I SA/Wa 1143/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-11	
Data wpływu	2020-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Falkiewicz-Kluj
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6079 Inne o symbolu podstawowym 607	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 65; art. 4 pkt 9b1, art. 11 ust. 1, art. 215 ust. 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 162 par. 1 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz – Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi H. Z., B. G. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] Wojewoda [...],

po rozpatrzeniu odwołania B. G., H. Z. i J. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1974 r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] [...], ozn. hip., jako [...] lit. [...] dz. nr [...]" - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279).

Zaświadczenie Sądu Grodzkiego w [...] z [...] marca 1950 r. potwierdza, że zgodnie ze stanem działów I i II wykazu hipotecznego nieruchomości [...] lit. [...]", tytuł własności reszty tej nieruchomości, w tym również gruntu stanowiącego działkę nr [...], uregulowany był na A.B., którego prawa przeszły na trzy córki i żonę, tj. na: M. B. zamężną de [...], A. B., B. R. i M. B. z P. B.

W dniu [...] stycznia 1949 r. A.B., działając w imieniu własnym oraz córek, złożyła wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu ozn. hip., jako [...] lit. [...]".

Aktem notarialnym z [...] października 1950 r., Rep. nr [...] - umową sprzedaży A. B., w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz: M. de V., M. R. i M. B. - zbyła na rzecz M. M. nieruchomość stanowiącą niezabudowaną działkę nr [...] a o pow. [...] m2 uregulowaną w księdze wieczystej [...] lit. [...]" wraz z prawami i roszczeniami wynikającymi z dekretu [...].

Natomiast aktem notarialnym z [...] stycznia 1957 r. (Rep. [...]) M. M. wszystkie swoje prawa i roszczenia do przyznania własności czasowej w/w nieruchomości przelała na rzecz M. i S. małżonków K.

Wniosek dekretowy został rozpoznany decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1973 r. [...] odmawiającą ustanowienia wieczystego użytkowania M. i S. K. do nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...] lit. [...]" działka nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1973 r. [...].

Decyzją z [...] marca 1999 r. [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1973 r. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 1999 r. [...] umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] marca 1973 r. odmawiającej przyznania małżonkom K. prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...].

Następnie decyzją z [...] listopada 1999 r. [...] Kolegium uchyliło swoją decyzję z [...] czerwca 1999 r. oraz uchyliło decyzję Prezydium z [...] marca 1973 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Po rozpatrzeniu wniosku A. B. z [...] stycznia 1949 r. Burmistrz D. [...] – (...) decyzją z [...] lipca 2002 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy ul. [...] (d. [...]) stanowiącego część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2002 r. [...] uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] października 2011 r., nr [...] Prezydent [...] ustanowił na rzecz H. Z., B. G. i J. K. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu o pow. [...] m2 położonego przy ul. E. (d. [...]) stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] oraz jednocześnie odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...].

Decyzją z [...] grudnia 1974 r. [...] wydaną na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, poz. 94 ze zm.) Naczelnik D. [...] odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...], ozn. jako [...] dz.[...] o pow. [...] m2. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r. [...].

Decyzją z [...] czerwca 1999 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] grudnia 1974 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za niezabudowany grunt o powierzchni [...] m2 położony przy ul. [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] listopada 1999 r. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2481/99 i I SA 2484/99 uchylił decyzję Kolegium z [...] listopada 1999 r.

Decyzją z [...] maja 2002 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] czerwca 1999 r.

Wnioskiem z [...] czerwca 2014 r. H. Z., B. G. i J. K. wystąpili o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu [...] o pow. [...] m2 położoną przy d. ul. [...] (ob. ul. [...]). Wniosek o ustalenie odszkodowania za powyższą nieruchomość nie został do dnia wydania decyzji Wojewody [...] rozpoznany.

Następnie wnioskiem z [...] września 2019 r. B. G., J. K. i H. Z. wystąpili o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z [...] grudnia 1974 r. Naczelnika D. [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] [...] kwietnia 1975 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...], jako bezprzedmiotowych, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Wojewoda przedstawił następstwo prawne po dawnych właścicielach nieruchomości.

W wyniku rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydent [...] decyzją z [...] lutego 2020 r. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Naczelnika D. [...] z 30 grudnia 1974 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania.

B. G., H. Z. i J. K. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art. 12 § 2 oraz art. 107 § 3 kpa, poprzez:

- nierozpatrzenie argumentów faktycznych i prawnych wskazanych we wniosku i nie odniesienie się do nich w treści decyzji;

- nieprzedstawienie kontrargumentów wobec treści wniosku stron;

- niewskazanie faktów i dowodów, na których oparł się organ wydając rozstrzygnięcie, a którym odmówił mocy dowodowej.

