Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1809/16 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

I OSK 1652/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J.K. i uchylił postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. J.K. wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej z wnioskiem m.in. o spowodowanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko A.E. - radcy prawnemu w Biurze Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej.

Komendant Główny Straży Granicznej, pismem z [...] sierpnia 2016 r., poinformował J.K., że w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec A.E. nie posiada on statusu osoby pokrzywdzonej i w związku z tym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Pismem z [...] sierpnia 2016 r. skarżący wniósł zażalenie od ww. pisma, powołując się na treść § 42 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz.U. z 2002 r. Nr 118, poz. 1015), dalej rozporządzenie. Zgodnie z tym przepisem w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Według nich stronie służy zażalenie na postanowienie wydane w sprawie odmowy podjęcia czynności wyjaśniających, do których należy zaliczyć czynności postępowania dyscyplinarnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia.

Organ stwierdził, że z pisma J.K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. wynika, że uznał on pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2016 r. za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a k.p.a. Tymczasem treść tego pisma nie daje podstawy do uznania go za akt administracyjny indywidualny, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia w formie zażalenia. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. stronie służy zażalenie od postanowienia, o ile kodeks tak stanowi. Przepis ten oznacza, m. in., że zażalenie nie przysługuje od aktu, który nie jest postanowieniem. Dlatego też, w ocenie organu, zażalenie wniesione przez skarżącego było niedopuszczalne

Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.K.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej uregulowane jest w ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1643), dalej ustawa, oraz w rozporządzeniu.

Zgodnie z § 42 rozporządzenia w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego.

Postępowanie dyscyplinarne, w myśl § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, może zostać wszczęte m.in. na wniosek pokrzywdzonego, którym jest osoba, która odniosła dolegliwość wskutek skierowanego bezpośrednio przeciwko niej zachowania funkcjonariusza naruszającego zasady etyki zawodowej (§ 2 pkt 2 rozporządzenia).

Przepis § 13 ust. 1 rozporządzenia reguluje formę wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, które powinno nastąpić w formie postanowienia. Przepisy nie określają natomiast formy odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, w związku z czym w zakresie tym znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. W myśl art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania.

Sąd I instancji stwierdził, że treść ww. przepisów wskazuje, że Komendant Główny Straży Granicznej, jako organ dyscyplinarny, do którego skierowany został wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, uznając, że skarżącemu nie przysługuje status pokrzywdzonego, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Na postanowienie takie, stosownie do przepisu art. 61a § 2 k.p.a. służy zażalenie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiera minimum elementów postanowienia, a mianowicie: oznaczony jest właściwy organ, od którego pochodzi, adresat, czyli strona wnioskująca o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, rozstrzygnięcie (ocena, że J.K. nie ma statusu osoby pokrzywdzonej i dlatego brak jest podstaw do wszczęcia postępowań dyscyplinarnych wobec osób wskazanych w jego piśmie - wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), podpis osoby działającej za organ, ze wskazaniem imienia i nazwiska i stanowiska służbowego. Orzeka ono zatem w istocie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z § 42 rozporządzenia. Zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. na postanowienie takie służy zażalenie. Skarżący skorzystał z przysługującego mu w tym zakresie uprawnienia, które jednak nie zostało skutecznie zrealizowane wobec nieprawidłowego zakwalifikowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] sierpnia 2016 r.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. skargę kasacyjną wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, że pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiera minimum elementów postanowienia i ma walor postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W rzeczywistości ww. pismo nie jest postanowieniem, gdyż nie jest przejawem woli organu i jednocześnie nie przesądza o istnieniu stosunku prawnego wymienionego w osnowie postanowienia, a jedynie informuje skarżącego o tym, że nie posiada on statusu osoby pokrzywdzonej i w związku z tym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego,

2/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w związku z § 42 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że Komendant Główny Straży Granicznej, jako organ dyscyplinarny, do którego skierowany został wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, uznając, że skarżącemu nie przysługuje status pokrzywdzonego, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, choć rzeczywistości w sprawie powinny zostać zastosowane: § 8 ust. 1, § 12 ust. 1 i 2 oraz 13 ust. 1 rozporządzenia, które jako przepisy pragmatyki służbowej regulujące materię przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej wprost wskazują, że postępowanie dyscyplinarne wszczyna się, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który ponosi on odpowiedzialność dyscyplinarną. Zatem tylko w takiej sytuacji wszczyna się postępowanie, które to wszczęcie następuje w formie postanowienia. Przepisy nie przewidują instytucji odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w formie postanowienia. Brak jest bowiem podstaw prawnych do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy w nie zachodzi podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który ponosi on odpowiedzialność dyscyplinarną. Wówczas nie można mówić o naruszeniu dyscypliny służbowej. To przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych decyduje o ewentualnym wszczęciu postępowania dyscyplinarnego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem potrzeby stosowania art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w związku z § 42 rozporządzenia, gdyż kwestia przypadków wydawania postanowień w sytuacji naruszenia dyscypliny służbowej została w sposób kompletny uregulowana w rozporządzeniu. Ponadto łączy się to z kompetencją przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych do wszczynania postępowania dyscyplinarnego,

3/ prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 124 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r. zawiera minimum elementów postanowienia i ma walor postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. W rzeczywistości w sprawie powinien zostać zastosowany art. 227 k.p.a., gdyż analiza pisma J.K., w którym wystąpił z wnioskiem o spowodowanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do osób wskazanych w tymże wniosku, w związku z błędną oceną stosowania przez organ Straży Granicznej przepisów prawa w ustaleniu podstaw do potrącenia części uposażenia za nieusprawiedliwioną nieobecność, jednoznacznie wskazuje, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, że wniosek ten de facto stanowi skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r,. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy na gruncie przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszy Straży Granicznej (ustawy i rozporządzenia), organ, nie znajdując podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z § 42 rozporządzenia. Sąd I instancji uznał, że obowiązek taki spoczywa na organie, z kolei Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stoi na stanowisku, że przepisy rozporządzenia regulują kompleksowo tryb postępowania dyscyplinarnego i odesłania z § 42 rozporządzenia, nakazującego stosować odpowiednio przepisy k.p.a. w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem, nie należy wprost odnosić do sytuacji, gdy przełożony funkcjonariusza Straży Granicznej nie stwierdzi podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Rację w tym sporze należy przyznać autorowi skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy funkcjonariusz podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej, nieprzestrzeganie zasad etyki zawodowej, a zwłaszcza honoru, godności i dobrego imienia służby, oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Stosownie do art. 136b ust. 4 ustawy od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej odwołanie przysługuje do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z kolei na orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszom przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 136b ust. 5 ustawy).

Tryb postępowania dyscyplinarnego wobec funkcjonariuszy Straży Granicznej regulują przepisy rozporządzenia (w odróżnieniu choćby od funkcjonariuszy Policji, którzy stosowną regulację w tym przedmiocie zawartą mają w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji – Dz.U. z 2019 r. poz. 161). Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia postępowanie dyscyplinarne wszczyna się niezwłocznie, jeżeli zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który ponosi on odpowiedzialność dyscyplinarną. Postępowanie dyscyplinarne wszczyna przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych: 1/ z urzędu, 2/ na wniosek przełożonego funkcjonariusza, 3/ na polecenie przełożonego, któremu podlega służbowo przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych (§ 10 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 10 ust. 2 rozporządzenia przełożony, o którym mowa w ust. 1, może wszcząć postępowanie dyscyplinarne także na wniosek sądu, prokuratora albo innego zainteresowanego organu, instytucji lub pokrzywdzonego. Przepis § 12 rozporządzenia określa kiedy nie wszczyna się postępowania dyscyplinarnego. Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia, wszczęcie postępowania dyscyplinarnego następuje w formie postanowienia, którego odpis niezwłocznie doręcza się obwinionemu. Postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego doręcza się także sądowi, prokuratorowi, organowi, instytucji lub pokrzywdzonemu, o których mowa w § 10 ust. 2, jeżeli postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek. Przepisy rozporządzenia wyraźnie określają, na jakie postanowienie służy zażalenie. Przepisy ustawy oraz rozporządzenia nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego.

Ani w ustawie (w odróżnieniu od art. 135 ust. 2 ustawy o Policji), ani w rozporządzeniu nie ma również przepisu, który nakazywałby przełożonemu wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, gdy uzna, że nie zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez funkcjonariusza czynu, za który przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna. Biorąc pod uwagę szczegółowość przepisów rozporządzenia, uregulowania w jego przepisach wielu sytuacji, w których przełożony zobligowany jest do działania w procesowej formie postanowienia, brak przepisu o konieczności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego świadczy o tym, że w takiej sytuacji przełożony dyscyplinarny po prostu nie wszczyna postępowania dyscyplinarnego, powiadamiając jedynie jedynie podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego.

Warto podnieść, że postępowanie dyscyplinarne na wniosek J.K. mogłoby zostać wszczęte jedynie wówczas, gdyby przysługiwał mu status pokrzywdzonego (§ 10 ust. 2 rozporządzenia). W myśl do § 35 rozporządzenia, jeżeli postępowanie dyscyplinarne zostało wszczęte na wniosek pokrzywdzonego, przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych informuje pokrzywdzonego o wydanym orzeczeniu dyscyplinarnym. Z przepisów rozporządzenia nie wynika przy tym, aby w tym przypadku (tj. wydania orzeczenia dyscyplinarnego) wnioskodawca (pokrzywdzony) miał uprawnienie do wniesienia odwołania. Pokrzywdzonemu służy jedynie zażalenie na postanowienie o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego (§ 24 ust. 4 rozporządzenia) i na postanowienie o zawieszeniu postępowania dyscyplinarnego (§ 21 ust. 5 rozporządzenia).

Przyznać zatem należy rację wnoszącemu skargę kasacyjną organowi, że kwestie dotyczące podstaw (przesłanek) wszczęcia postępowania dyscyplinarnego zostały określone w rozporządzeniu kompleksowo. Innymi słowy gdy brak jest zdaniem przełożonego właściwego w sprawach dyscyplinarnych podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, postępowania tego nie wszczyna się. Zatem w sytuacji, gdy przełożony właściwy w sprawach dyscyplinarnych nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, nie ma obowiązku wydać postanowienia na podstawie art. 61a ust. 1 k.p.a. Odesłanie z § 42 rozporządzenia nie ma bowiem zastosowania w takiej sytuacji.

Nie można też tracić z pola widzenia art. 136b ust. 5 ustawy, zgodnie z którym, jak to wyżej podniesiono, kontroli sądu administracyjnego podlega wyłącznie orzeczenie kończące postępowanie dyscyplinarne. Zastosowanie zatem w tym przypadku, gdy w ocenie przełożonego dyscyplinarnego brak jest podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, art. 61a § 1 k.p.a., na które to postanowienie przysługuje zażalenie, prowadziłaby w istocie do poddania kontroli sądu administracyjnego aktu, który nie stanowi orzeczenia kończącego postępowanie dyscyplinarne. Ponadto, na tym etapie, tj. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, dochodziłoby do oceny, czy zasadnie przełożony dyscyplinarny stwierdził, że nie został popełniony przez funkcjonariusza czyn, za który przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna.

W świetle powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że pismo Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2016 r., informujące J.K. o braku podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec A.E.– radcy prawnemu w Biurze Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Straży Granicznej, było w istocie postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w związku z § 42 rozporządzenia, na które przysługiwało zażalenie. Tym samym nieprawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2016 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r., obarczone było wadą powodującą konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny z kolei nie widzi podstaw do oceny zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie do uznania pisma J.K. o spowodowanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jako złożonego w trybie art. 227 k.p.a. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było jedynie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia i postanowienie to zakreślało granice sprawy sądowoadministracyjnej.

Uznając zatem sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.