VIII SAB/Wa 111/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-29	
Data wpływu	2025-12-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Iwona Owsińska-Gwiazda /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Mazur
Marek Wroczyński	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2,  art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h, art. 10 ust. 1, art. 13, art. 16; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 149, art. 151, art. 200 i art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Marek Wroczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Starosty Powiatu Z. w przedmiocie rozpoznania wniosku z 30 września 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu Z. do rozpoznania wniosku skarżącego A. B. z dnia 27 września 2025 r., w pełnym zakresie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Starosty Powiatu Z. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30.09.2025 r. A. B. (dalej: skarżący) wystąpił do Starosty Powiatu [...] o udostępnienie informacji publicznej o wynagrodzeniu pracownika samorządowego A. K. urodzonej [...] roku w [...] zatrudnionej w Starostwie Powiatowym w [...] na stanowisku starszego geodety, wydającej decyzje administracyjne w imieniu Starosty:

- o wysokości wynagrodzenia zasadniczego netto, dodatków funkcyjnych, specjalnych,

stażowych oraz innych dodatków uwzględnionych w umowie o pracę w roku 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025;

- o wysokości premii oraz nagród (z uwzględnieniem uzasadnienia lub bez uzasadnienia) przyznanych w latach 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025;

- kopię umowy o pracę, kopie aneksów do umowy o pracę oraz kopię ewentualnych zmian zakresów obowiązków w umowie o pracę od początku zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w [...];

- kopie dodatkowych umów cywilnoprawnych (zlecania, umowy o dzieło, innych) o ile były zawierane w latach 2020, 2021, 2022,2023, 2024, 2025;

- kopie delegacji służbowych zawierających: datę wyjazdu, miejsce docelowe, cel wyjazdu, łączny koszt delegacji (wraz z dietami, noclegami, transportem) w latach 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025;

- kopie odbytych szkoleń, konferencji oraz innych służbowych wyjazdów w latach 2020, 2021, 2022, 2023, 2024, 2025;

- kopie upoważnień do wydawania decyzji w imieniu Starosty powiatu [...] od początku zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w [...].

W odpowiedzi z 14.10.2025 r. Starosta Powiatu [...] poinformował o zakwalifikowaniu w/w wniosku częściowo jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie organ wskazał, że wniosek w zakresie udostępnienia wysokości wynagrodzenia zasadniczego netto, dodatków do wynagrodzenia: funkcyjnego, specjalnego, za wieloletnią pracę, wysokość premii oraz nagród, kopii umów o pracę oraz aneksów do umowy o pracę nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest to wniosek ad personam. W uzasadnieniu organ wykazuje, że zgodnie z orzeczeniem NSA z 24 marca 2022r. (III OSK 1129/21) informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a jedynie dotyczy sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. To na organie spoczywa ciężar każdorazowej analizy, czy wnioskowana informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną jest niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

Następnie organ przekazał informacje dotyczące zakresu wniosku podlegające udostepnieniu w formie załączników tj.: zakresy obowiązków od początku zatrudnienia w organie wraz ze zmianami, kopie zaświadczeń z odbytych szkoleń online w latach 2020 – 2025 ze wskazaniem, iż osoba wskazana we wniosku uczestniczyła w szkoleniach, które odbywały się w formule online. Uczestnictwo w szkoleniach nie wiązało się z wyjazdami służbowymi, ponadto 23.09.2021 w/w osoba brała udział w szkoleniu online nt. "Prowadzenie postepowań administracyjnych w trybie i na zasadach określonych w KPA"- brak certyfikatu w aktach osobowych; udostępnił kopie upoważnień do wydawania decyzji; poinformował, że Starostwo Powiatowe w [...] nie dysponuje informacji publiczną w zakresie dodatkowych umów cywilnoprawnych oraz innych a także delegacji służbowych.

17.10.2025 r. skarżący wystosował ponaglenie do organu w celu niezwłocznego udzielenia pełnej informacji, zawartej w w/w wniosku w przedmiocie wynagrodzenia pracownika samorządowego A. K.. Powołując się m. in. na wyrok NSA z 18.12.2019 r, I OSK 2263/18, art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych podniósł, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników samorządowych jest jawne i to niezależnie od tego czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe, ponieważ informacja ta dotyczy majątku publicznego. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są bowiem ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, co umożliwia obywatelom wgląd w działalność władzy publicznej i sprawowania nad nimi kontroli. Przypomniał, że informacja publiczna powinna być udostępniona bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni. Wobec braku odpowiedzi wezwał do natychmiastowego udzielenia informacji publicznej, w formie pisemnej na adres skarżącego.