- dokonał nadinterpretacji przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy wskazał, że podstawą prawną decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2020 r. jest przepis art. 162 § pkt 1 kpa.

W przepisie tym unormowane są dwie instytucje proceduralno-prawne, tj.:

a) stwierdzenie wygaśnięcia decyzji (art. 162 § 1 pkt 1 i 2),

b) uchylenie decyzji wydanej z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2).

Organ podniósł, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji należy odróżniać od wygaśnięcia prawa, które może być stwierdzone decyzją, np. decyzją o wygaśnięciu trwałego zarządu, o której mowa w art. 46 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz od wygaśnięcia decyzji z mocy prawa, np. art. 149 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.

We wniosku, jako podstawę żądania, wskazano art. 161 § 1 pkt 1 kpa.

Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu jak i ze stanowiskiem doktryny, organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 pkt 1 kpa wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych.

W takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 kpa ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. B. (w:) Komentarz, 1996, s. 751) nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Wojewoda wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 953/07: "W razie uchylenia przepisu, który był podstawą przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziany został taki skutek. W przeciwnym wypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe". Z kolei według wyroku NSA z 21 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1908/07 art. 162 § 1 pkt 1 kpa może stanowić w konkretnej sytuacji faktycznej samoistną podstawę prawną orzeczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji. Natomiast w wyroku NSA z 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1179/06 przyjęto, że: "Artykuł 162 § 1 pkt 1 kpa z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe". Organ wskazał także na wyrok NSA z 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 485/09, w którym stwierdzono, że: "W sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania".

Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Prezydent [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji odszkodowawczych, gdyż uznał, że nie stały się bezprzedmiotowe. Wskazał, że decyzje odmawiające przyznania odszkodowania zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, która weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. Jednak z nowych przepisów nie wynika, że decyzje wydane na podstawie uchylonych przepisów stają się bezprzedmiotowe.

Stanowisko to Wojewoda podzielił. Podkreślił, że brak przepisu szczególnego w przepisach uchylających stan prawny ukształtowany ustawą z 12 marca 1958 r., tj. art. 89 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani w innych przepisach tej ustawy, który skutkowałby powstaniem tego typu stanu faktycznego, który powodowałby, że decyzje w przedmiocie ustalenia odszkodowania wydane na podstawie, m.in. art. 53 poprzednio obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej stały się zbędne, niemogące wywołać zawartych w nich skutków prawnych, uprawnienia nimi nadane niemożliwe do wykonania lub nałożone obowiązki niemożliwe do wyegzekwowania - jest równoznaczny ze stwierdzeniem braku spełnienia przesłanki bezprzedmiotowości, zawartej w art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Wojewoda wskazał, że wprowadzone po ustaniu obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. regulacje dotyczące odszkodowania za grunt objęty działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] stanowiły powtórzenie regulacji zawartej w art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r., będącego podstawą wydania decyzji [...] grudnia 1974 r. i decyzji z [...] kwietnia 1975 r. Dotyczy to zarówno przepisu art. 82 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i art. 215 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody potwierdza to dodatkowo brak możliwości uznania, że nowe przepisy wprowadziły stan faktyczny lub prawny, powodujący konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji odszkodowawczych wydanych na podstawie ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. Ustalenia zawarte w decyzjach Naczelnika D. [...] z [...] grudnia 1974 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r. nadal wywołują skutek prawny w postaci odmownego rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za nieruchomość, pomimo uchylenia podstawy prawnej wydania tych decyzji.

Organ wyjaśnił, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. B. (w:) Komentarz, 1996, s. 750-751). W przepisach szczególnych bezprzedmiotowość decyzji jest ujmowana jako odrębna i samoistna przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Na przykład zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 p.g.g. koncesja wydana na podstawie ustawy wygasa: 1) z upływem czasu, na jaki została wydana, 2) jeżeli stała się bezprzedmiotowa, 3) w razie likwidacji lub upadłości przedsiębiorcy, 4) w razie zrzeczenia się koncesji.

Organ podniósł, że art. 162 § 1 pkt 1 kpa z natury rzeczy dotyczy decyzji, które nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych ich wykonanie stało się niemożliwe (bezprzedmiotowe). Przepis ten dotyczy też decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane zostały w części, a dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe.

Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.

W wyniku wydania ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r. nastąpił, z dniem jej wydania, skutek utraty możliwości ubiegania się przez następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] o odszkodowanie za odjęcie jej dawnym właścicielom prawa własności tej nieruchomości na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...].

Wojewoda wskazał, że jak wynika z przebiegu postępowania nadzwyczajnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa. Stosunek prawny ukształtowany decyzjami [...] grudnia 1974 r. i z [...] kwietnia 1975 r. jest aktualny i wykonalny.

