Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. (następcy prawnego W. S.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1993/20 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2020 r. nr 1049/2020 w przedmiocie nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1993/20, oddalił skargę W. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 września 2020 r., nr 1049/2020, w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Powyższą decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (PINB) z dnia 7 lipca 2020 r., nr - I OT/148/2020, wydaną w oparciu o art. 71a ust. 4 w zw. z art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nakazującą W. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] [...] w [...], wykorzystywanego obecnie jako obiekt zamieszkania zbiorowego, bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a Pr.bud., polegające na błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji na ich niewłaściwym zastosowaniu w sprawie, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w należącym do skarżącego budynku mieszkalnym jednorodzinnym doszło do konstytutywnej zmiany warunków bezpieczeństwa jego użytkowania, o której mowa w treści pierwszego z przytoczonych wyżej przepisów, a w konsekwencji do samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego budynku z budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek o innej funkcji (obiekt zamieszkania zbiorowego - hostel), podczas gdy taka zmiana nie wystąpiła w realiach przedmiotowej sprawy, albowiem skarżący nigdy nie podejmował, ani też nie zaniechał wobec budynku żadnej działalności zmieniającej przywołane wyżej warunki bezpieczeństwa jego użytkowania;

2) § 3 pkt 5 oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), polegające na błędnej wykładni tych przepisów, a w konsekwencji na ich niewłaściwym zastosowaniu w sprawie, poprzez niewłaściwe przyjęcie, że budynek należy uznać za budynek zamieszkania zbiorowego, w sytuacji gdy budynek w żadnym razie nie podpada pod definicję tej kategorii obiektu;

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a Pr.bud., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w drodze zaskarżonego wyroku oddalił skargę zamiast uchylić decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB, które to decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71a Pr.bud., mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z § 3 pkt 5 oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia, polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w drodze zaskarżonego wyroku oddalił skargę zamiast uchylić decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB, które to decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. § 3 pkt 5 oraz § 3 pkt 9 rozporządzenia, mającym istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w drodze zaskarżonego wyroku oddalił skargę zamiast uchylić decyzję WINB oraz poprzedzającą ją decyzję PINB, mimo naruszeń przez organy administracji przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenia przez organy administracji:

a) art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., polegającego na ich niezastosowaniu, tj. dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, jakoby podjęto wobec budynku działania zmieniające szeroko pojęte warunki bezpieczeństwa jego użytkowania, gdy tymczasem teza ta nie znajduje poparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ocenionym przez organy administracji w sposób przekraczający granice swobodnej oceny, bo nielogiczny i sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego;

b) art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na jego niezastosowaniu w wyniku skoncentrowania postępowania wyjaśniającego na tym, jak i przez kogo użytkowany jest budynek, nie zaś na tym, czy faktycznie uległy zmianie warunki bezpieczeństwa jego użytkowania, gdy tymczasem to druga z tych kwestii powinna stanowić istotę postępowania;

c) art. 77 § 1 w zw. z art. 6, 7, 7b, 8 i 10 k.p.a., polegającego na ich niezastosowaniu, tj. niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zaniechaniu przeprowadzenia dowodów z przesłuchania skarżącego oraz najemcy budynku, co stanowi o naruszeniu szeregu zasad postępowania administracyjnego, w postaci zasady praworządności, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pogłębiania zaufania do działania organów administracji publicznej, współdziałania organów administracji publicznej oraz zasady czynnego udziału strony;

4) art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uchybieniu obowiązkowi dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami mającymi zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w tym brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi.

W dniu 27 marca 2024 r. wpłynęło do NSA pismo procesowe skarżącego kasacyjnie, w którym poinformował, że "zbył budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany w [...] przy ul. [...] [...]", na rzecz swojego syna R. S. Do ww. pisma załączył poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię umowy darowizny (akt notarialny z dnia 21 marca 2024 r., rep. A nr [...]).

R. S. (następca prawny skarżącego kasacyjnie) w piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2024 r. wskazał, że podtrzymuje w całości stanowisko wynikające ze skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1044/21; z dnia 5 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 6481/21; z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 109/22). Mając powyższe na uwadze, Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia ww. przepisu. Sąd I instancji niewątpliwie rozpoznał istotę sprawy i orzekał w granicach danej sprawy. Autor skargi kasacyjnej redagując analizowany zarzut nie wyjaśnił, jakie przepisy Sąd Wojewódzki pominął przy ocenie zaskarżonego aktu administracyjnego, do których zarzutów Sąd się nie odniósł, bądź nie rozpatrzył ich wnikliwie. Zwalnia to Sąd kasacyjny od czynienia dalszych rozważań w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stan faktyczny sprawy został niewadliwie ustalony, a twierdzenia organów nadzoru budowlanego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na obiekt zamieszkania zbiorowego, znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Wbrew zapatrywaniu strony skarżącej kasacyjnie, materiał dowodowy wskazuje na użytkowanie spornego budynku w sposób inny niż wynikający z jego legalnego przeznaczenia.

Podczas przeprowadzonych w dniu 1 czerwca 2018 r. przez przedstawiciela PINB oględzin budynku ustalono, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny z 2017 r., który jest w całości wykorzystywany przez L. L. na potrzeby mieszkalne dla pracowników (kwatery pracownicze); okazano umowę najmu z dnia 25 maja 2017 r. pomiędzy skarżącym a L. L. (obywatelką Ukrainy), z której wynika, iż najemca będzie wykorzystywał budynek w celach mieszkalnych dla pracowników (kwatery pracownicze - § 1 ust. 4 umowy); stwierdzono, że na parterze znajdują się 4 pokoje, jadalnia w holu, 2 łazienki, natomiast na piętrze znajdują się 4 pokoje i 2 łazienki; dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu przedstawia m.in. wnętrze pokoi, w których znajdują się łóżka piętrowe (nawet po trzy w jednym pokoju), łazienki, które oznakowane są na drzwiach plakietkami "WC", hol oraz kuchnię z jadalnią. Pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. Straż Miejska m.st. Warszawy przekazała protest mieszkańców z prośbą o objęcie ulicy [...] szczególną kontrolą i prewencją w związku z działalnością prowadzoną w spornym budynku. W dniach 21 i 26 czerwca 2018 r. do PINB wpłynęły stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m.st. Warszawie (PPIS) oraz Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej m.st. Warszawy (KMPSP). Podczas kolejnych oględziny budynku dokonanych w dniu 4 czerwca 2020 r. stwierdzono dalsze użytkowanie budynku; wykonano dokumentację zdjęciową przedstawiającą wnętrze budynku, m.in. biuro, ponumerowane pokoje z łóżkami piętrowymi. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2018 r. W. S. wskazał, że najemca wynajął budynek w celach mieszkalnych - dla zapewnienia kwaterunku zatrudnionym przez siebie pracownikom. Wyjaśnił, że oględziny budynku przeprowadzone w dniu 1 czerwca 2018 r. wykazały, iż faktycznie najemca korzysta z budynku dla celów mieszkalnych na potrzeby kwaterunku swoich pracowników, a więc kilku do kilkunastu osób, które są zatrudniane przez najemcę, natomiast nie dla celów hostelu. Inna dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach organu dostarczona przez mieszkańców ul. [...] prezentuje parkujące pod budynkiem busy z reklamą o treści "obsługa cudzoziemców, hostel, praca w Warszawie, zatrudnienia"; na jednym z busów znajduje się numer telefonu osoby upoważnionej przez najemcę do kontaktu z wynajmującym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że w następstwie oferowania pomieszczeń w przedmiotowym budynku celem "kwaterunku pracowników" doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania z funkcji mieszkalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego o charakterze "hotelowym/hostelowym", w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. w zw. z przepisami rozporządzenia.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 (art. 71a ust. 1 Pr.bud.). W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).

