II SA/Bd 525/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-07	
Data wpływu	2016-05-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Elżbieta Piechowiak /sprawozdawca/
Grzegorz Saniewski /przewodniczący/
Jarosław Wichrowski	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 782;  art. 16 w zw. z  art. 3 ust. 1 pkt 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący M. K. zwrócił się do Prezydenta Miasta I. o udostępnienie informacji publicznej obejmującej informacje odnośnie:

1. kosztu zakupu ścianki reklamowej -baneru z napisem "Prezydent Miasta I. R. B." -wykorzystywanego podczas spotkań Prezydenta M. z mieszkańcami udostępnienia faktury (skan) zakupu;

2. kosztu zakupu samochodu służbowego Skoda oraz wyszczególnienie kosztów leasingu (jeśli są), eksploatacyjnych, serwisowych oraz wynagrodzenia kierowcy w [...]., udostępnienia karty (skan) pojazdu;

3. służbowych telefonów komórkowych w Urzędzie Miasta oraz jednostkach podległych - podania numerów oraz wyszczególnienie kwot kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery przypisane określonej osobie (stanowisku) za rok [...], udostępnienia rachunków/faktur za usługi telekomunikacyjne, a jeśli na rachunkach (fakturach) nie są wyszczególnione koszty za wiadomości i połączenia "premium" to udostępnienia innych dokumentów na których kwoty te są wyszczególnione dla poszczególnych numerów w [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i wezwał skarżącego do wykazania, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od otrzymania pisma, powodów dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W skierowanym do organu w dniu [...] r. piśmie stanowiącym odpowiedź na ww. pismo organu z dnia [...] r. skarżący stwierdził, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej, że stanowią one wniosek złożony w trybie art.10 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, że wezwanie organu jest sprzeczne z art. 2 ust. 2 ww. ustawy i że w związku z tym nie udzieli on merytorycznej odpowiedzi na wezwanie organu.

Pismem z dnia [...] r. organ udzielił skarżącemu informacji odnośnie kosztów zakupu, serwisowania i eksploatacji samochodu osobowego marki Skoda wskazując konkretne koszty poniesione z tego tytułu oraz poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja dotycząca karty pojazdu nie stanowi informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] r. organ udzielił skarżącemu informacji dotyczącej ścianki reklamowej, o której mowa w pkt 1 wniosku wskazując, że została ona przekazana nieodpłatnie Wydziałowi Kultury, Promocji i Komunikacji Społecznej Urzędu Miasta I..

