II SAB/Wa 9/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-06	
Data wpływu	2025-01-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Anna Pośpiech-Kłak.
Iwona Maciejuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 1579/25	
Skarżony organ	Inspektor Farmaceutyczny	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120, art. 149 par. 1a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2301; art. 112 ust. 1, art. 115 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi [...]. sp.j. z siedzibą w [...]. na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Głównego Inspektora Farmaceutycznego do rozpoznania wniosku [...]. sp.j. z siedzibą w [...] z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...]. sp.j. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
[...] sp. j. wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p. zwróciła się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie wszystkich: 1. przesłanych do GIF pism w przedmiocie zweryfikowania statusu apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] ([...]), ul. [...], w tym złożonych ewentualnie do akt postępowania o przeniesienie zezwolenia na prowadzenie ww. apteki (znak sprawy: [...]); 2. pism i odpowiedzi wysłanych przez GIF w ww. sprawie, w tym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: [...]WIF); 3. odpowiedzi [...]WIF na pismo GIF, o ile taka została udzielona. Jednocześnie na podstawie art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wnieśli o udostępnienie wskazanych informacji w formie elektronicznej na adres skrzynki e-puap, a w przypadku braku możliwości przekazania odpowiedzi we wskazanej formie, wnieśli o przesłanie jej w formie papierowej na adres siedziby Spółki. Wskazali, że żądana informacja jest informacją nieprzetworzoną, toteż jej udostępnienie nie wymaga badania interesu prawnego ani faktycznego oraz wykazania "szczególnego interesu publicznego". Tym samym informacja powinna zostać udzielona niezwłocznie, zgodnie z wnioskiem.

Główny Inspektor Farmaceutyczny w odpowiedzi z dnia [...] listopada 2024 r. poinformował, że wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, wytworzona przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji. Przedmiotowe pisma mają charakter korespondencji między organami administracji publicznej służącej wypracowaniu ostatecznego stanowiska w formie decyzji administracyjnej Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Tego typu informacja służy gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów i nie stanowi rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, które zawarte jest dopiero w wydanej decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego. Nadto poinformował, że przedmiotowe pisma są częścią akt administracyjnych, do których dostęp przysługuje co do zasady stronom.

[...] sp. j. w skardze z dnia [...] grudnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do uwzględnienia wniosku poprzez niezwłoczne udostępnienie żądanej informacji publicznej, zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej i zaniechanie jej udostępnienia; art. 2 ust 1 i art. 3 u.d.i.p. poprzez ograniczenie prawa do informacji publicznej; art. 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawny brak udostępnienia informacji wskazanych we wniosku, które - jako informacje dotyczące zasad funkcjonowania organów władzy publicznej, stanowiące oświadczenie wiedzy oraz skierowane na zewnątrz - stanowią informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p.; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie ustawowym.

Skarżący w uzasadnieniu wyjaśnił, że wszystkie pisma, o których udostępnienie wystąpił we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, dotyczą Spółki i prowadzonej przez nią działalności aptecznej. Podkreslono, że do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do [...].12.2024 r., organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p, czym naruszył ustawowy, 14-dniowy termin wskazany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Spółki dokumenty będące przedmiotem wniosku stanowią dokumenty urzędowe, które podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt4 lit. a ww. ustawy. GIF, będący organem administracji publicznej, jest zobowiązany, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Żądane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą: organu władzy publicznej, tj. GIF,[...]WIF-u, działalności związanej z wykonywaniem przez ww. podmioty zadań władzy publicznej. Wnioskowane dokumenty obejmują działalność podmiotów publicznych, których funkcjonowanie ma z kolei przełożenie na Spółkę. Podniesiono, że dla rozstrzygnięcia, czy dana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. bez znaczenia pozostaje fakt, czy informacja ta stanowi "wyraz stanowiska organu", czy też dotyczy wymiany informacji pomiędzy organami. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza bowiem takich przesłanek dla oceny charakteru prawnego wnioskowanej informacji. Organ wskazując, że "dokumenty wewnętrzne" nie stanowią informacji publicznej, wykreował de facto nową przesłankę negatywną udostępniania informacji, która nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Stanowi to działanie organu administracji publicznej poza granicami prawa, a tym samym stanowi naruszenie zasady praworządności wyrażonej art. 6 k.p.a.

