Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2264/23 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2264/23, oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2023 r. nr [...].

Decyzją tą Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., własną decyzję z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], umarzającą postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe H. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,9163 ha, obręb [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków usytuowanych na powyższej nieruchomości, tj. budynku stacji systemowej, budynku transformatora oraz budynku sprężarek.

Skarżąca Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344) - poprzez uznanie, że Wojewoda Świętokrzyski w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nie naruszył art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe H. w O. również prawa naniesień budowlanych usytuowanych na działce KW nr [...] w postaci budynku i wyposażenia stacji transformatorowej, budynku transformatora i budynku sprężarek, w sytuacji gdy ww. budynki i urządzenia elektroenergetyczne należały do poprzednika prawnego skarżącej i bezspornie stanowią urządzenia przesyłowe w rozumieniu art. 49 § 1 K.c., co doprowadziło do wadliwego utrzymania w obrocie prawnym rażąco sprzecznej z przepisami prawa decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., która powinna z uwagi na zawarte w niej rażące uchybienia i naruszenia prawa zostać uchylona na podstawie art. 156 k.p.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju i Technologii, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tj. naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego w sytuacji, gdy Wojewoda Świętokrzyski w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. ewidentnie naruszył art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz został naruszony art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie przez organ, że skarżąca Spółka nie miała legitymacji do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym została wydana decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. - co dawało podstawę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a samo postępowanie przed organem zarówno w I jak i w II instancji było prowadzone w sposób rażąco wadliwy i przewlekły, bez wysłuchania strony przed wydaniem decyzji, bez informowania strony o przeprowadzeniu kluczowych dla rozstrzygnięcia dowodów, w sposób rażąco sprzeczny z licznymi przepisami k.p.a., co w sposób oczywisty doprowadziło do naruszenia zasady praworządności, zasady informowania stron, zasady pogłębiania zaufania przez organ rozpoznający sprawę oraz innych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy, a następnie ponownie popełnienie tych samych uchybień co w I instancji również w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zakażonej decyzji z dnia [...] września 2023 r.;

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Ministra Rozwoju i Technologii przepisów k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy chociażby przez powołanie oczywistych dowodów takich jak dowód z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki, oraz budowli i urządzeń energetycznych celem ustalenia własności budynków i urządzeń przesyłowych (i to mimo wniosku skarżącej o powołanie biegłego z takiej specjalizacji), oraz skrajnie wadliwej identyfikacji urządzeń pomimo złożenia stosowanych dokumentów przez skarżącą, co stanowiło jawne i rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej;

3. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Ministra Rozwoju i Technologii przepisów k.p.a. w sytuacji, gdy organ nie poinformował w żaden sposób skarżącej o zebraniu całego materiału dowodowego zgromadzonego celem wydania decyzji (w tym o przeprowadzeniu kluczowego dowodu z opinii biegłej z zakresu geodezji A.G.), jak również nie udzielił terminu 7 dni na zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji, powyższe doprowadziło do pozbawienia strony postępowania jej podstawowych praw procesowych oraz stanowiło rażące naruszenie zasada wysłuchania stron, oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania decyzji bez prawidłowego i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (pełnomocnik skarżącej mógłby zając stanowisko merytoryczne, które miałoby wpływ na treść decyzji).

Zarzucając powyższe, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła przy tym o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie procesowym z dnia 22 kwietnia 2024 r. skarżąca Spółka uzupełniła wniesioną skargę kasacyjną, przedkładając poświadczoną kopię opinii biegłego energetyka, sporządzoną do sprawy przed Sądem Rejonowym w Ostrowcu Świętokrzyskim w sprawie I Ns 1288/14, wskazując, że biegły w tej opinii nie miał problemów z identyfikacją obiektów elektroenergetycznych należących do Spółki względem ich położenia na działce nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Spółka z o.o. z siedzibą w O. wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla sprawy.

Kontroli Sądu I instancji poddana została decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2023 r., utrzymująca w mocy, własną decyzję z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], umarzającą postępowanie z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe H. z siedzibą w O. prawa użytkowania wieczystego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 5,9163 ha, obręb [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków usytuowanych na powyższej nieruchomości, tj. budynku stacji systemowej, budynku transformatora oraz budynku sprężarek.

Podstawę prawną kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zaś stanowisko Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] sierpnia 2013 r. z uwagi na brak legitymacji skarżącej do uruchomienia postępowania nadzorczego.

Zgodnie bowiem z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Na gruncie postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest zaś każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy tym, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga, przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony, uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawienie prawne (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1542/13, LEX nr 1769895).

Skarżąca Spółka domagała się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., która wydana została na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651). Na podstawie tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stawały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stawały się własnością tych osób.