Pismem z dnia [...] r. (stanowiącym pismo przewodnie do wskazanej niżej decyzji z dnia [...] r.) organ poinformował skarżącego, że karta pojazdu, numery służbowych telefonów komórkowych z podaniem imion i nazwisk ich użytkowników oraz faktury za usługi telekomunikacyjne nie stanowią informacji publicznej. Ponadto ponownie udostępnił skarżącemu informacje dotyczące kosztów zakupu, serwisowania i eksploatacji samochodu osobowego marki Skoda. Poinformował również skarżącego, że koszty poniesione na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych stanowią informację przetworzoną i że w związku z tym został on wezwany do wykazania szczególnego interesu publicznego, a wobec odmowy uczynienia zadość wezwaniu, zaistniała podstawa do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji w tym zakresie. Poza tym wskazał, że do wniosku o udostępnienie wynagrodzenia kierowcy zastosowanie znajduje art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi o ograniczeniu dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta I., na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery za rok [...] oraz wynagrodzenia kierowcy w roku [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytaczając i wyjaśniając pojęcia informacji publicznej, w tym informacji publicznej przetworzonej, zakresu podmiotowego i przedmiotowego informacji publicznej oraz granic udostępnienia informacji publicznej wyznaczonych przepisami art. 5 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informacją przetworzoną, że w związku z tym pismem z dnia [...] r. poinformował on o tym wnioskodawcę wzywając go do wykazania w terminie 14 dni powodów, dla których spełnienie żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego i że skarżący odmówił udzielenia merytorycznej odpowiedzi na ww. wezwanie. Organ podkreślił, że wnioskodawca żądając udostępniania informacji publicznej przetworzonej powinien dla jej uzyskania wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania np. organu administracji publicznej, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Zdaniem organu brak jest podstaw do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej podmiotowi, który nie zapewnia, iż wnioskowana informacja publiczna przetworzona zostanie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania samorządu terytorialnego. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się także na przepis art. 5 ust. 2 stawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzając, że kierowca samochodu nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił brak prawidłowego oznaczenia organu administracji publicznej w związku ze wskazaniem w decyzji jako organu Urzędu Miasta I. zamiast Prezydenta Miasta I.. Podniósł, odnosząc się do treści pisma organu z dnia [...] r., że organ sam sobie zaprzecza twierdząc, że faktury za usługi telekomunikacyjne nie stanowią informacji publicznej i jednocześnie wskazując w dalszej części pisma, że koszty poniesione na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych stanowią informację przetworzoną. Zaznaczył, że rachunek telefoniczny (czyli koszt użytkowania telefonów komórkowych) nie może być jednocześnie informacją publiczną przetworzoną i nie stanowić informacji publicznej, oraz że w jego ocenie stanowi on informacja prostą, gdyż skopiowanie faktury nie stanowi wyzwania intelektualnego dla pracownika urzędu i nie jest powiązane z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, czy wyciągów. Podkreślił, że wbrew sugestiom organu zawartym w piśmie z dnia [...] r., nie wnioskował on o podanie imion i nazwisk osób korzystających ze służbowych telefonów komórkowych, lecz o przypisanie numeru telefonu do określonego stanowiska, jakie osoba korzystająca z telefonu służbowego zajmuje. Odnosząc się do wniosku o podanie kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery przypisane określonej osobie (stanowisku) wskazał, że same rachunki telefoniczne posiadają zestawienie z wyszczególnieniem kosztów cząstkowych dla poszczególnego numeru, co oznacza, że nie powinno stanowić najmniejszego problemu dopisanie stanowiska do numeru telefonu na zestawieniu z rachunku telefonicznego. Zaznaczył, że koszty poniesione na utrzymanie służbowych telefonów komórkowych, podobnie jak koszty związane z telefonami stacjonarnymi są pokrywane z pieniędzy publicznych, co oznacza brak podstaw do zatajania kosztów i samych numerów służbowych telefonów komórkowych. Powołując wyroki sądów administracyjnych skarżący stwierdził, że organ nadużywa określenia "informacja publiczna przetworzona" w stosunku do stanowiącej przedmiot wniosku informacji prostej. W ocenie skarżącego organ całkowicie bezpodstawnie uznał, że rachunki i faktury nie stanowią informacji publicznej i że wnioskowana przez niego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, co doprowadziło do niedopuszczalnego i bezzasadnego ograniczenia jego prawa do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Traktowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko dlatego, że miałaby być ona przygotowana specjalnie dla wnioskującego o nią podmiotu w sytuacji, gdy przygotowanie informacji ogranicza się do odnalezienia odpowiednich dokumentów i ich zeskanowania pozostaje, zdaniem skarżącego, w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że uznanie określonej informacji za przetworzoną, nakłada na organ obowiązek wykazania w przekonywujący sposób przyczyn, dla których zajął takie stanowisko, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Odnośnie pytania dotyczącego wynagrodzenia kierowcy za [...] rok, skarżący powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14, w którym Sąd stwierdził, że informacja w kwestii wydatków ze środków publicznych na wynagrodzenie osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych zazwyczaj nie ingeruje w prawnie chronioną sferę prywatności takiej osoby, albowiem udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby, a informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B (SKO) decyzja z dnia [...] r., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej powoływanej też jako udip), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Uzasadniając podjętą decyzję SKO opisało stan faktyczny sprawy oraz omówiło instytucję informacji publicznej, w szczególności w zakresie zagadnień dotyczących informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip) oraz ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 udip). Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wskazania w nagłówku decyzji jako organu administracji publicznej Urzędu Miasta I., zamiast Prezydenta Miasta I. SKO stwierdziło, że stanowi to wadę formalną decyzji, pozbawioną jednak znamion wady istotnej, a więc takiej, która rzutuje na legalność decyzji.