Spółka podniosła, że pisma wskazane we wniosku, o których udostępnienie wnioskowała nie stanowią dokumentów wewnętrznych. Wnioskowane dokumenty zostały wytworzone przez GIF, zostały skierowane na zewnątrz - do WIF, który w oparciu o te dokumenty podejmuje jakieś czynności względem Spółki. Tym samym nie można uznać, że ww. pisma są dokumentami wewnętrznymi, niepodlegającymi udostępnieniu.

Główny Inspektor Farmaceutyczny, reprezentowany przez pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, ze względu na fakt, iż w sprawie nie zachodził stan bezczynności.

Pełnomocnik organu w uzasadnieniu odwołując się do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazał, że kluczowe znaczenie ma pojęcie sprawy publicznej. Podniósł m.in., że sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Nie można bowiem, wnioskując na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, które mają znaczenie dla większej liczby osób czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem wniosku skarżącego jest realizacja lub ochrona jego indywidualnych interesów, wskazuje to fakt iż skarżący wystąpił o korespondencję dotyczącą należącej do niego apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...], co wynika z treści wniosku jak i skargi.

Pełnomocnik organu podkreślił, że organ nie mógł naruszyć przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 u.d.i.p., art. 2 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p, art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p, art. 16 u.d.i.p. ponieważ, przedmiotem wnioskowanej o udostępnienie informacji nie była informacją publiczną. Pełnomocnik podniósł też m.in., iż zgodnie z orzeczeniem NSA z dnia 23 czerwca 2022 r., III OSK 4955/21 w przypadku gdy informacja o jaką ubiega się wnioskodawca nie ma charakteru informacji publicznej bądź organ nie posiada żądanej informacji publicznej, organ ten nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga na bezczynność Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej jest dopuszczalna. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (v. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05 LEX nr 236545, postanowienie NSA z dnia 3 października 2007 r. sygn. akt I OSK 1382/07, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten pozostaje aktualny w obecnym stanie prawnym i prezentuje go także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę (v. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935),zwanej dalej także p.p.s.a. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk,

M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu

ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wydania stosownego aktu lub podjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku,

a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wnioskodawca ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez niego informacje są informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej u.d.i.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p).

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p.

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Stosownie do art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

W sprawie niniejszej nie ma wątpliwości, że Główny Inspektor Farmaceutyczny jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2024 r., poz. 686), Inspekcją Farmaceutyczną kieruje Główny Inspektor Farmaceutyczny. Nadzór nad nim sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia (ust. 2). GIF jako centralny organ administracji rządowej wykonuje zadania Inspekcji Farmaceutycznej określone w ustawie (art. 112 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo farmaceutyczne). Zgodnie z powołaną ustawą, GIF m.in. ustala kierunki działania Inspekcji Farmaceutycznej (art. 115 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), koordynuje i kontroluje wykonywanie zadań przez wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych (pkt 2), może wydawać wojewódzkim inspektorom farmaceutycznym polecenia dotyczące podjęcia konkretnych czynności w zakresie ich merytorycznego działania z zastrzeżeniem spraw objętych wydawaniem decyzji jako organu I instancji, a także może żądać od nich informacji w całym zakresie działania Inspekcji Farmaceutycznej (pkt 3), pełni funkcje organu II instancji w stosunku do decyzji wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych (pkt 4), sprawuje nadzór nad warunkami wytwarzania i importu produktów leczniczych (pkt 5).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1

i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja

o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.c u.d.i.p.), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit.e u.d.i.p.), danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). W przypadku dokumentów urzędowych chodzi o dokumenty podpisane przez funkcjonariuszy publicznych - treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W ocenie Sądu żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną. Żądanie dotyczyło dokumentów, pism wykorzystywanych w działalności organu. Podkreślenia wymaga, że każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub tylko odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych stanowi informację o sprawie publicznej. Informację publiczną stanowi m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po zapoznaniu się z żądaną przez wnioskodawcę informacją, stwierdził, że żądane dokumenty nie mają charakteru dokumentów wewnętrznych.

