II SAB/Rz 241/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-15	
Data wpływu	2022-12-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Elżbieta Mazur-Selwa
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IIIOSK1522/23	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 21; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 217; art. 47b § 5; Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - skargę oddala -	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. S. (dalej: Skarżący) jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej: Organ, Prezes Sądu) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Ze skargi oraz akt sprawy wynika, że w dniu 21 marca 2022 r., za pośrednictwem skrzynki pocztowej e-mail, Skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [....] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosku referenta sprawy [...], z dnia [...] marca 2022 r. o zwolnienie go od rozpoznania sprawy, skierowanego do Kolegium SO w [...] i uwzględnionego przez ten organ w dniu 9 marca 2022 r. Skarżący wniósł jednocześnie o przesłanie odpowiedzi na ww. wniosek na jego adres e-mail.

Pismem z 4 kwietnia 2022 r. Prezes Sądu udzielił odpowiedzi na wniosek, w której poinformował, że wnioskowany dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: u.d.i.p.) i w trybie tej ustawy nie podlega udostępnieniu. Wniosek o zwolnienie sędziego referenta od rozpoznania sprawy, skierowany do Kolegium Sadu Okręgowego w [...] inicjował postępowanie, które zakończyło się uchwałą kolegialną w dniu 9 marca 2022 r.

Organ poinformował również, że organami sądu okręgowego są prezes sądu, kolegium sądu oraz dyrektor sądu. Organem sądu okręgowego nie jest sędzia. Nie jest zatem informacją publiczną treść wytworzonego przez niego dokumentu. Prezes Sądu wskazał, że wnioskowany przez Skarżącego dokument stanowi dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, ponieważ nie została wytworzona przez organy sądu, ma natomiast charakter wewnętrzny.

Wobec tak sformułowanego zarzutu Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Sądu Okręgowego w [...] do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej poprzez jej udzielenie w terminie 14 dni od doręczenia mu odpisu wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów według obowiązujących przepisów.

W pierwszej kolejności Skarżący wskazał na konstytucyjny kontekst złożonego wniosku. Wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej uregulowane zostało w art. 61 Konstytucji RP. Informacją publiczną w rozumieniu art. 61 jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacja o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skarżący wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny informację publiczną definiuje jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak rozumiana informacja publiczna obejmuje informację o funkcjonowaniu instytucji publicznych, istniejących w ich ramach procedur i wyznaczanych zadań, procesie ich realizacji, oraz inwestycjach. Obejmuje ona również informacje o działalności publicznej osób pełniących funkcje publiczne, a zatem o ich działalności wykonywanej w ramach i w bezpośrednim związku z funkcjonowaniem określonej instytucji publicznej, ale również o ich działalności z pogranicza ich życia publicznego i prywatnego.

Skarżący powołując się na literaturę wskazał, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Informacja publiczna obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem Skarżącego do podmiotów wchodzących do katalogu "władzy publicznej" zaliczyć należy sądy powszechne, a zatem informacją publiczną jest informacja o ich działalności.

Powołując się na przepisy ustawy o ustroju sądów powszechnych Skarżący wyjaśnił, że zmiana składu sądu może nastąpić tylko w przypadku niemożności rozpoznania sprawy w dotychczasowym składzie albo długotrwałej przeszkody w rozpoznaniu sprawy w dotychczasowym składzie, na wniosek sędziego lub z urzędu kolegium sądu właściwe dla nowego miejsca służbowego sędziego lub miejsca jego delegowania może zwolnić sędziego z obowiązku rozpoznania części lub wszystkich spraw, w szczególności w razie znacznej odległości od tego sądu do nowego miejsca służbowego sędziego lub miejsca jego delegowania, a także przy uwzględnieniu stopnia zaawansowania rozpoznawanych spraw. Przed podjęciem uchwały kolegium sądu zasięga opinii prezesów właściwych sądów. Wykładnia językowa przepisów prowadzi do wniosku, że przepis § 5 w zw. z § 6 art. 47b przewiduje trzy przesłanki, które są warunkiem decyzji wpływającej bezpośrednio na realizację konstytucyjnego prawa do sądu, tj. po pierwsze wniosek sędziego, po drugie opinię prezesa (prezesów) i po trzecie uchwałę kolegium. Każdy z tych warunków jest przewidziany przez ustawę a dokument utrwalający którykolwiek z nich nie może zostać uznany za wewnętrzny.

W ocenie Skarżącego w przedmiotowej sprawie wynikające z pisma z 4 kwietnia 2022 r. utożsamienie przez Prezesa Sądu Okręgowego organu władzy publicznej z organami sądu jest nie tylko nowatorskie, awangardowe i pozostające w wyjątkowo luźnym związku z przepisami prawa, ale po prostu błędne. Organem władzy publicznej jest sąd natomiast prezes sądu, jako jeden z jego organów ma obowiązek udzielenia informacji. Gdyby podzielić pogląd prezesa sądu, należałoby przyjąć, że jakiekolwiek dokumenty wytworzone nie przez organy sądu ale przez sąd nie stanowią informacji publicznej. W przypadku potraktowania w sposób poważny stanowisko prezesa, to sędzia jest funkcjonariuszem publicznym, zatem osobą pełniącą funkcję publiczną i jego działalność w tym zakresie objęta jest art. 61 Konstytucji RP.

W ocenie Skarżącego żądana informacja nie jest też informacją wewnętrzną. Do takich orzecznictwo zaliczyło przykładowo wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu, natomiast żądana przewidziana jest przez ustawę i dotyczy realizacji prawa do sądu.

Końcowo Skarżący zwrócił uwagę, że w razie powzięcia przez Sąd wątpliwości odnośnie do charakteru dokumentu, którego udostępnienia się domaga, wyjaśnił, że z protokołu Kolegium Sądu Okręgowego w [...] z 9 marca 2022 r. jasno wynika, że chodzi o wniosek SSO A. B. złożony w trybie art.47b 55 i 6 usp. Protokół ten dostępny jest na stronie internetowej SO w [...], w zakładce: struktura organizacyjne/Kolegium sądu/Protokoły z posiedzenia Kolegium Sądu Okręgowego w R[...]Przewodniczącą [...] Wydziału [...] jest i była w marcu 2022 r. SSO A. B.

W odpowiedzi na skargę Organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 4 kwietnia 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.), dalej: P.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, w tym i oczywiście sądy oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11).

Zwrócić jednakże należy uwagę, że poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z: 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208).

Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).

Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., s. 204-209).

W ocenie Sądu objęty żądaniem udostępnienia wniosek referenta sprawy o zwolnienie go z obowiązku rozpoznania sprawy - prawidłowo nie został uznany za informację publiczną.

Zgodnie z art. 47b § 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 217; dalej: u.s.p.) - na wniosek sędziego lub z urzędu kolegium sądu właściwe dla nowego miejsca służbowego sędziego lub miejsca jego delegowania może zwolnić sędziego z obowiązku rozpoznania części lub wszystkich spraw, w szczególności w razie znacznej odległości od tego sądu do nowego miejsca służbowego sędziego lub miejsca jego delegowania, a także przy uwzględnieniu stopnia zaawansowania rozpoznawanych spraw. Przed podjęciem uchwały kolegium sądu zasięga opinii prezesów właściwych sądów.

Analizując treść cytowanego przepisu w kontekście niniejszej sprawy trzeba podać, że Kolegium Sądu tak z urzędu, jak i na wniosek sędziego, może zwolnić sędziego (sędziów) od rozpoznania części spraw, wyodrębnionych przykładowo poprzez wskazanie odpowiedniego repertorium, w szczególności (a więc przykładowo) z uwagi na odległość między sądem macierzystym a miejscem oddelegowania, z uwzględnieniem stopnia zaawansowania rozpoznawanych spraw. Kolegium ma przy tym obowiązek uprzedniego uzyskania opinii prezesów właściwych sądów. Sąd zgadza się ze Skarżącym, że uchwała Kolegium Sądu podjęta w trybie art. 47b § 5 u.s.p. ma bezpośredni wpływ na przyszłe składy orzekające, co przekłada się na konstytucyjne prawo do sądu. Niewątpliwie więc uchwała taka stanowi informację publiczną. Co więcej, informację publiczną stanowi również opinia właściwych prezesów wyrażona w oparciu o zdanie ostatnie art. 47b § 5 u.s.p. Z treści art. 47b § 5 i § 6 u.s.p. wynika bezsprzecznie, że o zwolnieniu z rozpoznania sprawy rozstrzyga kolegium sądu natomiast samo złożenie wniosku nie przesądza o kierunku działania organu sądu ani też o sposobie uwzględnienia wniosku. Wniosek, o którym mowa w art. 47b § 5 u.s.p., a który był przedmiotem żądania jego udostępnienia jedynie zainicjował proces decyzyjny i miał służyć dostarczeniu informacji co do ewentualnego zaistnienia przesłanek do zwolnienia z obowiązku rozpoznania sprawy – przed podjęciem przez Kolegium uchwały w tym zakresie. Należy również zwrócić uwagę, że złożenie wniosku nie warunkuje bezwzględnie podjęcia uchwały Kolegium, gdyż może ona również zostać podjęta z urzędu. W przekonaniu Sądu, wniosek o jakim mowa w art. 47b § 5 u.s.p. należy więc traktować jako dokumentację wewnętrzną, która ma służyć wymianie informacji, poprzedzającej wytworzenie informacji publicznej w postaci uchwały w trybie art. 47b § 5 i § 6 u.p.s. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 kwietnia 2020r., II SAB/Rz 130/19, dost. baza CBOSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podkreśla, że do jego zakresu właściwości, wyznaczonego przez ramy art. 3 § 2 P.p.s.a nie leży ocena zasadności i legalności podjętej przez Kolegium uchwały w trybie art. 47b § 5 u.s.p. Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było ocenić, czy odmowa udostępnienia Skarżącemu wniosku z 9 marca 2022r., wobec przyjęcia, iż nie stanowi on informacji publicznej, była zgodna z prawem. Sąd uznał stanowisko Organu za prawidłowe a informacja co do tego, że objęty żądaniem wniosek nie jest informacją publiczną – została do Skarżącego skierowana z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.