Wojewoda wyjaśnił, że nie są przy tym wiążące dla organów orzekających w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji sugestie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zawarte w odpowiedzi Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na skargę na decyzję SKO z [...] listopada 1999 r., że usunięcie decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 1975 r. powinno nastąpić w innym, niż przewidzianym w art. 156 kpa, trybie nadzwyczajnym.

Podsumowując Wojewoda stwierdził, że prawidłowo organ I instancji uznał, że z punktu widzenia dyspozycji art. 162 § 1 pkt 1 kpa nie można przyjąć, że decyzja Naczelnika z [...] grudnia 1974 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 1975 r. są bezprzedmiotowe, tj., że wystąpił jeden z warunków z art. 162 § 1 pkt 1 kpa.

Z kolei uznanie, że nie zachodzi jeden z koniecznych do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej warunek, tj. jej bezprzedmiotowość powoduje, że nie ma znaczenia ewentualne zajście warunków, zgodnie z którymi, "stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa leży w interesie społecznym lub interesie strony".

Odnośnie zarzutów odwołania, że po ostatecznej odmowie ustalenia odszkodowania nastąpiło wycofanie z obrotu prawnego rozstrzygnięcia o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, a następnie ustalenie tego prawa na rzecz osób uprawnionych co do części gruntu nieruchomości i w ten sposób teoretyczne otwarcie drogi administracyjnej do żądania odszkodowania za pozostałą część (tak jak w niniejszej sprawie), to zdaniem organu odwoławczego nie powoduje, że przepisy wciąż obowiązującego dekretu [...] stanowią podstawę żądania tego odszkodowania. Tym samym, nie istnieje przepis, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa nakazujący stwierdzenie wygaśnięcia uprzednio wydanej decyzji w przedmiocie odszkodowania.

Organ wyjaśnił, że co do zasady, wobec nieprzyznania prawa użytkowania wieczystego za grunt nieruchomości objętej dekretem, otwarta jest droga spadkobierców dawnych właścicieli do żądania odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości.

Jakkolwiek, decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie ich wygaśnięcia wydane zostały w warunkach, w których w obrocie prawnym funkcjonowała prawomocna decyzja Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z [...] maja 1973 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przy ul. [...], to wówczas, w wyniku zbadania przesłanek zawartych w ówcześnie obowiązującym art. 53 ustawy wywłaszczeniowej odmówiono ustalenia odszkodowania opierając się na przesłankach ustalenia odszkodowania zawartych w art.53 tej ustawy.

Prawo do odszkodowania za przejęte przez Skarb Państwa grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., z dniem 1 sierpnia 1985 r. Stosownie do art. 241 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powyższa ustawa utraciła moc i aktualnie sprawy odszkodowań za nieruchomości [...] objęte działaniem dekretu są uregulowane przepisem art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zatem, w przypadku ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania, w warunkach odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego za część gruntu o pow. [...] m2 stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...], które nastąpiło decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2011 r., nr [...] rozpatrywanie wniosku o odszkodowanie za tę części gruntu nieruchomości nastąpiłoby na podstawie przesłanek zawartych w art. 215 ust. 2 wyżej wskazanej ustawy, które stanowią powtórzenie regulacji z art. 53 ustawy wywłaszczeniowej.

W tym zakresie nie nastąpiła żadna zmiana wpływająca na treść normy zawierającej przesłanki odszkodowania za grunt objęty dekretem.

W ocenie Wojewody Prezydent [...] w decyzji z [...] lutego 2020 r. wypełnił obowiązek wynikający z art. 7, art. 12 § 2 oraz art. 107 § 3 kpa, dokonując wyczerpującego wyjaśnienia stanu prawnego i faktycznego sprawy, działając w sprawie wnikliwie, stosując proste środki do jej załatwienia, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę na decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. złożyli: H. Z., B. G. i J.K. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 6, 7, 77, 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazali, m.in., że w sentencji decyzji organ pominął art. 162 § 1 pkt 1 kpa, który stanowił podstawę rozpatrywanej sprawy, że procedował w trybie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociaż w treści uzasadnienia wyjaśnił, że "Wniosek o ustalenie odszkodowania za powyższą nieruchomość nie został do dnia wydania niniejszej decyzji Wojewody [...] rozpoznany" oraz, że organy w prowadzonym postępowaniu pominęły fakt, że zmienił się stan faktyczny i tytuł własności rzeczy. W dacie wydania decyzji odszkodowawczych przedmiotowa nieruchomość o pow. [...] m2 była działką budowlaną na podstawie planu zabudowania uchwalonego w 1932 r. obowiązującym do 1969 r. Natomiast tytuł własności posiadał Skarb Państwa.

