Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. N. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3053/24 w przedmiocie odmowy wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 września 2024 r. znak DOZ-OAiK.650.1079.2023.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 19 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 3053/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z dnia 28 września 2023 r. znak WSK.5180.43.2023.ML w sprawie ze skargi R. N. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 września 2024 r. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, że we wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji z 28 września 2023 r. brak jest faktycznego uzasadnienia. Twierdzenia podniesione we wniosku nie zostały poparte żadnymi argumentami, czy dowodami. Skarżący nie powołał się nawet na ustawowe przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonalności decyzji. Sąd pierwszej instancji zauważył, że pierwotny termin wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków, których dotyczy rygor natychmiastowej wykonalności, został ustalony w decyzji z dnia 28 września 2023 r. na dzień 1 sierpnia 2024 r. Wykonanie wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji robót było zatem możliwe w okresie innym niż okres jesienno – zimowy. Skarżący nie wykorzystał jednak tego okresu do przeprowadzenia chociażby najprostszych, potrzebnych prac, pomimo złego stanu technicznego budynku. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że sąd na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: "p.p.s.a.".

Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący, zarzucając mu naruszenie:

- art. 135 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w okolicznościach faktycznych brak jest uzasadnienia wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy strona złożyła uzasadniony wniosek w przedmiocie konieczności wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności, co nie zostało rozpatrzone przez Sąd,

- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo ziszczenia się przesłanek zachodzenia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego, jak również uznanie, że strona nie spełniła obowiązku ciężaru wykazania, że w sprawie zachodzą określone w nim przesłanki, podczas gdy strona wskazała w treści skargi na okoliczności warunkujące konieczność wstrzymania rygoru natychmiastowej wykonalności, przy czy z uwagi na tożsamość uzasadnienia skargi z argumentacją wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, strona nie dokonywała multiplikacji argumentacji, a przez co Sąd pierwszej instancji nie dokonał analizy stanowiska strony.

Wniesiono o zmianę zaskarżonego orzeczenia w całości, alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 61 § 1 p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. zasady wykonywania ostatecznych aktów i czynności administracyjnych, co uzasadnia restryktywne wykładanie oraz stosowanie przepisów regulujących powyższą instytucję procesową. Przywołany powyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., choć przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, to uzależnia skorzystanie z takiego środka prawnego do sytuacji, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona od wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z tychże przesłanek. Innymi słowy, uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący pokazać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, konieczne jest wykazanie takiej szkody, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Użycie w art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec szkody kwantyfikatora "znaczna" wskazuje, że chodzi tu o rozmiar szkody – nie każda szkoda ma charakter znaczny. Ustalenie, że grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy. Można o niej mówić, jeżeli rozmiary szkody wywołanej zwykle wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. R. Sawuła, Wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu administracyjnym, Przemyśl – Rzeszów, 2008, s. 356).

Zastosowanie ochrony, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., nie może opierać się na spekulacjach wnioskodawcy. Przesłanki materialne uwzględnienia wniosku na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. odwołują się do takich okoliczności faktycznych związanych z wykonaniem treści zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności), które świadczą o realnie występującym niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody majątkowej albo niemajątkowej, albo które realnie mogą spowodować powstanie nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia skutków rozumianych jako takie zmiany w rzeczywistości, które uniemożliwiają przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy albo których zniesienie w celu restytucji stanu poprzedniego byłoby możliwe tylko po podjęciu nadzwyczajnych działań lub dokonaniu niewspółmiernych nakładów sił i środków (por. np. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., II GSK 232/23; postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2023 r., II GZ 194/23; postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2023 r., II GSK 979/23; postanowienie z dnia 5 marca 2024 r., II GZ 41/24; postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2024 r., II GZ 170/24). Uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną przedstawione i uprawdopodobnione przez wnioskodawcę szczególne okoliczności realizujące przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a., przy czym obowiązek wskazania i wykazania (co najmniej na poziomie wiarygodnego prawdopodobieństwa) tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy, natomiast do sądu administracyjnego należy ocena, czy i w jakim zakresie powyższe okoliczności związane z wykonaniem zaskarżonego aktu (zaskarżonej czynności) mogą zostać ocenione jako świadczące o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby strona skarżąca uprawdopodobniła przesłanki stosowania art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu skarżący, forsując stanowisko, że w sprawie zachodzi przesłanka znacznej szkody, zauważa, że wykonanie decyzji pociągnie za sobą skutek w postaci wydatkowania "znacznej, obecnie trudnej do oszacowania kwoty pieniężnej". Wskazuje również ogólnie na "znaczne nakłady finansowe" generowane przez wykonanie decyzji. Takie nieskonkretyzowane twierdzenia nie świadczą o wypełnieniu obowiązku uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcia ich stosownymi materiałami źródłowymi. Strona domagając się zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinna nie tylko przedstawić wiarygodne okoliczności wskazujące, iż przesłanki, o których już wspomniano, faktycznie zaistnieją, ale także skonkretyzować przyczyny uzasadniające możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z tych przesłanek. Zawarte we wniosku wywody powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do materiałów źródłowych oraz skonkretyzowanych wystarczająco okoliczności obrazujących sytuację faktyczną. Ogólnikowe twierdzenia strony nie mogą natomiast stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (zob. postanowienie NSA z 10 lipca 2018 r., I OZ 637/18).

Nadto rację ma Sąd pierwszej instancji podnosząc, że sąd na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tymczasem zasadnicza argumentacja zażalenia dotyczy w istocie polemiki z rozstrzygnięciem organu nakładającym na stronę skarżącą wskazane w nim obowiązki. Zażalenie podnosi, że nakazane czynności pozostają sprzeczne ze sztuką budowlaną, są ogólnie wadliwe, tworzą iluzję ochrony zabytku, podczas gdy tego typu argumenty mogą być wzięte przez sąd pod uwagę dopiero podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonego aktu i aktów wydanych w granicach sprawy.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.