Organ pismem z 21.11.2025 r. poinformował skarżącego o pozostawieniu ponaglenia bez rozpatrzenia, bowiem informacji udzielono w piśmie z 14.10.2025r., a powtarzający się wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na który została już udzielona odpowiedź, nie stanowi wniosku o udzielnie informacji publicznej. W związku z tym nie ma do niego zastosowanie 14-dniowego terminu na rozpatrzenie wniosku. Jednocześnie organ podtrzymał stanowisko, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, nie konkretnych pracowników. Organ podkreślił, iż ponaglenie zgodnie z art 37 § 5 K.P.A. jest rozpatrywane w terminie 7 dni od otrzymania ponaglenia, aby organ nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W skardze Skarżący zarzucając wobec bezczynności organu naruszenie:

1.art 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r.;

2.art 10 ust. 1 w zw. z art 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej;

3.art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych;

4.art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.;

5.art 37 § 5 kpa

wniósł o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,

2. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji zawartych we wniosku z dnia 27 września 2025r. (złożonego do Sekretariatu Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 30 września 2025r.) oraz w ponagleniu z dnia 17 października 2025r.,

3. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych,

4. pouczenie organu o przestrzeganiu przepisów prawa,

5. ukaranie organu karą grzywny za nieprzestrzeganie przepisów: Konstytucji RP, KPA, Ustawy o Finansach Publicznych, Ustawy o Dostępnie do Informacji Publicznej.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i wskazał m.in., że organ z jednej strony twierdzi, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, natomiast z drugiej strony powołuje się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i konieczność ochrony prywatnej innej osoby. Przesłanka ochrony prywatności znajduje zastosowanie do informacji będącej informacją publiczną i ma charakter następczy wobec zakwalifikowania informacji jako publiczna. Jeżeli w ocenie organu informacja w ogóle nie ma publicznego charakteru, to rozważania o ochronie prywatności stają się bezprzedmiotowe, a udzielona w tym zakresie odpowiedź jest wewnętrzne sprzeczna i świadczy o fundamentalnej nieznajomość przepisów u.d.i.p. Podniósł, że informacja o wynagrodzeniu urzędnika w tym przypadku A. K. zatrudnionej w Starostwie Powiatowym w [...] na stanowisku starszego geodety, wydającej decyzje administracyjne w imieniu Starosty, jest informacją publiczną, gdyż obejmuje wydatkowanie środków publicznych.

Wskazał, że prawo do informacji polega na ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, chyba że ta osoba jest osobą wydającą decyzje w imieniu organu, zatem można przyjąć za osobę pełniącą funkcję publiczną, która reprezentuje powiat [...] oraz Starostę Powiatu [...], gdyż wydaje w jego imieniu decyzje. A. K, zatrudniona w Starostwie Powiatowym w [...] na stanowisku starszego geodety, wydaje decyzje administracyjne w imieniu Starosty. Pracuje na stanowisku urzędniczym a nie pomocniczym czy chociaż by technicznym, składa coroczne oświadczenie majątkowe. Odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na przesłankę ochrony prywatności następuje w drodze decyzji odmownej, a pismo z 14.10.2025r., nie jest decyzją administracyjną. Pismo Organu jest działaniem o charakterze zbycia, a odpowiedź na wniosek nie stanowi prawidłowego rozpatrzenia wniosku.

Skarżący podniósł, że złożył 17.10.2025 r. wobec nieuzasadnionego braku odpowiedzi na wniosek ponaglenie na które uzyskał pismo od Starosty Powiatu [...] z 12 listopada 2025r., informujące o pozostawieniu ponaglenia bez rozpatrzenia, bowiem informacja została udzielona w piśmie z 14.10.2025r. Skarżący podtrzymując swoją argumentację co do charakteru żądanej informacji podkreślił, że nie otrzymał informacji o które wnioskował, a termin do udostępniania informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku. Wskazał, że organ udzielił włącznie częściowej odpowiedzi, pomimo ponaglenia. W związku z tym, w odniesieniu do tej cześć wniosku, która nie została zrealizowana, organ - Starosta Powiatu [...], pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni skargę zasadną i konkretną.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarga jest bezpodstawna. Organ przedstawił przebieg postępowania podnosząc m.in., iż pismem z 14.10.2025r. Starostwa [...]udzielił odpowiedzi na wniosek, który częściowo zakwalifikował jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Natomiast w zakresie wniosku o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia zasadniczego netto, dodatków do wynagrodzenia: funkcyjnych, specjalnych, za wieloletnią prace, wysokości premii oraz nagród, kopii umowy o pracę oraz aneksów do umowy pracę dot. A.K. uznał, że nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest to wniosek ad personam.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z orzeczeniem NSA z 24 marca 2022r. lII OSK 1129/21 informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczącą jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust.2 u.d.i p. To na organie spoczywa ciężar każdorazowo analizy, czy wnioskowana informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcje publiczne jest niezbędna z punktu celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby której taka informacja dotyczy. Takiej właśnie analizy dokonał Starostwa [...], który jest kierownikiem Starostwa Powiatowego w [...], mając również na uwadze, że skarżący i A. K. pozostają w związku małżeńskim, i żądana przez skarżącego informacja nie była niezbędna z punku celów prawa do informacji publicznej a miała służyć celom osobistym skarżącego.

Organ podniósł, ze celem udostepnienia informacji publicznej jest umożliwienie obywatelom wglądu w działalność władz publicznych i sprawowanie nad nimi kontroli społecznej. Gdyby skarżącemu chodziło o cel publiczny żądałby informacji o wydatkowaniu środków publicznych na wynagrodzenia pracowników zatrudnionych na stanowisku starszego geodety w Starostwie Powiatowym w [...], a nie konkretnego pracownika (żony). Wskazał, że mamy do czynienia z nadużyciem, przez skarżącego, prawa dostępu do informacji publicznej. Nadużycie prawa do dostępu do informacji publicznej polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy nie jest zaspakajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji dla celów osobistych, zawodowych , handlowych, edukacyjnych. Te informacje mogą być pozyskiwane na zasadach przyjętych dla danych stosunków.

W pozostały zakresie udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem wskazując, iż udostępnił: zakres obowiązków pracownika wraz ze zmianami; kopie zaświadczeń z odbytych szkoleń online w latach 2020-2025, które nie wiązały się z wyjazdami służbowymi. Poinformował, że 29.03.2021r. osoba wskazana we wniosku brała udział w szkoleniu online nt. "Prowadzenie postępowań administracyjnych w trybie i na zasadach określonych w KPA"- brak certyfikatu w aktach osobowych; udostępnił kopie upoważnień do wydawania decyzji; poinformował, że Starostwo Powiatowe w [...] nie dysponuje informacji publiczną w zakresie dodatkowych umów cywilnoprawnych oraz innych a także delegacji służbowych.

Organ zauważył, że skarżący nie wnioskował o udzielenie informacji publicznej o wydatkowaniu środków na wynagrodzenia pracowników samorządowych, a o udzielenie informacji o wynagrodzeniu netto konkretnego pracownika samorządowego, a to nie są tożsame żądania. Organ jest związany treścią żądania. Przywołał wyrok WSA w Łodzi z 30 sierpnia 2016r. II SAB/Łd 171/16, w którym Sąd stwierdził, że co do zasady informacją publiczną jest kwota wydatkowana ze środków publicznych na utrzymanie danego etatu w podmiocie, a nie kwota wynagrodzenia wypłacanego konkretnej osobie. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem z reguły na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Co istotne, ochrona prywatności osoby fizycznej jest wyłączona, jeżeli chodzi o wynagrodzenie pracowników urzędu pełniący funkcje publiczne i jeżeli dana informacja pozostaje w związku z pełnieniem funkcji (art. 5 ust.2 u.d.i.p). Podkreślił, że organ podtrzymał stanowisko, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku , a nie konkretnych pracowników. Wskazał, że w sytuacji uznania wniosku za powtarzający się, pochodzący od tej samej osoby i dotyczący wcześniej przekazanych informacji, zasadne jest jedynie poinformowanie o tym fakcie podmiotu żądającego informacji, co należy ocenić jako równoznaczne z merytorycznym załatwieniem wniosku.