Wskazane w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., w sposób niewyczerpujący, sytuacje przesądzające o zmianie sposobu użytkowania wskazują, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego, czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. (zob. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2023 r., sygn. akt II OSK 661/21; z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2232/20).

W myśl art. 3 pkt 5 rozporządzenia, budynek zamieszkania zbiorowego to budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny.

Nie ulega wątpliwości, jak słusznie zauważył WINB, że przeznaczenie budynku mieszkalnego na potrzeby zamieszkania zbiorowego stanowi o zintensyfikowaniu dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu mającym wpływ na warunki pracy, higieniczno-sanitarne oraz ochrony przeciwpożarowej. Analiza przepisów rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż budynek mieszkalny i zamieszkania zbiorowego zostały zakwalifikowane do innych kategorii zagrożenia ludzi. Zgodnie bowiem z § 209 ust. 2 rozporządzenia budynki mieszkalne zaliczane są do kategorii ZL IV (pkt 4), zaś budynki zamieszkania zbiorowego zaliczane są do kategorii ZL V (pkt 5). Powyższe rozróżnienie wpływa na wymagania przeciwpożarowe jakie budynek winien spełnić dla bezpieczeństwa jego użytkowania, co znajduje odzwierciedlenie w przepisie § 212 i następnych tego rozporządzenia. W związku z tym zmiana sposobu użytkowania z mieszkalnego na zamieszkania zbiorowego w sposób oczywisty zmienia warunki pożarowe. W tym miejscu należy zaakcentować, że tego złożona skarga kasacyjna nie podważa. Fakt ten potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo KMPSP informujące, iż zmiana kwalifikacji budynku z ZL IV na ZL V powoduje istotną zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego. Z kolei pismo PPIS informuje, iż w omawianym przypadku można stwierdzić zmianę warunków higieniczno-sanitarnych. Bez istotnego wpływu na wynik sprawy ma fakt, że nie przesłuchano najemcy, w sytuacji gdy okoliczności stanowiące podstawę ustaleń faktycznych wynikają z innych dowodów, w tym umowy najmu, oświadczeń skarżącego (przywołane wyżej pismo z dnia 3 sierpnia 2018 r.). Za gołosłowne należy uznać twierdzenie zawarte w środku zaskarżenia, że budynek "na stałe jest zamieszkiwany przez te same osoby i w żadnym razie nie jest w nim poprowadzona działalność "hostelu" polegająca na rotacyjnym zakwaterowaniu osób trzecich na pobyty czasowe". Na marginesie, zamieszkiwanie w hotelu, hostelu, czy kwaterze pracowniczej, może być długotrwałe, a jednocześnie wpisywać się w niejednoznaczne pojęcie "okresowy pobytu ludzi", zawarte w § 3 pkt 5 rozporządzenia. Nadto prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu (zob. wyroki NSA: z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2231/19; z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2232/20). Sąd nie zidentyfikował w aktach sprawy aneksu z dnia 8 sierpnia 2019 r. do umowy najmu, o którym mowa w piśmie R. S. z dnia 29 kwietnia 2024 r., mocą którego dokonano, wg oświadczenia, "kluczowej dla całej sprawy zmiany celu najmu" ("dla rodziny najemcy").

Tym samym nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71a Pr.bud. (składa się on z ustępów i punktów - obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest przywołanie przepisu z uwzględnieniem najmniejszej jednostki redakcyjnej adekwatnie do zarzucanego naruszenia) oraz § 3 pkt 5 i § 3 pkt 9 rozporządzenia [błędnie zakwalifikowanych przez skarżącego kasacyjnie także jako przepisy postępowania - punkty II.1) i 2) opisanego wyżej środka zaskarżenia]. Ustalony w sprawie stan faktyczny potwierdza, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wobec braku wstrzymania użytkowania budynku oraz nieprzedłożenia stosownych dokumentów (obowiązek ten wynikał z postanowienia PINB z dnia 10 lipca 2018 r., nr - I OT/272/2018) zasadnie wydano nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wykorzystywanego jako obiekt zamieszkania zbiorowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.