Za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, wyrażonym w wyroku z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt III OSK 18867/23 wskazania wymaga, że "(...) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określa zakres i charakter prawa do informacji publicznej, zaś konkretyzacja obowiązków organów w tym zakresie znajduje odzwierciedlenie w przepisach u.d.i.p., w tym art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przy czym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma zatem wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z 14 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok NSA z 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z 18 września 2014 r. sygn. akt I OSK 3073/13, 15 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3335/21).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, E. Jarzęcka -Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa nr 1 rok 2002. s. 29). Założeniem ustawy o dostępie do informacji publicznej było zapewnienie w drodze dostępu do informacji publicznej społecznej kontroli nad działalnością m.in. organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14). Prawo do informacji publicznej to jednak prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów. I o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Oznacza to, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu, np. dokumenty wewnętrzne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10, 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11, 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11, 25 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2320/130, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/19). Zatem dokumenty służące jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk co do sposobu załatwienia sprawy, nie są wyrazem stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej.(...)".

W świetle powołanych poglądów, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, brak jest podstaw, aby za uprawnione uznać stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy na wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. W sprawie nie mamy bowiem do czynienia z dokumentami o charakterze roboczym, zapiskami, notatkami, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania końcowej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W istocie, gdyby zachodził tego rodzaju przypadek, można byłoby twierdzić, że mamy do czynienia z dokumentami wewnętrznymi, które nie byłyby kwalifikowane jako informacja o sprawie publicznej. Jednakże, nadesłana przez organ do Sądu dokumentacja, nie pozostawia wątpliwości, że nie mamy do czynienia ani z zapiskami, ani z wypracowywaniem stanowiska w ramach rozpatrywania jakiegoś konkretnego zagadnienia, nie są top dokumenty o charakterze roboczym. Raz jeszcze podkreślenia wymaga przy tym, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych (v. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Z uwagi na powyższe nie sposób przyjąć, że przedłożona Sądowi oficjalna korespondencja prowadzona w związku z ustawową działalnością organu stanowi dokumenty wewnętrzne. Będąca przedmiotem żądania wniosku korespondencja, jako kierowana do podmiotów zewnętrznych względem GIF, realizujących zadania publiczne, czy też kierowana do GIF, z założenia posiada walor oficjalności. Żądane dokumenty stanowią o działalności organu, dotyczą sfery faktów, w tym są wytworzone lub odnoszone do podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania zadań publicznych (w żądaniu była m.in. mowa o przesłanych do GIF pismach w przedmiocie zweryfikowania statusu apteki ogólnodostępnej, a nie ma wątpliwości, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2 (art. 86 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne). W aptekach ogólnodostępnych mogą być świadczone inne usługi związane z ochroną zdrowia – art. 86 ust. 2b powołanej ustawy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (v. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; z 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1361/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów uzasadniony jest zarzut bezczynności GIF w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Bezczynność w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej nie polega bowiem wyłącznie na całkowitym milczeniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Zachodzi również wtedy, gdy ten podmiot nieprawidłowo informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

W sytuacji, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji.

W sprawie tej organ pismem z dnia [...] listopada 2024 r. skierował do wnioskodawcy odpowiedź, jednakże, jak wskazano już wyżej, nie była to właściwa realizacja wniosku na gruncie u.d.i.p.

W świetle powyższego Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku na dzień wniesienia niniejszej skargi, jak również pozostaje w bezczynności na dzień orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie. Organ nie udostępnił bowiem żądanej informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni, nie wydał też w tym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej

Z tych względów Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z dnia

[...] listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku nie miała w tej sprawie miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ podjął w tej sprawie działanie w ustawowym terminie i choć Sąd nie podzielił twierdzenia organu o wewnętrznym charakterze żądanych dokumentów, to powyższe nie daje podstaw do przypisania bezczynności organu charakteru rażącego naruszenia prawa.

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Jest to stan, w którym naruszenie to jest istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15). W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym szczególnie czas trwania bezczynności (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14).

Niewłaściwy sposób zastosowania u.d.i.p. nie stanowi w tej sprawie przesłanki kwalifikowania bezczynności organu jako rażącego naruszenia prawa. Z treści odpowiedzi organu do wnioskodawcy nie wynika, aby zmierzano do celowego pozbawienia wnioskodawcy dostępu do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, jak w punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł.