II SA/Kr 1370/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-08	
Data wpływu	2022-11-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Sygn. powiązane	II OSK 1499/23	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: Starszy Referent Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na uchwałę nr LXXI/1990/21 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lindego" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie w jakim odnosi się do działki nr [...] II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz R. S. kwotę 797,00 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 października 2022 r. R. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2021 r. nr LXXI/1990/21 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lindego" w zakresie jakim wprowadza zmianę przeznaczenia działki nr [...] o pow. 0,1164 ha obr. [...] K. w Krakowie z mieszkaniowo - usługowej na wyłącznie usługową. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 9 ust. 4, art. 17 pkt. 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezgodność uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lindego" w stosunku do działki ew nr [...], o pow. 0,1164 ha, obr [...] K. w Krakowie z odnoszącymi się do tej działki ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" uchwalonego uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. oraz naruszenie zasad spójności, ciągłości, proporcjonalności. W uzasadnieniu skarżący podał, że działka nr [...] obr. [...] K. w Krakowie stanowi jego współwłasność. W momencie nabycia działka ta objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe - Tetmajera" - uchwała nr LIX/813/12 Rady Miasta Krakowa z 6 listopada 2012 r. z przeznaczeniem MNAJ.2.7 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług. Teraz skarżący dowiedział się, że przedmiotowa działka nr [...] objęta została nowo uchwalonym planem obszaru "Lindego", w którym ma przeznaczenie wyłącznie usługowe o symbolu U. Wyłącza to więc zabudowę mieszkaniową, tym samym narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa" uchwalonego uchwałą nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. obszar objęty jest symbolem MNW czyli dopuszczającym zabudowę mieszkaniową, więc nowo uchwalony plan dla obszaru "Lindego" dla działki [...] także powinien dopuszczać zabudowę mieszkaniową, którą zainteresowany jest skarżący, bowiem wymagają tego zasady wynikające z przepisów art. 9 ust. 4, art. 17 pkt. 4, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach mapy K1 wyodrębniono kategorie terenów o odmiennym przeznaczeniu, ul. B. po prawej w kierunku B. znajduje się na pograniczu terenów nr 21 i 40, jednak w granicach terenów nr 40, co nie ma większego znaczenia, ponieważ przeznaczenie zabudowy jest jednakowe na całej tej ulicy, aż do skrzyżowania z ul. L. , określone symbolem UM, co oznacza tereny przeznaczone do zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej (dla samej usługowej powinno być "U"), a są też w pobliżu działki oznaczonej symbolem MU, co oznacza przeważające funkcje mieszkaniowe z "domieszką" usług. W konsekwencji mamy niedopuszczalną sprzeczność dyspozycji planu miejscowego (obejmującego ul. B. nr admin. 99 - 101) z postanowieniami studium, co zawęża niepotrzebnie zakres potencjalnego zagospodarowania działki [...]. Ponadto nowością jest nieuzasadniona dyspozycja w nowym planie, że dopuszcza się tylko inwestycje, którym nie przeszkadza hałas, co jeszcze bardziej ogranicza potencjalne zagospodarowanie. Tymczasem nie przeprowadzono żadnych badań lub ustaleń stopnia hałasu, który nigdy nie był znaczny, a ostatnio od strony kolejowej wzniesiono ekrany akustyczne, powiększyła się też odległość działek od strony kolejowej w wyniku wywłaszczeń na rzecz PKP (jest strefa zieleni). Ustalenia planu w sprawie hałasu nie są zgodne z prawem o ochronie środowiska (hałas nie jest znaczny) i są szkodliwe dla właścicieli nieruchomości, pozbawiając ich prawa zabudowy z przeznaczeniem na większość usług. Porównując te dyspozycje z innymi dyspozycjami planów dla terenów przykolejowych, np. planu dla terenów "T. " wzdłuż ul. W. , nowy plan dla B. nr 99 - 101 należy ocenić jako dyskryminacyjny i niesprawiedliwy. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim wprowadza zmianę przeznaczenia działki nr [...] z funkcji mieszkaniowo – usługowej na usługową.