III SA/Wr 431/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-13	
Data wpływu	2020-09-08	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Anetta Chołuj /sprawozdawca/
Katarzyna Borońska /przewodniczący/
Magdalena Jankowska-Szostak	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Transport	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256;  art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Magdalena Jankowska - Szostak, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K. C. (dalej: strona, skarżący, przewoźnik) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO 4162/40/2020 odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 13 czerwca 2018 r. nr KD.7140.34.2018 nakładającej karę finansową za naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 19 marca 2020r. pełnomocnik skarżącego wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie na podstawie art.156 §1 pkt 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256, 695 - dalej: k.p.a.) nieważności ww. decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 13 czerwca 2018r. wskazując na:

I. rażące naruszenie prawa procesowego, tj. :

1. art. 84 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm – dalej u.t.d.), poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy żadna z kontroli przeprowadzonych przez Starostę Świdnickiego nie dotyczyła prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez skarżącego, co oznacza, że brak było podstaw do "kontroli doraźnej" przewoźnika w trybie ww. przepisów;

2.art. 84 ust. 1 w zw. z art. 85 u.t.d., poprzez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy podstawą prawną prowadzonej kontroli powinny być wyżej wymienione normy prawne nakładające na organ kontrolujący obwiązki, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione;

3.art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nie prowadzenie przedmiotowego postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli.

II. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1.art. 48 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, w zw. z art. 89c ustawy o transporcie drogowym, poprzez niezastosowanie zasad dotyczących kontroli u przedsiębiorców;

2.rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez jego niezastosowanie;

3.art. 7 Konstytucji RP, polegające na niepodejmowaniu przez organ administracyjny działań zgodnie z normami praworządności.

W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący stwierdził, że pominięty został przez organ przepis art. 84 ust. 1, powiązany z art. 85 ustawy o transporcie drogowym. Przeprowadzone przez organ czpynności nie spełniły kryteriów ujętych w art. 85 ust. 1, który uprawnia organ do kontroli przedsiębiorcy dopiero po okazaniu legitymacji służbowej oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Nadto czynności kontrolne Starosty Świdnickiego, w myśl art. 85 ust. 3 u.t.d., powinny odbyć się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego wyznaczonej, co w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiło. Skarżący nie mógł się odnieść do rzekomych naruszeń, które w żadnym momencie nie mogły być przez niego zweryfikowane. Skarżący kwestionuje wystąpienie ujętych w decyzji Starosty naruszeń. W szczególności materiały takie jak zapisy z niehomologowanej kamery przemysłowej, nie mogą mieć żadnej mocy dowodowej. Na żadnym z kilkunastu protokołów nie znalazł się podpis kontrolowanego lub też jego kierowcy. W ocenie skarżącego, zarzut naruszenia kwalifikowanego przepisów procedury i prawa materialnego, jest całkowicie uzasadniony. Skarżący wskazał, że znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy protokoły, nie odpowiadają treści załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia. Skarżący wskazał, że Starosta Świdnicki, mając na względzie odniesienie z art. 89c ustawy o transporcie drogowym, nie zastosował się do zasad kontroli wynikających z ustawy Prawo przedsiębiorców.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji wskazało, że w związku z przeprowadzonymi kontrolami realizacji, przez przewoźnika zezwolenia w zakresie zgodności z posiadanym rozkładem jazdy, Starosta Świdnicki, w ramach kompetencji wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 z późn. zm.), podjął czynności wyjaśniające. W dniach 10, 11, 12, 17 i 18 kwietnia 2018 r. oraz w dniu 8 maja 2018r. pracownicy Wydziału Komunikacji, Transportu i Dróg Publicznych Starostwa dokonali, w S. na dworcu autobusowym i na przystanku przy ul. Leśnej, kontroli prawidłowości realizacji zezwolenia. W czasie kontroli stwierdzono m.in., brak realizacji przez autobusy, należące do przewoźnika kursu, naruszenia dotyczące godzin odpraw i trasy przejazdu. Organ I instancji, po analizie zauważonych odstępstw od warunków określonych w zezwoleniu, uznał, że przedsiębiorca naruszył przepisów ustawy, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej. Przedsiębiorca, o stwierdzonych naruszeniach posiadanego zezwolenia, był na bieżąco informowany pismami z dołączonymi protokółami. Przedsiębiorca odpowiedział jedynie na jedno pismo, w którym opisano nieprawidłowości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazało, że postępowanie w trybie nadzwyczajnym nie ma na celu wszechstronnego rozpoznania sprawy jak to ma miejsce w postępowaniu odwoławczym, ale jedynie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Kolegium wskazało, że strona oparła swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Świdnickiego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w tym przypadku z powodu rażącego naruszenia prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że podstawą prawną decyzji administracyjnej, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy jest przepis prawa materialnego, tj.art.93 ust.1 i ust.2, art.92a ust.1, ust.3 pkt 1 i ust.6, art.94 ust.2 u.t.d.