Na powyższą decyzję SKO skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia oraz uchylania poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Skarżący zarzucił SKO naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku oraz ograniczenie istoty prawa do informacji publicznej;

2. art. 5 ust. 2 udip w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej;

3. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 udip poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną;

4. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 1 udip poprzez żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego dla informacji niewymagającej przetworzenia;

5. art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że kwoty wydatkowane na usługi telekomunikacyjne przez jednostkę sektora finansów publicznych dysponującą majątkiem publicznym mogą podlegać wyłączeniu jawności;

6. art. 7, art. 8 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych, dowolne i niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady pogłębionego zaufania uczestników postępowania do państwa.

W obszernym uzasadnieniu skarżący, powołując się na wyroki sądów administracyjnych oraz podtrzymując argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji stwierdził, że żądane przez niego informacje stanowią informacje publiczną prostą i że w związku z tym powinny zostać udostępnione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

W związku z tym, iż przedmiot sprawy dotyczy kwestii udostępnienia informacji publicznej należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego z tym, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 udip (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 udip (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc, gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego), bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami udip, wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie żądanej informacji w drodze czynności materialno-technicznej, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Należy jednak przy tym podkreślić, że bezczynność organ nie będzie miała miejsca w przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też, gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, a jedynie do poinformowania o tym wnioskodawcy zwykłym pismem. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie udip podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 udip).

Na tle poczynionych powyżej uwag wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] r. dotyczył kilku różnych kwestii (tj. kosztu zakupu ścianki reklamowej, faktury jej zakupu, kosztu zakupu samochodu służbowego, kosztów eksploatacji i serwisu tego samochodu, wynagrodzenia kierowcy, karty pojazdu, numerów oraz kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery przypisane określonej osobie (stanowisku), udostępnienia rachunków/faktur za usługi telekomunikacyjne, kosztów wiadomości i połączeń "premium" dla poszczególnych numerów), do których organ ustosunkował się w zróżnicowany sposób, co odpowiadało omówionym trybom rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikającym z regulacji udip. I tak organ udzielił skarżącemu informacji dotyczącej kosztów zakupu, eksploatacji i serwisowania samochodu służbowego oraz ścianki reklamowej (czynność materialno-techniczna). Poinformował pismem skarżącego, że karta pojazdu, numery służbowych telefonów komórkowych z podaniem imion i nazwisk ich użytkowników oraz faktury za usługi telekomunikacyjne nie stanowią informacji publicznej. Decyzją administracyjną odmówił natomiast udzielenia skarżącemu informacji odnośnie wynagrodzenia kierowcy oraz kosztów użytkowanie służbowych telefonów komórkowych. Tym samym więc zakresem podlegającej kontroli Sądu decyzji odmawiającej udostępnia informacji publicznej objęta została wyłącznie kwestia kosztów poniesionych na użytkowanie służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery za rok [...] oraz wynagrodzenia kierowcy w roku [...]. Oznacza to, że przedmiot kontroli Sądu stanowić może wyłącznie legalność rozstrzygnięcia organu w zakresie tych dwóch informacji, jako że wyłącznie ich dotyczyła decyzja o odmowie udostępnia informacji publicznej. Dlatego też Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji nie mógł zająć się ani materią, którą organ udostępnił skarżącemu w odpowiedzi na jego wniosek z dnia [...] r., ani też informacjami, których organ nie udostępnił skarżącemu z uwagi na uznanie, że nie stanowią one informacji publicznej. Te kwestie bowiem nie są objęte zakresem przedmiotowej sprawy, którego granice wyznacza zakres rozstrzygnięcia zawartego w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej stanowiącej przedmiot skargi. Dlatego też skarżący nie może w niniejszej sprawie dotyczącej legalności decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej skutecznie zakwestionować prawidłowości stanowiska organu, że określone, wymienione wyżej informacje nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie bowiem, jak wyjaśniono to na wstępie rozważań prawnych, skarżącemu przysługuje skarga na bezczynności organu, która to skarga podlega odrębnej kontroli sądowej.

Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji w granicach przedmiotowej sprawy wskazać należy, że spór pomiędzy stronami dotyczył dwóch kwestii, tj. po pierwsze, czy wnioskowana przez skarżącego informacja odnośnie kosztów użytkowania służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, w stosunku do której zachodzi przewidziane w tym przepisie ograniczenie w jej udostępnianiu, oraz czy okoliczność ta wynika z rozstrzygnięcia organu podjętego w formie decyzji, której treść, zarówno w zakresie sentencji jaki i uzasadnienia, zgodnie z art. 16 ust. 2 udip, musi odpowiadać wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, a po drugie, czy informacja dotycząca wynagrodzenia kierowcy zatrudnionego w Urzędzie Miasta T. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 udip) i czy - także w tym wypadku - okoliczność ta wynika z podjętej w sprawie decyzji administracyjnej.

Na tle przywołanego wyżej przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip w literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dokonano podziału informacji publicznej na informację prostą i przetworzoną. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, z tym że może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie stając się przez to informacją przetworzoną. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego, która wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień czy wyciągów, przez co informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Przetworzeniem informacji jest samodzielne zebranie, zsumowanie, czy zestawienie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, związane z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. Informacja przetworzona wymaga zatem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 26 września 2005 r., II SA/Kr 984/2005, niepubl.). Wiąże się ona także z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej chociażby na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów, czy dokonaniu analizy całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca. Z powyższego wynika, że również rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W przypadku informacji publicznej prostej organowi udzielającemu tej informacji nie wolno żądać od strony wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 udip). Uregulowanie to stanowi konsekwencję przyjętej przez ustawodawcę zasady, iż każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej. Należy zauważyć, że udip wprowadza wyjątek od zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej, jako że w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip stanowi się, że uzyskanie przetworzonej informacji zależy od jej "istotności" dla interesu publicznego. Wskazany wyjątek dotyczy zatem wyłącznie informacji publicznej przetworzonej i nie obejmuje informacji prostej.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że organ uznając, iż żądana przez skarżącego informacja dotycząca kosztów użytkowania służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery przypisane określonej osobie (stanowisku) stanowi informację przetworzoną, wezwał skarżącego do wskazania szczególnego interesu publicznego, a więc, że udostępnienie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W związku z tym, iż skarżący odmówił wykazania interesu publicznego uznając, że żądanych przez niego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej danych nie można uznać za informację publiczną przetworzoną lecz informację prostą, organ wydał w oparciu o art. 16 ust. 1 udip decyzję o odmowie udostępnienia ww. informacji publicznej.

