II SA/Bk 100/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-16	
Data wpływu	2024-02-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Anna Bartłomiejczuk /sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko /przewodniczący/
Małgorzata Roleder	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614	
Hasła tematyczne	Oświata
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono bezskuteczność czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 900; art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 39a ust. 1, 4 i 5; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk (spr.), sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi E.D na czynność Wójta Gminy Szudziałowo z dnia 20 grudnia 2023 r. nr AB.4464.18.2023 w przedmiocie odmowy zwrotu kosztów dowozu dziecka 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje uprawnienie E.D. do zwrotu przez Gminę Szudziałowo kosztów przewozu dziecka – A.D. do Szkoły Podstawowej w M. w okresie od stycznia do czerwca 2024 r.; 3. zasądza od Wójta Gminy Szudziałowo na rzecz skarżącej E.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem wniesionej do tut. Sądu skargi E. D. (dalej powoływanej jako: "Skarżąca") jest czynność Wójta Gminy S. z dnia 20 grudnia 2023 r. nr AB.4464.18.2023, którą odmówiono skarżącej zwrotu kosztów dowozu jej niepełnosprawnego dziecka z miejsca zamieszkania do Szkoły Podstawowej w M.

Z przekazanych do Sądu akt sprawy wynika, że Skarżąca zamieszkuje na terenie Gminy S., w miejscowości Z. i jest matką – A. D. - ucznia klasy szóstej uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w M. Syn Skarżącej legitymuje się orzeczeniem nr 161/22/23 z dnia 11 sierpnia 2023 r. o potrzebie kształcenia specjalnego sporządzonym na podstawie art. 127 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe.

W dniu 19 września 2023r. Wójt zawarł ze Skarżącą umowę nr 18/2023 zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły, zapewnianego przez rodziców prywatnym samochodem na okres od 1 września 2023r. do 31 października 2023 r. Na skutek kolejnego wniosku Skarżącej, analogiczna umowa nr 20/2023 zwrotu kosztów przejazdu jej syna została zawarta przez Wójta ze Skarżącą w dniu 16 października 2023r. na okres do 31 grudnia 2023r.

W dniu 6 grudnia 2023 r. Skarżąca skierowała do Wójta Gminy S. kolejny wniosek o zwrot kosztów dowozu dziecka w roku szkolnym 2023/2024, dołączając po raz kolejny orzeczenie nr 161/22/23 o potrzebie kształcenia specjalnego syna z dnia 11 sierpnia 2023 r.

Wójt Gminy S. w piśmie z dnia 20 grudnia 2023 r. nr AB.4464.18.2023 poinformował, że wniosek Skarżącej z dnia 6 grudnia 2023r. został rozpatrzony odmownie. Wyjaśnił, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem i taki obowiązek Gmina zapewni w ramach zbiorowego transportu publicznego. Wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2024r. zostanie uruchomiona nowa linia komunikacyjna na trasie Nr 2 B.- S. przez M., gdzie gmina zapewni bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka Skarżącej z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem. W piśmie przedstawiono też rozkład jazdy autobusu na wyżej wymienionej trasie.

Skargę na opisaną wyżej czynność Wójta Gminy S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. D., zarzucając jej naruszenie art. 39 ust. 4 pkt. 1 w zw. z art. 39a ust. 1, 4 i 5 ustawy Prawo oświatowe poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że wybór wskazanej w przedmiotowych przepisach formy spełnienia ciążącego na gminie obowiązku zapewnienia uczniom niepełnosprawnym których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 Prawa oświatowego, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, przysługuje gminie, a nie rodzicom.

W oparciu o powyższy zarzut Skarżąca wniosła o: (-) uznanie bezskuteczności skarżonej czynności, (-) uznanie uprawnienia do zwrotu kosztów przewozu Skarżącej i jej niepełnosprawnego dziecka A. D. z miejsca zamieszkania (tj. Z.) do Szkoły Podstawowej w M. i z powrotem w okresie od stycznia do czerwca (-) uznanie obowiązku organu do zwrotu kosztów przewozu Skarżącej i jej niepełnosprawnego dziecka A. D. z miejsca zamieszkania (tj. Z.) do Szkoły Podstawowej w M. i z powrotem w okresie od stycznia do czerwca 2024r., (-) zasądzenie od organu nas jej rzecz - kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądowe wyjaśniła, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej placówki oświatowej mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem wskazanego obowiązku, jednakże wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy pozostawiony jest rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. W ocenie Skarżącej konstrukcja art. 39a ust. 5 Prawa oświatowego w sposób jednoznaczny przewiduje związanie organu wyborem dokonanym przez rodziców niepełnosprawnego ucznia, a skierowana przez nich do organu deklaracja zapewnienia dowozu i opieki we własnym zakresie obliguje organ do podjęcia określonych działań, tj. zawarcia umowy regulującej kwestię dokonywania zwrotu kosztów przewozu.