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie. Organ podniósł, że zgodnie z wytycznymi obowiązującego w dacie uchwalenia skarżonej uchwały studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Krakowa nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r., nieruchomość skarżącego znajdowała się w terenie zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o symbolu UM o funkcji podstawowej: Zabudowa usługowa realizowana jako budynki przeznaczone dla następujących funkcji: handel, biura administracja, szkolnictwo i oświata, kultura, usługi sakralne, opieka zdrowotna, usługi pozostałe obiekty sportu i rekreacji, rzemiosło, przemysł wysokich technologii wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie; zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne, (m.in. zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz zielenią towarzyszącą zabudowie. Funkcja dopuszczalna: zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej. Zatem wyznaczenie w skarżonym planie miejscowym na działce skarżącego terenu zabudowy usługowej o symbolu U.7 jest zgodne z funkcją podstawową wyznaczoną dla terenów oznaczonych w obowiązującym dokumencie studium symbolem UM. Skarżący podniósł, że wyznaczenie w skarżonym planie miejscowym na działce skarżącego terenu zabudowy usługowej o symbolu U.7 jest zgodne z funkcją podstawową wyznaczoną dla terenów oznaczonych w obowiązującym dokumencie studium symbolem UM. Skarżący podniósł, że brak możliwości zagospodarowania działki na cele mieszkaniowe (tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) stoi w sprzeczności z ustaleniami studium, a także narusza zasadę proporcjonalności oraz zasadę ciągłości planistycznej. Odnosząc się do tych zarzutów, należy zauważyć, że przeznaczenie działki skarżącego w terenach zabudowy usługowej jest zgodne z wyznaczoną w studium funkcją podstawową dla terenów oznaczonych symbolem UM., a co za tym idzie, zarzuty sprzeczności ustaleń skarżonego planu z wytycznymi studium nie znajdują podstaw. Odnosząc się do pozostałych zarzutów, należy wyjaśnić, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego w okresie od 7 grudnia 2012 r. do wejścia w życie skarżonej uchwały (tj. 30 listopada 2021 r.) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice Małe Tetmajera", działka nr [...] obręb [...] K. znajdowała się w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczonym symbolem MN/U.2.7. Podstawę do wyznaczenia na działce skarżącego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług stanowiły wytyczne studium, uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r., ze zmianą wprowadzoną uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XCIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r., które dla tego terenu wyznaczały kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności oznaczone symbolem MN. Przystępując do prac nad opracowaniem treści skarżonego planu miejscowego, organ planistyczny musiał wziąć pod uwagę wytyczne aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa z 2014 r., które wykluczały zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na działce skarżącego. Jednym z głównych czynników wpływających na przeznaczenie działki nr [...] obręb [...] K. w terenach zabudowy usługowej i wykluczenie możliwości dopuszczonej wg studium zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w tym terenie były uwarunkowania w zakresie klimatu akustycznego, a także informacje Polskich Kolei Państwowych Polskie Linie Kolejowe SA oraz wskazania zawarte w opracowaniu ekofizjograficznym sporządzonym na potrzeby skarżonego planu miejscowego obszaru "Lindego". W projekcie planu obszar położony pomiędzy torami kolejowymi a ul. B. wskazano do przekształceń w kierunku zabudowy usługowej. Biorąc pod uwagę ustalenia dokumentu studium w projekcie planu miejscowego na przedmiotowych nieruchomościach wyznaczono tereny zabudowy usługowej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę usługową, oznaczone na rysunku projektu planu symbolami U.1, U.2, U.6 i U.7. Dla tych terenów w ustaleniach projektu planu ustalono zakaz lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem. Ulica B. stanowi jeden z głównych ciągów miejskich, zatem wszelkie działania dotyczące tego obszaru powinny dążyć do kształtowania obudowy ulicy B. o atrakcyjnej formie i wysokiej jakości architektury budynków usługowych, o skali dostosowanej do rangi ulicy. W terenie U.7, gdzie zlokalizowana jest istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna dopuszczono utrzymanie, remont i przebudowę istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z możliwością zmiany sposobu użytkowania poddaszy na cele mieszkalne. Na podstawie art 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym, że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m. Wedle treści informacji uzyskanych od spółki Polskich Kolei Państwowych Polskie Linie Kolejowe S.A., dla obszarów położonych przy linii kolejowej nie można planować terenów o przeznaczeniu wymagającym ochrony akustycznej, a dopuszczalne jest zaplanowanie wzdłuż linii kolejowej obszarów o przeznaczeniu: zabudowy usługowej, parkingów, terenów zieleni, komunikacji drogowej itp. Ponadto, w przypadku zabudowy mieszkaniowej na terenie sąsiadującym z linią kolejową:

— zasięg wynikający z drgań powodowanych ruchem na liniach kolejowych - projektowaną zabudowę mieszkaniową należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 80 m od osi skrajnego toru istniejącej linii kolejowej, przy spełnieniu warunków zawartych w ustawie o transporcie kolejowym,

— zasięg wynikający z hałasu powodowanego ruchem na linii kolejowej nr 95 - projektowaną zabudowę mieszkaniową / chronioną akustycznie, należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 26 m od osi skrajnego toru istniejącej linii kolejowej, przy spełnieniu warunków zawartych w ustawie o transporcie kolejowym,

— zasięg wynikający z hałasu powodowanego ruchem na linii kolejowej nr 100,118 i 133 - projektowaną zabudowę mieszkaniową/chronioną akustycznie, należy sytuować w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru istniejącej linii kolejowej, przy spełnieniu warunków zawartych w ustawie o transporcie kolejowym.

Teren zabudowy mieszkaniowej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014 r. poz. 112), jest terenem chronionym akustycznie, na którym wskazana jest lokalizacja, pomiędzy linią kolejową a zabudową mieszkaniową, pasów zieleni ochronnej o charakterze izolującym (drzewa nie mogą być nasadzane w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru) lub urządzeń służących ochronie akustycznej. Z przytoczonych wyżej wytycznych, a także z wyżej powołanego art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym wynika, iż Skarżący nie mogą przybliżyć się z budową określonych rodzajów budowli do linii kolei z przekroczeniem odległości ustanowionych w ustawie o transporcie kolejowym oraz wytycznych Polskich Kolei Państwowych. Należy podkreślić, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania "Lindego" w zakresie przedmiotowej działki nr [...] obr[...] K. są zgodne z ustaleniami Studium gminnego z 9 lipca 2014 r. Zgodnie z treścią Studium obowiązującego w momencie uchwalenia planu "Lindego", które dla przedmiotowej nieruchomości przewiduje wyżej opisane przeznaczenie o oznaczeniu UM, niedopuszczalne było dla niej ustanowienie przeznaczenia terenu pod zabudowę jednorodzinną. Sam projekt planu w trakcie procedury planistycznej był przedmiotem wszystkich wymaganych uzgodnień oraz opinii. Dodać także należy, że w obrocie prawnym nie występuje pojęcie "ciągłości planistycznej" jako zasada wiążącą projektodawcę przy sporządzaniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności uchwały Rady Miasta Krakowa w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lindego". Strona skarżąca będąca właścicielem nieruchomości położonej w obrębie tego planu, domaga się stwierdzenia jego nieważności w części dotyczącej działki nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucono sprzeczności zapisów planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co do przeznaczenia działki nr [...] oraz naruszenie władztwa planistycznego. W skardze podniesiono, iż w studium teren działki w całości jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i usługi, natomiast w zaskarżonym planie wyłącznie pod usługi nie wymagające ochrony przed hałasem. Podniesiono też, iż w poprzednio obowiązujący miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren tej działki miał przeznaczenie mieszkaniowe, zamiarem strony była zaś realizacja na niej zabudowy jednorodzinnej. W ocenie sądu skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 28 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) stanowi, iż istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisy te determinują legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do nieruchomości objętej zapisami planu miejscowego. W konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego.

W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały. Podstawą uwzględnienia skargi może być wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. W konsekwencji naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa: istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów jeżeli uchybienia te naruszają interes prawny skarżącego.