Zdaniem Kolegium, zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący naruszenia przez przewoźnika warunków wykonywania przewozów regularnych na podstawie zezwolenia nr [...] nie budzi zastrzeżeń, jak też nie budzi zastrzeżeń przywołana w decyzji podstawa prawna jej wydania. Podstawą prawną nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni, godzin odjazdu i przyjazdy, ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków jest art.92a ust. 1 i ust.6 oraz pkt 2.2 załącznika nr 3 u.t.d. Przepisy te przewidują sankcję w postaci kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni, godzin odjazdu i przyjazdu, ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący, będący przewoźnikiem naruszył warunki określone w zezwoleniu na wykonywanie regularnego przewozu osób w transporcie drogowym, zatem, w ocenie organu, brak jest podstaw prawnych do uznania, że decyzja z dnia 13 czerwca 2018r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego i prawa procesowego zważywszy, że wskazane przez skarżącego przepisy te nie były podstawą prawną wydanej decyzji Starosty Świdnickiego, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy. Dotyczą one kwestii kontroli przedsiębiorcy będącego w tym przypadku przewoźnikiem wykonującym regularne przewozy osób w transporcie drogowym, zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia, w tym między innymi według ustalonego rozkładu jazdy oraz ustalonej trasy przejazdu, na której przewidziane są przystanki. Zdaniem Kolegium nie regulują one kwestii postępowania administracyjnego, w następstwie którego została wydana decyzja Starosty Świdnickiego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego. Jak podkreślił organ wyniki kontroli przeprowadzonej przez osoby kontrolujące były przekazywane każdorazowo przedsiębiorcy, z którymi mógł się zapoznać, gdyż był kierowane pod jego adres. Przedsiębiorca ich nie kwestionował, a do treści jednego z nich przekazał wyjaśnienia. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w oparciu o wyniki kontroli warunków wykonywania przewozów na podstawie zezwolenia. Wynik tego postępowania przesądził o zasadności wydania decyzji administracyjnej w sprawie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

W skardze skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art.84 ust. 4 i 5 u.t.d. przez brak kontroli przez SKO zastosowania ww. przepisów przez Starostę, albowiem żadna z kontroli przeprowadzonych przez Starostę Świdnickiego nie dotyczyła prawidłowości pobierania opłat za przewóz osób oraz przestrzegania przepisów prawa miejscowego przez skarżącego, co oznacza, że brak było podstaw do kontroli doraźnej przewoźnika w trybie ww. przepisów;

2. art. 84 ust. 1 w związku z art. 85 u.t.d. przez brak kontroli przez SKO błędnego niezastosowania przez Starostę ww. przepisów, w sytuacji gdy podstawą prawną prowadzonej kontroli powinny być wskazane przez skarżącego normy prawne, nakładające na organ kontrolujący obowiązki, które w niniejszej sprawie nie zostały spełnione;

II. prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nie dostrzeżenie przez SKO, że zakwestionowana decyzja zawiera kwalifikowane wady skutkujące jej nieważnością, a także błędnym ustaleniu przez Kolegium, że jedyną i wyłączną podstawa prawną decyzji Starosty Świdnickiego jest art. 93 ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 94 ust. 2 u.t.d. w sytuacji gdy legalność rozstrzygnięcia Starosty powinna być oceniana w oparciu o przepisy ww. ustawy, które są dedykowane kontroli wykonywania zezwolenia na przewóz osób, a które skarżący przedstawił we wniosku o stwierdzenie nieważności;

2. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne wskazanie podstawy prawnej decyzji, tj. bezkrytycznym przyjęciu przez SKO, że art. 93 ust. 1 i 2, art. 92a ust. 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 6 oraz art. 94 ust. 2 u.t.d., jest podstawą prawną wystarczającą do stwierdzenia legalności zakwestionowanej decyzji Starosty Świdnickiego, jak również braku uzasadnienia prawnego decyzji SKO;

3. art. 48 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 89c u.t.d. poprzez niezastosowanie przez SKO ww. przepisów dotyczących zasad kontroli u przedsiębiorców;

4. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, poprzez całkowite pominięcie przez SKO zasadności zastosowania przepisów tego rozporządzenia w toku wydawania decyzji z dnia 13 czerwca 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 180 z późn. zm.). Przepis ten zezwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu, w okresie obowiązywania stanu epidemii z powodu COVID - 19, na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, jeśli przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione.

