Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

W przypadku łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika do czynienia z ustawowym zakazem incompatibilitas (niepołączalnością formalną)

Dnia 15 listopada 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 roku, sygn. akt II SA/Bd 422/12 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2012 roku nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 422/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Rada Miasta W. działając na podstawie art. 190 ust. 6 i art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) – dalej: "Ordynacja wyborcza", oraz art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miasta W. E. S. z Listy Nr 4 oznaczonej nazwą Komitet Wyborczy Platforma Obywatelska RP w okręgu wyborczym Nr [...] obejmującym [...] mandatów, w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego Rady Miasta W. z wykonywaniem funkcji ławnika.

Rada Miasta opierając się na art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdziła, że jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt. 2a ww. ustawy, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Po upływie powyższego terminu mandat z mocy prawa wygasa. W takiej sytuacji rada, na podstawie art. 190 ust. 6 ww. ustawy, stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego w drodze uchwały. Podniesiono, że przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.), który stanowi, że do wyborów zarządzanych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 (tj. z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2011 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organ uznając, że istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wskazał, iż E. S. w dniu wyborów na radną Rady Miasta W. oraz w dniu [...] grudnia 2010 r., kiedy złożyła ślubowanie radnego, pełniła funkcję ławnika sądowego w Sądzie Rejonowym we W. (kadencja 2008-2011) i dopiero [...] maja 2011 r. złożyła z tej funkcji rezygnację. Z wyjaśnień wyżej wymienionej złożonych w dniu [...] lutego 2012 r. podczas posiedzenia Komisji Rewizyjnej wynika, że w charakterze ławnika uczestniczyła w rozprawach odbytych w miesiącu kwietniu oraz maju 2011 r. Wynikający z art. 190 ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw termin zrzeczenia się wykonywanej funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności, o których mowa w ust. 1 pkt 2a tego przepisu, upłynął dla radnej E. S. w dniu [...] marca 2011 r.

Na podstawie powyższych ustaleń organ przyjął, że E. S. naruszyła ustawowy zakaz łączenia mandatu radnego Rady Miasta W. z wykonywaniem funkcji ławnika Sądu Rejonowego we W., gdyż w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania radnego, tj. od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] marca 2011 r. nie zaprzestała wykonywania funkcji ławnika.

Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzuciła naruszenie przez Radę Miasta W. art. 190 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej i art. 159 § 1 pkt 9 w zw. z art. 167 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, a także uchybienia przepisom proceduralnym, tj. umieszczenia projektu zaskarżonej uchwały w porządku obrad XX sesji Rady Miasta W. VI kadencji odbywającej się w dniu [...] marca 2012 r. z naruszeniem § 67 pkt 6 Statutu Miasta W. tj. ujęciem tego projektu uchwały w porządku obrad bez wcześniejszego skierowania go do stosownej komisji.

W ocenie skarżącej funkcji, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza, nie należy utożsamiać z funkcją ławnika. Funkcje, które nie mogą być łączone z mandatem radnego wskazuje wyraźnie art. 25b ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Wśród tych funkcji nie jest wymieniona funkcja ławnika. Tym samym, posiadanie statusu ławnika w połączeniu z pełnieniem funkcji w organie samorządu terytorialnego nie jest w opinii skarżącej naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej wyżej ustawy.

Z przytoczonego uregulowania strona wywiodła, że zakaz łączenia mandatu radnego z określoną funkcją musi wynikać wprost z ustawy, przy czym funkcja ta musi być przez radnego wykonywana także po wyborze na radnego, aby doszło do naruszenia ustawowego zakazu, o którym mowa wyżej.

Skarżąca zwróciła uwagę na zmianę przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Dopiero ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1413), obowiązującą od 7 października 2005 r., dodano do art. 159 pkt 9, z którego wynikało, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Przepis ten obowiązywał do dnia 14 czerwca 2011 r., kiedy to ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 109, poz. 627) zmieniono jego brzmienie. W ocenie skarżącej z nowego brzmienia pkt 9 art. 159 ustawy wynika, że ławnikami nie mogą być w ogóle radni gminy, powiatu i województwa. Przepis ten jednak nie miał zastosowania do skarżącej. Wskazała również, że art. 159 § 1 pkt 9, w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 czerwca 2011 r., nie zabraniał bycia przez radnego ławnikiem, jednakże pod warunkiem, że został on wybrany ławnikiem przez inną radę gminy niż rada, w której piastował mandat radnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała jest dotknięta istotnymi uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