W dalszej kolejności Skarżąca wyjaśniła, że zwróciła się do organu o zawarcie umowy, o której mowa w art. 39a ust. 4 Prawa oświatowego, obejmującej zwrot kosztów przewozu ucznia i Skarżącej w roku szkolnym 2023/2024. Organ zawarł ze Skarżącą umowę (umowa nr 18/2023 zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego oraz jego opiekuna do szkoły), jednak tylko na okres do końca października 2023 r., argumentując to chęcią zorganizowania przez gminę dowozu syna Skarżącej. Następnie w wyniku kolejnego wniosku Skarżącej, zawarta została z organem umowa nr 20/2023 zwrotu kosztów przejazdu ucznia niepełnosprawnego, obejmująca okres do 31 grudnia 2023 r. Organ konsekwentnie odmawiał zawarcia umowy na cały rok szkolny, argumentując to podjęciem działań zmierzających do zapewnienia przez gminę bezpłatnego transportu i opieki. W ocenie Skarżącej organ ma zatem świadomość ciążącego na nim obowiązku, od którego realizacji zasadniczo się nie uchyla, ale w sposób niezgodny z prawem próbuje wymusić dogodniejszą dla siebie formę jego realizacji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej czynności, wnosząc o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z dniem 1 stycznia 2024r. została uruchomiona linia komunikacyjna na trasie Nr [...]- S. przez M. i na tej trasie Gmina jest w stanie zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka Skarżącej z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem. Organ podkreślił też, że oprócz Skarżącej również inni rodzice dowożą swoje niepełnosprawne dzieci do szkoły. W 2023 roku korzystali z refundacji kosztów dowozu przez gminę własnymi samochodami, ale we wrześniu 2023 r. jeden z nich wystąpił z wnioskiem o zorganizowanie transportu przez Gminę S., na co Gmina przystała i od dnia 1 stycznia 2024r. uruchomiona została linia komunikacyjna Nr [...]- M. - S. przez M. W ten sposób Gmina S. zadośćuczyniła swojemu obowiązkowi zapewnienia niepełnosprawnym uczniom - w tym synowi Skarżącej - bezpłatnego dowozu z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem. Taka decyzja podyktowana była również sytuacją finansową gminy, albowiem zorganizowanie jednego transportu dla wszystkich potrzebujących uczniów z terenu gminy jest bardziej ekonomicznym rozwiązaniem, niż refundacja kosztów poszczególnym uczniom w sytuacji, gdy mają mimo to zapewniony bezpłatny transport ze strony gminy.

Organ wniósł dodatkowo o przeprowadzenie dowodu z załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów: (1) wykazu dzieci na dowożenie od września 2022 r. - celem wykazania faktu, że syn Skarżącej korzystał w roku szkolnym 2022/2023 z bezpłatnego transportu organizowanego przez Gminę S., (2) wniosku z dnia 8 września 2023 r. o zorganizowanie dojazdu do szkoły w M. dla jednego z uczniów niepełnosprawnych, (3) pisma z dnia 29 grudnia 2023 r. celem wykazania okoliczności zorganizowania dowozu uczniów niepełnosprawnych przez Gminę S., faktycznego zorganizowania tego dowozu, przebiegu linii przez Z., gdzie mieszka Skarżąca i jej syn.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 20224r. Sąd postanowił, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., postanowił dopuścić dowód z dokumentów zawnioskowanych w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona i podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie bądź czynność odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do ich podjęcia, nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie ich z obrotu prawnego (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na takie rozstrzygnięcie sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 §1 p.p.s.a.). W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może też w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 § 2 p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie kwestionowana skargą jest czynność Wójta Gminy S. z dnia 20 grudnia 2023r. o odmowie uwzględnienia wniosku Skarżącej z 6 grudnia 2023 r. dotyczącego zwrotu kosztów dowozu jej syna – A. D.- ucznia klasy szóstej z miejsca zamieszkania do Szkoły Podstawowej w M.

Kwestionowana czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem jest zaskarżalna do sądu administracyjnego. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela (tak m.in. NSA w postanowieniu z 13 kwietnia 2016 r., I OSK 717/16, NSA w wyroku z 4 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 409/18 oraz WSA w Białymstoku w wyroku z 10 maja 2022r., II SA/Bk 133/22, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej: "CBOSA"). W związku z powyższym skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Kwestie zapewnienia dowozu i finansowania dowozu dzieci niepełnosprawnych do najbliższej szkoły podstawowej regulują przepisy ustawy z dnia 24 maja 2018 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 900). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 4 pkt 1 tej ustawy, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia.

Wskazany obowiązek gminy może być również spełniony poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci. Jak stanowi art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego, obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Zwrot kosztów przewozu, o którym mowa w ust. 1, następuje na podstawie umowy zawartej między wójtem, a rodzicami (art. 39a ust. 4). Wójt zawiera z rodzicami umowę, o której mowa w ust. 4, w terminie 14 dni od dnia uzyskania informacji, że dowożenie i opiekę zapewniają rodzice (art. 39a ust. 5). Jeżeli natomiast rodzice powierzyli wykonywanie transportu i sprawowanie opieki w czasie przewozu innemu podmiotowi, kwotę zwrotu kosztów przewozu ustala się zgodnie z ust. 2 (art. 39a ust. 6).

Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów w zakresie mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, prowadzi do konkluzji, że ustawodawca przewidział dwie alternatywne formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice - zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna. Jednakże - co wymaga szczególnego podkreślenia - wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy jest pozostawiony rodzicom dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Tym samym nawet gdyby gmina zorganizowała bezpłatny transport i opiekę dla ucznia w zakresie dowozu do szkoły, to i tak rodzice mogli wybrać dowożenie swojego dziecka (ucznia) we własnym zakresie (por. wyroki: NSA z dnia 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21 i z dnia 13 maja 2022r., III OSK 4435/21 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 25 października 2022r., II SA/Bk 635/22, CBOSA).

Powyższe oznacza, że organy nie mają żadnych kompetencji do modyfikowania treści zgłoszonego przez rodziców dziecka - żądania, w szczególności nie są uprawnione do władczego narzucenia jednej z dwóch przewidzianych przez ustawodawcę alternatyw. Dysponentem powyższego roszczenia, jak zostało to już wyjaśnione wyżej, są wyłącznie rodzice dziecka. W konsekwencji, oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do najbliższej szkoły podstawowej, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna (tak też NSA w wyroku z dnia 10 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1275/21, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że syn Skarżącej – A. D. legitymuje się orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym na podstawie art. 127 ust. 10 ustawy Prawo oświatowe, a Szkoła Podstawowa w M. jest szkołą najbliżej położoną od miejsca zamieszania rodziny Skarżącej. W związku z tym, że przesłanki określone w art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy zostały spełnione, Skarżąca mogła domagać się skutecznie od Wójta Gminy S. realizacji jednego z obowiązków określonych w art. 39a ust. 1 ustawy, a organ winien to żądanie uwzględnić. We wniosku z dnia 6 grudnia 2023 r. Skarżąca wprost oświadczyła, że będzie dowozić swoje dziecko do Szkoły Podstawowej w M. samodzielnie i zwróciła się o zawarcie umowy w przedmiocie zwrotu kosztów takiego przewozu w roku szkolnym 2023/2024, a dokładnie od stycznia do czerwca 2024 r.

Skoro zatem Skarżąca nie była zainteresowana zapewnieniem przez Gminę transportu jej dziecka do Szkoły Podstawowej, lecz wyłącznie zwrotem kosztów przewozu, to Gmina nie miała podstaw ażeby uchylić się od zawarcia takiej umowy. Taką podstawą z całą pewnością nie może być wskazany przez organ Gminy fakt, że z dniem 1 stycznia 2024r. została uruchomiona linia komunikacyjna na trasie Nr [...]- M. - S. przez M. i na tej trasie Gmina jest w stanie zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka Skarżącej z miejsca zamieszkania do szkoły i z powrotem. Tak, jak to zostało zasygnalizowane już wyżej, organy nie mają kompetencji do modyfikowania treści zgłoszonego przez rodzica dziecka – żądania, a tym bardziej władczego narzucenia jednej z dwóch opisanych wyżej - alternatyw. Wybór sposobu realizacji omawianej powinności publicznoprawnej organu gminy należy do rodziców dziecka i to oni decydują jaki wariant dowozu dziecka wybrać. Wniosek Skarżącej, będący de facto żądaniem zwrotu kosztów dowozu jej syna do najbliższej szkoły podstawowej był jednoznaczny i nie ulega wątpliwości, że Gmina S. nie zadośćuczyniła temu obowiązkowi.

Odnosząc się zaś do argumentacji, że powyższa decyzja podyktowana była sytuacją finansową Gminy, albowiem zorganizowanie jednego transportu dla wszystkich potrzebujących uczniów z terenu gminy jest bardziej ekonomicznym rozwiązaniem, niż refundacja kosztów poszczególnym uczniom, należy wyjaśnić, że potrzeba oszczędnego gospodarowania środkami publicznymi nie może stanowić usprawiedliwienia dla uchylania się od wykonywania obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Wobec stwierdzenia, że czynność polegająca na odmowie zwrotu kosztów dowozu syna Skarżącej do Szkoły Podstawowej w M. została podjęta bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 4 pkt 1 i art. 39a ust. 1 i 4 ustawy, Sąd na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały też podstawy, aby orzec o istnieniu po stronie Skarżącej uprawnienia do zwrotu przez Gminę S. kosztów przewozu dziecka – A. D. do Szkoły Podstawowej w M. w okresie od stycznia do czerwca 2024r., które to uprawnienie Sąd postanowił uznać na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Jest to uprawnienie sądu stanowiące wyjątek od kasacyjnego modelu orzekania sądów administracyjnych, tym niemniej zebrany w sprawie - materiał dowodowy oraz wniosek o takie orzeczenie sformułowany w samej skardze, uzasadniał jego zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Dlatego, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.