Rozstrzygana sprawa dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świdnickiego z dnia 13 czerwca 2018 r. nr KD.7140.34.2018 nakładającej na skarżącego karę finansową za naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Skarżący wystąpił z wnioskiem do organu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kwestionując sposób przeprowadzenia przez organ kontroli, która następnie stała się podstawą ustaleń faktycznych sprawy i wydania decyzji. Skarżący w trybie nadzwyczajnym kwestionuje w istocie sposób przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez Starostę w zakresie naruszenie warunków posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, co nie jest uprawnione.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. "organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która (...) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

Rozstrzygnięcie powstałego sporu poprzedzić należy przypomnieniem, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki - wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazane tryby postępowania mają cechy wspólne, lecz także stanowią odrębne i autonomicznie ukształtowane środki nadzwyczajnego weryfikowania decyzji administracyjnych. Te dwa rodzaje wadliwości decyzji materialnoprawną i procesowoprawną ustawodawca powiązał z sankcjami skutkującymi - w przypadku wadliwości procesowoprawnej wzruszalnością decyzji w trybie wznowienia postępowania, zaś w przypadku wadliwości materialnoprawnej - sankcją nieważności decyzji. Ugruntowany jest także pogląd, tak w doktrynie, jak również w orzecznictwie, że poszczególne tryby nadzwyczajne nie mogą być stosowane zamiennie, mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Oznacza to, że jest to system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty na zasadzie niekonkurencyjności. W piśmiennictwie wskazuje się, że najistotniejszą różnicą omawianych instytucji jest materialnoprawny charakter w przypadku stwierdzenia nieważności i proceduralna istota wznowienia postępowania. W przypadku stwierdzenia nieważności wada decyzji ma swoje źródło w prawie materialnym, tj. tkwi w samej decyzji. Natomiast w odniesieniu do wznowienia postępowania wada dotyczy sposobu podejmowania tej decyzji, a zatem "wadą jest dotknięte samo postępowanie", czyli "warunki powstania decyzji". Nie sposób jednakże nie dostrzec, że w literaturze przedmiotu podnosi się także, że przesłanka nieważności decyzji wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczy zarówno przepisów materialnych, jak i proceduralnych (tak: B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne. LexisNexis Warszawa 2011, s.329). Według przedstawicieli doktryny: "rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2, odnosi się również do przepisów proceduralnych, ale jedynie tych, które mogą stanowić podstawę prawną wydawanych decyzji merytorycznych i - zwłaszcza - niemerytorycznych. Przyjęcie takiego założenia byłoby najbardziej logiczną interpretacją art. 156 § 1 pkt 2 (w którym umieszczono dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa), a jednocześnie wykluczałoby możliwość konkurencyjności obu trybów nadzwyczajnych w odniesieniu do okoliczności wskazanej w tym przepisie" (por. Zbigniew R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Lex 2014).

Jak już wcześniej wywiedziono podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego. Jednakże wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSU 27/05 - LEX nr 187767).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na wyraźnej, jednoznacznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, ponieważ odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z dnia 2 marca 2011 r" sygn. akt II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z dnia 11 maja 1994 r" sygn. akt III SA 1705/93, Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z dnia 4 listopada 1994 r., sygn. akt IV SA 1176/94, ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9 oraz z dnia 6 lutego 1995 r" sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996, Nr 1, poz. 37).

Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz k.p.a. Lex 2015 r.).

W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Przenosząc powyższe na grunt rozstrzyganej sprawy należy wskazać, że strona w skardze nie wskazuje jakie podniesione w niej uchybienia procesowe miały rzeczywisty a nie hipotetyczny wpływ na wadliwość treści kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

W kontekście charakteru wadliwości dostrzeżonych przez stronę należy wyjaśnić, że zarzuty naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, czy też wadliwe przeprowadzenie kontroli ) należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym (w trybie kontroli instancyjnej zainicjowanej odwołaniem). Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenia oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. Nierzetelne wyjaśnienie sprawy, czy też błąd w ustaleniach faktycznych, nie stanowią o kwalifikowanej wadzie decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 534/10; z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 30/10-dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem dalej jako "CBOSA").

O ile więc organ rozstrzygając w postępowaniu zwykłym ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustosunkowując się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych, to rozstrzygając w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na skontrolowaniu, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, ponieważ postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nadzwyczajnym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck 2009, s. 280 in.). Skarżący oparł swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Świdnickiego na podstawie art. 156§1 pkt 2 kpa, w tym przypadku z powodu rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc powyższe do rozstrzyganej sprawy wskazać należy, że podstawą prawną decyzji administracyjnej, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy jest przepis prawa materialnego, tj.art.93ust.1 i ust.2, art.92aust.1, ust.3 pkt 1 i ust.6, art.94ust.2 u.t.d. Zgodnie z art. 93 ust.1 karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ — którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, z uwzględnieniem ust. 4-6. Stosownie do ust.2 decyzja ostateczna podlega wykonaniu po upływie 30 dni od dnia jej doręczenia, chyba że wstrzymano jej wykonanie. Organ kontroli, który wydał decyzję ostateczną, z urzędu wstrzymuje jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis art.92a w/w ustawy stanowi, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50zł. do 10000zł. za każde naruszenie. Stosownie do ust.3 suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy nie może przekroczyć(...). Natomiast przepis ust.6 stanowi, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust.1. oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy.

Jak wynika z akt sprawy podstawą prawną nałożenia kary pieniężnej na przewoźnika za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni, godzin odjazdu i przyjazdy, ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków jest art.92a ust. 1 i ust.6 oraz pkt 2.2 załącznika nr 3 u.t.d. Jak wyżej wskazano przepisy te przewidują sankcję w postaci kary pieniężnej za wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących dni, godzin odjazdu i przyjazdu, ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.

Jak wynika z zebranego materiału dowodowego skarżący, będący przewoźnikiem naruszył warunki określone w zezwoleniu na wykonywanie regularnego przewozu osób w transporcie drogowym, co zostało stwierdzone w trakcie kontroli i udokumentowane w protokołach dotyczących kontroli. Ewentualne uchybienia w trakcie przeprowadzonej kontroli, bądź też rodzaj zastosowanej kontroli nie mogą podlegać ocenie w trybie nadzwyczajnym, w szczególności w sytuacji gdy strona w trakcie postępowania o wszystkim była informowana i mogła wnieść zastrzeżenia.

Tym samym za bezzasadny należy uznać zarzut skargi, dotyczący niezastosowania przez Kolegium przepisów dotyczących zasad kontroli u przedsiębiorców. Jeszcze raz należy podkreślić, że sposób prowadzonego postępowania przez organ, w tym przeprowadzonej kontroli, może być kwestionowany jedynie w zwykłym trybie na skutek wniesionego przez stronę odwołania. Strona w trakcie prowadzonego postępowania, pomimo przesłanych jej protokołów dokumentujących stwierdzone naruszenia warunków udzielonego zezwolenia nie wyjaśniła przyczyn tych naruszeń oraz nie kwestionowała decyzji stwierdzającej te naruszenia oraz ustalenie kary poprzez złożenie odwołania. Obecnie domaga się w istocie ponownego rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym co jest nieuprawnione.

Prawidłowo także stwierdziło Kolegium, że wskazane przez skarżącego przepisy we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie były podstawą prawną wydanej decyzji Starosty Świdnickiego. Dotyczą one kwestii kontroli przedsiębiorcy będącego w tym przypadku przewoźnikiem wykonującym regularne przewozy osób w transporcie drogowym, zgodnie z warunkami udzielonego zezwolenia, w tym między innymi wg ustalonego rozkładu jazdy oraz ustalonej trasy przejazdu, na której przewidziane są przystanki. Nie regulują one kwestii postępowania administracyjnego, w następstwie którego została wydana decyzja Starosty Świdnickiego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

Tym samym nie można uznać, że ww. decyzja z dnia 13 czerwca 2018r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. przepisów będących podstawą prawną jej wydania. Prawidłowo zatem Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.