W ocenie Sądu stan faktyczny przedmiotowej sprawy potwierdza trafność zarzutów podniesionych przez skarżącą. Organ zastosował bowiem przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu nieobowiązującym na dzień wydania uchwały. Brak było zatem podstaw do pozbawienia skarżącej mandatu radnego. Organ podejmując zaskarżony akt nie dokonał analizy stanu prawnego, który znajdował zastosowanie do stanu faktycznego skarżącej, pełniącej w jednym okresie funkcję ławnika w powiązaniu z mandatem radnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezspornym jest, iż w sytuacji skarżącej doszło do połączenia mandatu radnego z funkcją ławnika, jednak przepisy prawa zezwalały na taki stan rzeczy. Zastosowany przez organ przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu, iż ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa, nie obowiązywał w okresie pełnienia przez skarżącą funkcji ławnika. Nie mógł on zatem znaleźć zastosowania do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tego przepisu. Skarżąca zrzekła się pełnienia funkcji ławnika w oświadczeniu woli z dnia 31 maja 2011 r. W dacie tej obowiązywał przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Zmiana tego przepisu na treść zastosowaną przez organ nastąpiła przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r., Nr 109, poz. 627) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 czerwca 2011 r. Ograniczenie w zakresie zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika, zastosowane przez organ, nie obowiązywało w stosunku do skarżącej.

Organ zastosował nieobowiązujący stan prawny w dacie wydania aktu. Pominął bowiem okoliczność, że skarżąca funkcję ławnika pełniła od 2007 r., natomiast ślubowanie na radnego złożyła w dniu [...] grudnia 2010 r. Wyboru jej osoby na ławnika dokonała rada poprzedniej kadencji, w innym składzie. Zastosowanie do tego stanu faktycznego znajdował przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 czerwca 2011 r., który stanowił, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Przepis ten nie zabraniał bycia przez radnego ławnikiem, pod warunkiem, że został on wybrany ławnikiem przez inną radę gminy niż rada, w której piastował mandat radnego.

Sąd podniósł, iż skarżąca zaprzestała pełnienia funkcji ławnika z dniem [...] czerwca 2011 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy wprowadzającej przepis (pkt 9 art. 159 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych) zakazujący łączenia mandatu radnego z pełnieniem funkcji ławnika. W stosunku do skarżącej miały więc zastosowanie przepisy sprzed zmiany dokonanej przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 109, poz. 627). Przepisy, które bezwzględnie zakazały łączenia funkcji ławnika i radnego w każdej sytuacji weszły dopiero w życie z dniem 14 czerwca 2011 r., gdy skarżąca nie była już ławnikiem. W związku z powyższym Rada Miasta W., podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu skarżącej, powołała się na przepis art. 159 § 1 pkt 9 u.s.p., który w tym przypadku nie mógł mieć zastosowania. Organ nie wykazał, aby w sprawie skarżącej miała miejsce sytuacja, że była ona radnym gminy, której rada dokonała wyboru jej na ławnika.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Rada Miasta W. zarzuciła, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "P.p.s.a." naruszenie prawa materialnego przez :

- błędną wykładnię art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) - dalej "p.u.s.p.", polegającą na uznaniu, że w dacie podjęcia zaskarżonej przez skarżącą uchwały ów przepis nie mógł mieć zastosowania dla stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tego przepisu. Ta błędna wykładnia art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. poprowadziła Sąd pierwszej Instancji do uznania, że doszło do naruszenia art. 167 § 1 pkt 1 p.u.s.p. oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 190 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) – dalej "o.w.r.g.p.s.", przy podejmowaniu uchwały o wygaśnięciu mandatu skarżącej, bowiem w ocenie Sądu Rada Gminy W. nie wykazała, iż w jej sprawie zaistniała sytuacja, że była ona radnym gminy, której rada dokonała wyboru jej na ławnika. Tym samym przez błędne odczytanie art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. Sąd pierwszej instancji dokonał również błędnej wykładni art. 167 § 1 pkt 1 p.u.s.p. oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a w zw. z art. 190 ust. 6 o.w.r.g.p.s. .

- pominięcie przy orzekaniu art. 5 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. zmieniającej ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 169 , poz. 1413).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

2) rozpoznanie skargi i jej oddalenie,

3) zasądzenie od skarżącej na rzecz Rady Miasta W. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej Instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżąca wybrana przez Radę Miasta W. objęła funkcję ławnika wówczas, gdy obowiązywał już przepis art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. zmieniającej ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 169 , poz. 1413). Nowelizacja weszła w życie z dniem 6 października 2005 r. i polegała na dodaniu w § 1 art. 159 pkt 9 o treści cyt.: " 9) radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników".

W ocenie kasatora powołana nowelizacja nie ma jednak istotnego znaczenia dla przedmiotowej sprawy, bowiem skarżąca w momencie kandydowania nie była radnym Rady Miasta W., a zatem nie było potrzeby stosowania nowego przepisu z uwagi na regulację przejściową z art. 5 ustawy zmieniającej cyt.: " Do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Skarżąca obejmując funkcję ławnika mogła to uczynić, gdyż po pierwsze, nie była radnym Rady Miasta W., po drugie gdyby mandat radnego uzyskała to z uwagi na powołany już art. 5 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. mogłaby pełnić funkcję ławnika do końca kadencji, bowiem przepis art. 159 § 1 p.u.s.p. przed nowelizacją nie zwierał w tym zakresie ograniczeń.

W chwili obejmowania przez skarżącą mandatu radnego, co nastąpiło z momentem złożenia ślubowania - tj. w dniu [...] grudnia 2010 r., nadal obowiązywała nowelizacja p.u.s.p. z dnia 1 lipca 2005 r. Oznacza to, że stan prawny w kwestii łączenia obu funkcji na dzień wyboru skarżącej na ławnika i na dzień objęcia mandatu radnego nie uległ zmianie, więc ciężar problemu przenosi się na ocenę zastosowania w niniejszej sprawie przepisu przejściowego z art. 5 nowelizacji p.u.s.p. z dnia 1 lipca 2005 r. W ocenie Rady przepis przejściowy z art. 5 nowelizacji p.u.s.p. ma zastosowanie wyłącznie do ławników wybranych przed dniem 6 października 2005 r., łączących ową funkcję z mandatem radnego, co również oznacza, że nie ma on zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się do wykładni Sądu poczynionej w stosunku do art. 159 § 1 pkt 9 p.u.s.p. w brzmieniu po nowelizacji z 2005 r. wskazano, że rada gminy zawsze działa in gremio, ustalając swoje stanowisko w wyniku głosowania, na podstawie przyjętych reguł. Oznacza to, że to jaki skład rady głosuje w ramach swojej właściwości ustrojowej, o ile wypełnia wymogi ważności głosowania - co do zasady - nie ma żadnego znaczenia prawnego. Odmienna interpretacja oznaczałaby, iż oprócz rady gminy jako organu gminy istnieć może organ w postaci grupy radnych w określonym składzie osobowym, co pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń walidacyjnych, tj. właściwie ustalił źródło normatywnej podstawy zaskarżonej uchwały.

Uchwała o wygaśnięciu mandatu właściwie oparta została o przepisy art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4-6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw znajdują zastosowanie w sprawie wygaśnięcia mandatu na mocy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.). Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 19/11, (OTK-A 2011 r., nr 6, poz. 61) stwierdził, iż art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 p.w.k.w. stanowiący, że do wyborów zarządzanych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 (tj. z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy, która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2011 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, jednakże sądownictwo administracyjne konsekwentnie stoi na stanowisku, że do zmian w składach rad gmin, rad powiatów i sejmików województw kadencji 2010-2014 mają nadal zastosowanie przepisy ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Trybunał pozostawił w obrocie prawnym regulacje art. 16 ust. 3 i 4 przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, dotyczące nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzanych w trakcie kadencji, stanowiąc, że stosuje się do nich przepisy ordynacji wyborczej. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. II OSK 304/12 [w:] CBOSA; z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1304/12, LEX nr 1216332).

Zasadniczy zarzut skargi dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą interpretację przepisów art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 4-6 Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw. Odnosząc się do tego zarzutu i jego argumentacji stwierdzić należy, że nie jest on zasadny. Nie można bowiem zgodzić się ze stroną skarżącą kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej interpretacji przepisów prawa materialnego, albowiem oparł swoje rozstrzygnięcie, kierując się wyłącznie językowymi dyrektywami wykładni postanowień art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego. Jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu). Niewątpliwie wygaśnięcie mandatu jest najdalej idącą sankcją oddziałująca na sferę biernego prawa wyborczego. Mamy tu bowiem do czynienia z wkroczeniem przez ustawodawcę w materię podmiotowego prawa konstytucyjnego. Zasadą jest, że im bardziej drastyczne (co do przedmiotu, zakresu, sposobu czy skutków) jest wkroczenie władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, tym bardziej rygorystycznym przesłankom, również w procesie ich stosowania, powinna podlegać procedura, stanowiąca gwarancję tego wkroczenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU 26/3/A/2007).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem, określonych w odrębnych przepisach, funkcji lub działalności. Nie ulega wątpliwości, że także w przypadku łączenia mandatu radnego z funkcją ławnika mamy do czynienia z ustawowym zakazem incompatibilitas (niepołączalnością formalną).