Strona skarżąca, jako właściciel nieruchomości położonej w obszarze zaskarżonego planu miejscowego ma legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących tej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącym prawa, wobec czego przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego strony skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona. Zakres możliwości realizowania tego prawa, determinuje przy tym interes prawny strony skarżącej oraz naruszenie tego interesu.

W ocenie sądu Rada Gminy Krakowa uchwalając przedmiotową uchwałę w obszarze działki nr [...] przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalna wprawdzie jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom, jednak uprawnienie to podlegać będzie różnym obostrzeniom z uwagi przede wszystkim na konstytucyjny charakter ochrony tego prawa (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności, pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie, ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Gmina w tym zakresie, dysponując zespołem uprawnień, doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, nie może jednak ich nadużywać. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. regulacji wprowadzanych arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04). Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności osób, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09).

W ocenie sądu organ planistyczny nie wykazał, że ograniczenie prawa własności stosunku do skarżącego będącego właścicielem działki położonej w granicach uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Lindego" ma umocowanie w wyżej opisanych zasadach. Wprowadzenie ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki do usług i to z zakazem lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem (§ 19 ust 5 planu), powinno być uzasadnione szczególnymi okolicznościami które takie ograniczenie motywują. Organ uzasadnia to ograniczenie zbliżeniem działki do linii kolejowej, wskazaniami zawartymi w opracowaniu ekofizjograficznym oraz informacjami jakie przekazało przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe. Co do zbliżenia działki do linii kolejowej to sam ten fakt nie uzasadnia ograniczenia prawa własności. Kwestia zbliżenia planowanej zabudowy do linii kolejowej jest regulowana przez przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1984 z późn. zm.), w szczególności przepis art. 53 ust 2, który stanowi, że budowle i budynki mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego, z tym że odległość ta od osi skrajnego toru nie może być mniejsza niż 20 m, z zastrzeżeniem ust. 4.

Organ nie przedstawia faktów uzasadniających faktyczny zakaz zabudowy dla przedmiotowej działki, a nawet nie polemizuje z zarzutami skargi, że hałas generowany przez kolej nigdy nie był znaczny, a ostatnio od strony kolejowej wzniesiono ekrany akustyczne oraz powiększyła się odległość działki od tej strony, w wyniku wywłaszczenia na rzecz PKP, na strefę zieleni. Organ nie wskazuje na żadne pomiary uzasadniające zakaz zabudowy innej niż ta, nie wymagająca ochrony przed hałasem oraz nie wskazuje jakie to zapisy opracowania ekofizjograficznego uzasadniają takie przeznaczenie działki nr [...] jakie wynika z zapisów zaskarżonej uchwały. Co do informacji od przedsiębiorstwa [...] Koleje [...] wskazać należy, że informacje od jakiegokolwiek podmiotu nie są dla prawodawcy lokalnego wiążące a nawet z tych przedstawionych sądowi "informacji" nie wynika, że cała działka nr [...] musi być przed hałasem chroniona. Organ też nie polemizował ze stanowiskiem przedstawionym przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie w dniu 22 lutego 2023 r. że wszystkie sąsiednie nieruchomości są już zabudowane domami jednorodzinnymi, w niektórych z usługami.

Sam zapis zamieszczony w § 19 ust 5 planu – w terenach U.1, U.2, U.6 i U.7 ustala się zakaz lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem, w ocenie sądu nie jest dość jasny by stanowił przepis mający zastosowanie do konkretnych stanów faktycznych. Należy wskazać, że stosownie do art. 14 ust. 8 u.p.z.p. plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Wiąże się z tym konieczność zachowania wymogów prawidłowej legislacji, w tym tworzenia przepisów czytelnych, zrozumiałych, możliwie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego wywieść należy, nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. Nakaz ten jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Precyzja uchwalanego przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Powyższe wymagania dotyczą także prawodawcy lokalnego stanowiącego prawo powszechnie obowiązujące w postaci aktów prawa miejscowego. W odniesieniu do planu miejscowego trzeba mieć również na względzie jego rolę, jako determinanty prawnej decyzji administracyjnych wydawanych w procesie inwestycyjnym. Z tego względu akt ten musi zawierać ustalenia możliwie precyzyjne i jednoznaczne. W przeciwnym razie utraciłby tak ważną dla uczestników wspomnianego procesu funkcję predyktywną, a rozstrzygnięcia organów stosujących prawo stawałyby się nieprzewidywalne i dowolne.