Jak wyjaśniono to wyżej, odmówienie w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji wystąpienia przesłanek ograniczających jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 udip), albo w przypadku informacji przetworzonej ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Rację ma zatem organ, że brak ustawowej przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej, tj. istnienia po stronie wnioskodawcy "szczególnie uzasadnionego interesu publicznego", skutkuje decyzją o odmowie udzielenia tej informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 udip. Niemniej jednak podkreślić należy, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie jest zobligowany do wskazania powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże występowania tej przesłanki (wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/12, publ. lex nr 1260013). W razie nie wykazania jednak przez wnioskodawcę interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji publicznej, organ powinien we własnym zakresie zbadać jego istnienie i dopiero w razie ustalenia jego braku na podstawie art. 16 ust. 1 udip wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, a następnie szczegółowo wyjaśnić te kwestię w uzasadnieniu wydanej decyzji (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Go 667/11, publ. lex na 1152612). Również nawet w wypadku, gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji publicznej przetworzonej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia musi zawsze w uzasadnieniu decyzji o odmowie odnieść się do kwestii, czy przesłanka, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip istnieje czy też nie (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 402/11, publ. lex nr 1082749). Ponadto odmowa udzielenia informacji przetworzonej z uwagi na brak interesu publicznego nie oznacza, że w każdym przypadku wyłączona jest tym samym możliwość udostępnienia informacji w ogóle. Jeżeli żądanie wnioskodawcy w zakresie niewymagającym przetworzenia jest możliwe do samodzielnego uwzględnienia, to odmowa udzielenia informacji ze względu na brak interesu publicznego może dotyczyć tylko tej części żądania, której spełnienie wymaga przetworzenia (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. atk II SAB/Sz 45/11, publ. lex nr 1153844). Powyższe prowadzi do wniosku, że okoliczność dotycząca braku istnienia w danym wypadku szczególnie istotnego interesu publicznego, stanowiąca podstawę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinna być zbadana oraz wykazana nie tylko przez stronę zainteresowaną informacją, ale także przez organ w uzasadnieniu podjętej decyzji, jako że ta winna odpowiadać wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Podmiot zobowiązany, podejmując decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej związany jest bowiem regułami postępowania administracyjnego określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2822/11, publ. lex nr 1139010). Pod pojęciem stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji w rozumieniu art. 16 ust. 2 udip nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających związku z wydaniem decyzji (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2259/11, publ. lex nr 1109199), w tym więc i przepisów dotyczących konstruowania i uzasadniania podjętej decyzji określonych w art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) – wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1232/13, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

W niniejszej sprawie aktywność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego w zakresie informacji dotyczącej kosztów użytkowania służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery przypisane określonej osobie (stanowisku) ograniczyła się w zasadzie jedynie do wezwania skarżącego do wykazanie interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, co było konsekwencją stwierdzenia przez organ, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Organ natomiast w ogóle nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał ww. informację za informację przetworzoną. Nie uczynił tego ani w wezwania skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego z dnia [...] r., ani w podjętej w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśnień takich brak również w decyzji SKO z dnia [...] r. Nie sposób bowiem uznać, że poczynione abstrakcyjnie, w oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy uwagi objaśniające pojęcie informacji publicznej przetworzonej stanowią o tym, że w tym konkretnym wypadku dotyczącym kosztów użytkowania służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Organy obu instancji nie wskazały żadnych czynności czy działań, które musiałyby podjąć w związku z koniecznością udostępnienia spornej informacji, a które wskazywałyby, że w sprawie zachodzi konieczność przetworzenia informacji.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 2 udip możliwość żądania przez organ wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego może dotyczyć jedynie informacji przetworzonej tj. jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Możliwość żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego jest natomiast zakazana w przypadku informacji prostej (art. 2 ust. 2 udip). Skoro więc organ uznał, że w przedmiotowej sprawie żądana przez skarżącego informacja stanowi informację przetworzoną, miał on prawo wezwać stronę do wykazani interesu publicznego. Niemniej jednak, w konsekwencji uznania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz wyrażenia przez skarżącego stanowiska, że w sprawie mamy do czynienia z informacją prostą również organ był zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu podjętej decyzji odmownej, że objęte wnioskiem żądanie rzeczywiście dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, tego bowiem wymagają od niego reguły postępowania administracyjnego dotyczące prawidłowego konstruowania i wyjaśniania motywów podjętego rozstrzygnięcia. W zawiązku z tym, iż w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił w sposób zgodny z prawem dlaczego uznał, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną należy stwierdzić, iż naruszył on tym samym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego określone w art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7, art. 77