W orzecznictwie ustalono przy tym, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji uwłaszczeniowej przez wojewodę jest Skarb Państwa oraz podmiot, na rzecz którego ma nastąpić potwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości Skarbu Państwa a także każda inna osoba lub podmiot, którym przysługuje interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a. - w tym postępowaniu. Jednakże, interes prawny musi wynikać z przysługującego prawa rzeczowego do danej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., jako prawa skutecznego erga omnes. Przysługiwanie zaś takiego prawa musi być wykazane (udokumentowane) w sposób lub w formie przewidzianej przepisami obowiązującego prawa dla danego prawa rzeczowego, nawet gdy sposób lub forma ta zmaterializowały się dopiero po dniu 5 grudnia 1990 r., ale potwierdzają przysługiwanie takiego prawa na ten dzień. W konsekwencji, także podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję winien wykazać, że na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się interesem prawnym, a zatem przysługuje mu prawo kwestionowania decyzji w tym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1886/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inny podmiot może bowiem uczestniczyć w tym postępowaniu, jeśli wykaże, że przysługują mu prawa rzeczowe (własność lub użytkowanie wieczyste) do przedmiotowej nieruchomości lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszać. W postępowaniu uwłaszczeniowym mógł uczestniczyć jedynie podmiot, który wykazał się prawem rzeczowym do gruntu lub konkurencyjnym względem wnioskodawcy prawem zarządu do gruntu. Tylko takie osoby, prócz stron postępowania uwłaszczeniowego, mogły skutecznie żądać wszczęcia postępowania w trybach nadzwyczajnych (zob. wyrok NSA z 16 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 121/06, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie zaś, skarżąca Spółka nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę Świętokrzyskiego decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. Z akt sprawy nie wynika bowiem aby skarżąca Spółka w dniu 5 grudnia 1990 r. posiadała jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości, której dotyczyła ta decyzja. Także żadnego prawa rzeczowego do przedmiotowego gruntu nie posiadał jej poprzednik prawny. Tytułu prawny do gruntu nie wynika z przedłożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego dokumentów. Skarżąca nie wykazała również, aby posiadała jakiekolwiek prawo rzeczowe do znajdujących się na tej działce budynków: stacji systemowej, transformatora i sprężarek. Jak słusznie zaś wskazał Sąd I instancji, sam fakt użytkowania urządzeń przesyłowych, tj. budynku stacji systemowej, budynku transformatora i budynku sprężarek, dokonywania ich eksploatacji, modernizacji i konserwacji nie świadczy o posiadaniu jakiegokolwiek tytułu rzeczowego. Również płacenie podatków takiego tytułu nie tworzy. Z kolei, kwestia własności urządzeń przesyłowych jest zagadnieniem cywilnoprawnym a nie administracyjnoprawnym i jest regulowana w postępowaniu cywilnym, zgodnie z art. 49 § 2 K.c., a nie na drodze postępowania administracyjnego. Nadto, w postępowaniu uwłaszczeniowym organ wydający decyzję nie jest upoważniony do dokonywania rozliczeń między zarządcą gruntu a podmiotami, które partycypowały w budowie obiektu budowlanego, znajdującego się na uwłaszczonym gruncie. Podmioty te mogą dochodzić swych praw w tym przedmiocie przed sądem powszechnym.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że Skarżąca Spółka nie wykazała, aby posiadała interes prawny do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W skardze kasacyjnej skarżąca Spółka nie podważyła zaś tego stanowiska.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Jednocześnie, za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. dotyczące art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Zarzucając naruszenie powyższych przepisów, skarżąca Spółka wskazywała na błędne oddalenie przez Sąd I instancji skargi, pomimo tego, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

Wskazać zaś należy, że złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia do ustalenia, czy pod względem podmiotowym taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Bez pozytywnego zweryfikowania legitymacji osoby ubiegającej się o wszczęcie postępowania nie jest możliwe jego uruchomienie (i prowadzenie), postępowanie bowiem może toczyć się na wniosek strony, nie zaś osoby, która się nią mieni. Stwierdzony przez organ brak przymiotu strony wnioskodawcy uniemożliwia wydanie przez ten organ orzeczenia co do meritum sprawy, choćby nawet wniosek zawierał trafną argumentację merytoryczną. Zgłoszony przez skarżącą Spółkę zarzut rażącego naruszenia prawa jest w istocie zarzutem merytorycznym, który mógłby być przeanalizowany przez organ nadzoru jedynie w sytuacji, w której ustaliłby, że zarzut ten został zgłoszony przez stronę postępowania. Podnoszony przez skarżącą Spółkę zarzut rażącego naruszenia prawa nie stanowi w żadnym wypadku podstawy faktycznej i prawnej dla wykazania statusu strony uzasadniającego wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego. O tym, czy można wszcząć postępowanie w trybie nieważnościowym na wniosek określonego podmiotu nie decyduje wadliwość aktu, ale to, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy już do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania (zob. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 1008/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro zatem, złożony w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Świętokrzyskiego nie pochodził od strony postępowania ani orzekające w sprawie organy ani Sąd I instancji nie były upoważnione do badania czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Ponadto, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku i wskazuje, że uzasadnienie winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zostały zawarte w uzasadnieniu Sądu I instancji. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że spełnia ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a dostatecznie zwięźle przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Sąd I instancji nie jest również obowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji w jego ocenie niemających istotnego znaczenia w sprawie (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2008 r., II FSK 1965/06 i z 19 stycznia 2012 r., I OSK 62/11, aprobowane przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 746, nb 22).

Co więcej, podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1369/04, https://orzzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. ma jedynie charakter wynikowy i powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie nakazywało Sądowi I instancji uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Mówiąc innymi słowy, art. 145 – art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Odnosząc się zaś do przedłożonej przez skarżącą Spółkę w toku postępowania kasacyjnego opinii biegłego energetyka, która została sporządzona do toczącej się przed Sądem Rejonowym w Ostrowcu Świętokrzyskim sprawy o sygn. I Ns 1288/14, wskazać należy, że podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tych względów, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego. Zgodnie przy tym z treścią art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Niewątpliwie, na podstawie art. 193 p.p.s.a. przepis ten stosuje się odpowiednio w postępowaniu kasacyjnym. Należy mieć jednak na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną. Wykluczyć tym bardziej należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak jest podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, gdyż w razie oddalenia skargi kasacyjnej przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od strony, która wniosła skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę wyłącznie na rzecz organu.