Wprawdzie w § 8 pkt 4 skarżonego planu zamieszczono zapis, że w zakresie ochrony przed hałasem, należy uwzględniać - odpowiednio do rodzaju terenów określonych w przepisach odrębnych - następujące tereny faktycznie zagospodarowane zgodnie z ustaleniami planu, to i z tego zapisu niewiele wynika dla odkodowania jakie faktyczne normy prawne wynikają z § 19 ust 5 zaskarżonego planu.

Jeżeli zaś odnosić ochronę przed hałasem do przepisów odrębnych, choćby ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm. czy też Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 112, trudno doszukać tam przepisów zakazujących (a priori) zabudowy z uwagi na przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w terenie mającym przeznaczenie pod zainwestowanie. Przeciwnie, przepisy te wprowadzają normy dopuszczalnego hałasu a przepis art. 114 ust 1 stanowi, że przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się tereny, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych). Z tego uregulowania wynika (aczkolwiek nie wprost), że wprowadzając ograniczenia w zagospodarowaniu terenów w planach miejscowych organ musi dysponować badaniami, które wykazują przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego obszaru, by zakaz był zasadny i miał umocowanie w przepisach, którymi to badaniami w stosunku do działki nr [...] organ się nie wykazał.

Warto też wskazać na przepis zamieszczony w 114 ust 4 w/w ustawy. Stanowi on iż w przypadku zabudowy mieszkaniowej, szpitali, domów pomocy społecznej lub budynków związanych ze stałym albo czasowym pobytem dzieci i młodzieży, zlokalizowanych na granicy pasa drogowego lub przyległego pasa gruntu w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1984 oraz z 2022 r. poz. 727 i 1846), ochrona przed hałasem polega na stosowaniu rozwiązań technicznych zapewniających właściwe warunki akustyczne w budynkach. Z przepisów tych wynika, że to emitent hałasu zobowiązany jest do stosowania rozwiązań technicznych, aby hałas ten odgraniczać, by nie przekraczał dopuszczalnych poziomów a nie, że właściciel terenu sąsiadującego z obszarem emitującym hałas powinien doznać ograniczenia w przysługującym mu prawie własności.

W ocenie sądu skarżona uchwała w zakresie w jakim w § 19 ust 5 wprowadza zakaz lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem, jest też sprzeczna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 9 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei art. 15 ust 1 stanowi, iż wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Z kolei przepis art. 20 ust 1 tejże ustawy stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (...). Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary, jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Przytoczyć można też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2019 r. II OSK 2333/17 w którym podniesiono, iż Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy tylko, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów, plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny).

Stosując się do zasad o których mowa wyżej, organ nie może powoływać się na to, że jeżeli w studium teren działki nr [...] to teren zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej a w planie teren zabudowy usługowej, to zgodność planu ze studium zachodzi. Poza faktem że w planie nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (co dopuszcza studium), to podkreślić należy, że w studiom, zakresie usług w terenie tym dopuszcza zabudowę między innymi budynkami przeznaczonymi handel, biura administrację, szkolnictwo, oświatę , usługi sakralne i opieki zdrowotnej. Trudno zatem uznać, że w zgodzie z tymi zapisami jest zamieszczenie zakazu lokalizacji usług podlegających ochronie przed hałasem. Zapis ten wyklucza bowiem dopuszczenie lokalizacji w tym terenie zabudowy o której mowa wyżej tj. zabudowy budynkami z przeznaczeniem pod handel, biura administrację, szkolnictwo, oświatę , usługi sakralne czy opieki zdrowotnej.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.