E. S., uchwałą Rady Miasta W. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], została wybrana ławnikiem do Sądu Rejonowego we W. na okres kadencji obejmującej lata 2008 – 2011, zaś mandat radnego Rady Miasta W. objęła w wyniku wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r.

Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu, dokonał prawidłowej oceny stanu normatywnego dotyczącego sytuacji prawnej radnej E. S. Zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji ławnika wprowadziła ustawa z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 169, poz. 1413), obowiązująca od dnia 7 października 2005 r. Dodano bowiem do art. 159 § 1 punkt 9, z którego wynikało, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. W tym brzmieniu przepis ten obowiązywał do dnia 14 czerwca 2011 r., kiedy to ustawą z dnia 15 kwietnia 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 109, poz. 627) zmieniono jego brzmienie. Z nowego kształtu normatywnego pkt 9 art. 159 § 1 ustawy wynika, że ławnikami, nie mogą być w ogóle radni gminy, powiatu i województwa. Sąd zatem zasadnie uznał, że przepis ten nie powinien mieć zastosowania do skarżącej.

Przepis art. 159 § 1 pkt 9, w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 czerwca 2011 r., zawierał normę zakazującą łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego gminy, ale tylko tej, której rada dokonała wyboru ławników. Kierując się dyrektywami zarówno językowej, jak i celowościowej wykładni należy przyjąć, że norma ta nie zabraniała bycia przez radnego ławnikiem, jednakże pod warunkiem, iż został on wybrany przez inną radę gminy niż rada, w której piastował mandat radnego. Taka interpretacja jest uprawniona i zgodna z intencją ustawodawcy, który w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. zwrócił uwagę, że dotychczasowa regulacja art. 159 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, która stanowi, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników:, "dopuszcza, aby ławnikami mogli być radni gminy innej niż ta, która dokonała wyboru". Na tle tego przepisu powstały wątpliwości, czy takie jego brzmienie jest zgodne z Konstytucją RP, dlatego w projektowanym art. 159 § 1 pkt 9 precyzyjnie określono, że ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji, w realiach sprawy, dokonał prawidłowej egzegezy postanowień art. 159 § 1 pkt 9 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zasadnie skonstatował, że zastosowany przez organ przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu, że ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa, nie obowiązywał w okresie pełnienia przez skarżącą funkcji ławnika. Nie mógł on zatem znaleźć zastosowania do stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie tego przepisu. Skarżąca zrzekła się pełnienia funkcji ławnika w oświadczeniu woli z dnia [...] maja 2011 r. W dacie tej obowiązywał przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu, że ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Ograniczenie normatywne w zakresie zakazu incompatibilitas, zastosowane przez organ, nie obowiązywało w stosunku do skarżącej. W dacie wydania aktu organ zastosował bowiem nieobowiązujący stan prawny. Pominął okoliczność, że skarżąca funkcję ławnika pełniła od 2007 r., natomiast ślubowanie na radnego złożyła w dniu [...] grudnia 2010 r. Wyboru jej osoby na ławnika dokonała zatem rada poprzedniej kadencji, w innym składzie. Zastosowanie do tego stanu faktycznego znajdował przepis art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 czerwca 2011 r.

Całkowicie chybiony jest zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 5 ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, mówiącego o tym, że do ławników wybranych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Wykładnia tego przepisu intertemporalnego nie powinna budzić wątpliwości, że ustawa zakazująca łączenia funkcji ławnika z mandatem radnego miała zastosowanie wyłącznie do ławników wybranych na kadencję po wejściu jej w życie, a zatem także do E. S. wybranej na funkcję ławnika w 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że legitymacją do sprawowania mandatu radnego jest wola mieszkańców, stanowiących ex lege wspólnotę samorządową, wyrażona w głosowaniu powszechnym. W procedurze wygaszania mandatu, stosując normy prawa materialnego określające przesłanki wygaśnięcia w określonym stanie faktycznym, trzeba mieć na uwadze, że wykładnia norm prowadząca w efekcie do utraty mandatu, czy też swoisty rygoryzm procedury wygaszania mandatu, dotyczą nie tylko biernego, ale również czynnego prawa wyborczego wyborców, gdyż decyzja wyborcza jest automatycznie unicestwiona przez rozstrzygnięcie organu administracji. Instytucja wygaśnięcia mandatu nie powinna prowadzić do niezgodnego z prawem zniweczenia wartości podstawowej dla funkcjonowania społeczności lokalnej, jaką jest wybór organu stanowiącego w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że "proceduralne aspekty funkcjonowania prawa nie egzystują w normatywnej próżni; nie istnieją same dla siebie, lecz służyć mają wartościom prawnomaterialnym" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. K. 39/97, OTK ZU nr 6/1998, poz. 99).

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.