§ 1 i art. 80 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust.2 udip. Okoliczność natomiast nie wskazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, czy też w ogóle brak odpowiedzi na wezwanie organu do wykazania takiego interesu nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Organ bowiem, przyjmując inaczej niż wnioskodawca, że w danym wypadku mamy do czynienia z informacją przetworzoną, powinien ustalić i wykazać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia okoliczności przemawiające za słusznością takiego stanowiska, czego w przedmiotowej sprawie w sposób zgodny z prawem nie uczynił. Na marginesie należy dodatkowo podkreślić, w związku z niejasnością uzasadnień organów obu instancji, że informacji przetworzonej nie stanowi również informacja objęta ochroną, o której mowa w art. 5 udip i podlegająca w związku z tym ograniczeniu w jej udostępnienia. Ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z konieczności ochrony prywatności osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 udip, stanowi zupełnie inną instytucję prawną niż instytucja informacji przetworzonej, która to skorelowana jest z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Obie te instytucje stanowią zupełnie odrębne podstawy do ewentualnego odmówienia udostępnienia informacji w drodze decyzji administracyjnej, jako że w tym pierwszym wypadku następuje to ze względu na występujące ograniczenia w udostępnieniu informacji, natomiast w przypadku informacji przetworzonej może to nastąpić z uwagi na brak istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Drugą sporną w sprawie kwestię objętą zakresem kontroli Sądu stanowiła dokonana przez organy ocena, że informacja dotycząca wynagrodzenia kierowcy zatrudnionego w Urzędzie Miasta T. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 udip), i jako taka stanowi uzasadnioną podstawę do wydania decyzji odmownej. Bezsprzecznie w świetle art. 5 ust. 2 udip prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 udip nie dotyczy ono bowiem informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, jak też przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że dostęp do informacji publicznej nie może zostać ograniczony przez organ zobowiązany do jej udostępnienia z powołaniem się na ochronę prywatności w sytuacji, gdy informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz przypadku, gdy osoby fizyczne zrezygnują z przysługującego im prawa. Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może zatem powołać się na prawo do prywatności tylko w odniesieniu do informacji o osobach nie pełniących funkcji publicznych, nie mających związku z pełnieniem tych funkcji oraz osób, które nie zrezygnowały z przysługującego im w tym zakresie prawa ochrony (wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Op 447/14, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zastosowanie regulacji art. 5 ust. 2 ustawy wymaga więc nie tylko zbadania i jednoznacznego ustalenia, czy osoba, której dotyczy żądana informacja publiczna pełni funkcje publiczne, ale również wyjaśnienia, czy dana osoba nie wyraża woli zrezygnowania z przysługującego jej prawa w zakresie ograniczenia dostępu do informacji o jej wynagrodzeniu. Skoro organ nie dokonał ustaleń odnośnie tej ostatniej kwestii i nie przedstawił rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jedynie wskazał, że zatrudniony w Urzędzie kierowca nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, to tym samym uznać należało, że organ wadliwie zastosował przepis art. 5 ust. 2 udip i jednocześnie naruszył art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy oraz art. 107 § 3, art. 7 i art. 11 K.p.a. Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej powinna być zatem wydana na podstawie ustaleń dokonanych zarówno w odniesieniu do przesłanek odmowy udostępnienia, jak i obu wymienionych przesłanek wyłączających ochronę prawa do prywatności.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 pssa.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów rozstrzygnięcia. W przypadku podtrzymania stanowiska, że informacja dotycząca kosztów użytkowania służbowych telefonów komórkowych z rozbiciem na poszczególne numery przypisane określonej osobie (stanowisku) stanowi informację przetworzoną, organ będzie zobligowany do wskazania konkretnych powodów, dla których uznał tę właśnie wyszczególnioną informację za informację przetworzoną. Uzasadnienie podjętej decyzji będzie logiczne, jasne, i nie budzące wątpliwości co do przyczyn i podstaw rozstrzygnięcia, a poczynione wnioski i rozważania zostaną odniesienie do przedmiotu tej konkretnej sprawy. Analiza podstawy wyłączenia prawa dostępu do informacji publicznej, jaką stanowi prywatność osoby fizycznej, zostanie dokonana z perspektywy obu określonych w art. 5 ust. 2 udip przesłanek wyłączających ochronę prawa do prywatności, a także w kontekście możliwości naruszenie prawa do prywatności w przypadku udostępnienia przedmiotowej informacji w ramach określonego stanowiska pracy (ocena możliwości naruszenia prywatności danej osoby w sytuacji np. zatrudnienia na danym stanowisku kilku osób).