Po transformacji Skarb Państwa przekazał nieruchomość na rzecz gminy [...], a następnie po zmianie ustawy o ustroju [...], działka stała się własnością miasta [...]. Następnie organ administracji publicznej z urzędu dokonał podziału działki na dwie nierówne części.

W związku z powyższym rzecz, która jest przedmiotem decyzji odszkodowawczych nie jest ani ta sama ani taka sama. Poza tym wielokrotnie zmieniał się tytuł własności rzeczy. W świetle powyższego nastąpiło ewidentne naruszenie art. 77 § 4 kpa.

Zdaniem skarżących nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że żądanie strony nie jest zgodne z literalnym brzmieniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zmiana stanu faktycznego i prawnego jest bezwzględną przesłanką do uznania postępowania za bezprzedmiotowe.

Skarżący podnieśli, że odnośnie odszkodowania za przejętą bezprawnie przedmiotową działkę budowlaną wypowiedział się Wojewoda [...] w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] oraz ponownie w piśmie procesowym z [...] grudnia 2008 r., nr [...], którego treść skarżący przytoczyli.

W ocenie skarżących decyzje odszkodowawcze na skutek zmiany stanu faktycznego - przez przekształcenie rzeczy oraz stanu prawnego - zmiana tytułu własności, wielokrotna zmiana przepisów prawa, innych zdarzeń, np. na skutek transformacji ustroju politycznego powoduje, że ich wykonanie w przyszłości staje się niemożliwe - bezprzedmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 18 grudnia 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym skarżący i organ zostali powiadomieni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Decyzje z [...] grudnia 1974 r. i z [...] kwietnia 1975 r. odmawiające przyznania odszkodowania zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta utraciła moc 1 sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast ustawa z 1985 r. moc z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Żadna z tych ustaw nie zawierała przepisów szczególnych z których wynikałby obowiązek wygaśnięcia decyzji rozstrzygającej w przedmiocie odszkodowania na podstawie ustawy z 1958 r., z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Jak trafnie wskazał Wojewoda wprowadzone po ustaniu obowiązywania ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. regulacje dotyczące odszkodowania za grunt objęty działaniem dekretu [...] (art. 82 ustawy gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 215 ust. 2 obowiązującej obecnie ustawy o gospodarce nieruchomościami) stanowiły powtórzenie regulacji zawartej w art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r.

Zważyć bowiem należy, że uchylenie przepisu będącego podstawą decyzji administracyjnej nie stanowi samoistnej przesłanki do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie.

Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego wystąpi, np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień. Z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego mamy wówczas do czynienia, gdy np. w decyzji rozstrzygnięto odnośnie praw lub obowiązków dotyczących rzeczy, co do których w wyniku ich zniszczenia lub istotnego przekształcenia prawa lub obowiązki nie mogą być dalej realizowane, albo wtedy, gdy strona zrezygnowała z uprawnienia. Tak więc bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu ustania bytu prawnego podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zmiana zaś stanu faktycznego w wyniku zmiany właściciela nieruchomości nie powoduje, że decyzja jest bezprzedmiotowa.

W piśmiennictwie prawniczym (w tym powołanym przez organ) przyjmuje się, że przesłanką uzasadniającą zaistnienie bezprzedmiotowości decyzji nie jest zmiana przepisów stanowiących jej podstawę prawną, nie mającą wpływu na ukształtowany tą decyzją stan prawny.

W sytuacji uchylenia przepisu wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny, przewidziany został taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Jak wyżej zaznaczono bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku, gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek. Zarówno ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami takiej regulacji nie zawierały. Prawidłowo więc organy uznały, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że decyzje z [...] grudnia 1975 r. i z [...] kwietnia 1975 r. stały się bezprzedmiotowe. Nie doszło więc do naruszenia przez organy przepisu art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Na ocenę tę nie mają wpływu powołane w skardze pisma Wojewody z 2008 r., gdyż przedmiotem oceny Sądu jest decyzja administracyjna wydana w konkretnej sprawie. Chybione są także zarzuty dotyczące zmiany tytułu prawnego nieruchomości. Skutkiem wejścia w życie dekretu z [...] października 1945 r. było przejście wszystkich nieruchomości [...] na rzecz gminy [...]. Natomiast były właściciel mógł ubiegać się o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego).

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku powołania w podstawie prawnej decyzji Wojewody [...] art. 162 kpa wskazać należy, że podstawą wydania decyzji organu odwoławczego był art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ten szczegółowo dokonał oceny przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 kpa trafnie uznając, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Z kolei powołanie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikło z faktu, że przepis ten jest odpowiednikiem podstawy materialnoprawnej decyzji z [..] grudnia 1974 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] kwietnia 1975 r. będących przedmiotem orzeczenia o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, gdyż organy prowadziły postępowania z zachowaniem zasad określonych w tych przepisach. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 kpa.

Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.