Ponadto podniósł, że organ nie powoływał się na prawo do prywatności, tylko przywołał wyrok NSA IIIOSK 1192/21, w którym Sąd wyjaśniał kwestie związane z prawem do prywatności. Natomiast Starosta zakwalifikował informację w części, w której skarżący żądał udzielenie informacji o wynagrodzeniu netto oraz udostępnienia umów o pracę z aneksami jako ad personam a więc nie stanowiącej informacji publicznej. Informacja organu nie jest więc wewnętrznie sprzeczna. Nie było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej, bo tę organ ma obowiązek wydać, gdy jakaś informacja jest informacją publiczną a odmowa następuje w celu ochrony prywatności osoby fizycznej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Poinformowanie składającego wniosek następuje w formie pisemnej. Organ nie dopuścił się bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego w terminie. Pismo zatytułowane jako ponaglenie zakwalifikował jako ponowny wniosek o udzielenie informacji w zakresie w jakim nie udostępnił informacji w wyniku rozpatrzenia pierwotnego wniosku, na które również udzielił odpowiedzi poprzez poinformowanie o tym fakcie skarżącego. Organ nie naruszył żadnego z przepisów powołanych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawa ta w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym ciężarach publicznych.

Należy przyjąć, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Przypomnieć również należy, że art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1530) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi, wskazując, iż wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu – właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1783/18).

Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13).

Pogląd wyrażany przez skład Sądu rozpatrujący tą sprawę jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; z 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2737/17; z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1705/17; z 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; z 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; z 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1432/17; z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1775/16; z 21 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd przeciwny, wyrażony w wyroku NSA z 27 września 2019 r., sygn. I OSK 2710/17, czy w wyroku z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu konkretnego pracownika nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt. 5 lit. h u.d.i.p. Zatem, każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji prawnej żądanych informacji, lecz przez ewentualne ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród, które są finansowane ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP.

Żądania wniosku dostępowego w zakresie wskazania o wysokości wynagrodzenia zasadniczego netto, dodatków funkcyjnych, specjalnych, stażowych oraz innych dodatków uwzględnionych w umowie o pracę w latach 2020 - 2025; o wysokości premii oraz nagród (z uwzględnieniem uzasadnienia lub bez uzasadnienia) przyznanych w latach 2020 - 2025; kopię umowy o pracę, kopie aneksów do umowy o pracę oraz kopię ewentualnych zmian zakresów obowiązków w umowie o pracę od początku zatrudnienia w Starostwie Powiatowym w [...] stanowią zatem informację publiczną, a ewentualna odmowa ich udostępnienia winna nastąpić w trybie decyzji administracyjnej. Żądane informacje mieszczą się bowiem w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dostęp do żądanych przez stronę skarżącą informacji może być ograniczony tylko ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Wskazać również należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne, czy też mającej związek z pełnieniem takich funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 169/18, Lex nr 2523767 oraz wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, wyrok WSA w Gliwicach z 29 marca 2004 r. sygn. akt II SAB/Ka 144/03, dostępne: CBOSA). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, dostępny CBOSA). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 publ. CBOSA; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 395/14, publ. CBOSA).

Orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14).

Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Fakt, że dana informacja stanowi informację publiczną, sam w sobie nie jest równoznaczny z obowiązkiem udostępnienia żądanej informacji. Przepis art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewiduje możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wobec tego obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowo rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Przy czym, dokonując takich ocen, organ winien uwzględnić, że zasadą jest prawo dostępu do informacji publicznej, a odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych, a wskazanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i prawa dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano również koncepcję, że wydawanie decyzji administracyjnych na podstawie art. 16 u.d.i.p. następuje także wtedy, gdy organ do którego skierowano żądanie uznaje, że jest ono nadużywaniem prawa dostępu do informacji publicznej przez wnioskodawcę (vide np.: wyrok WSA w Gdańsku z 4 grudnia 2025 r. III SAB/Gd 453/25, wyrok WSA w Bydgoszczy z 13.05.2025 r. II SAB/Bd 166/24). Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w sytuacji analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów ugruntowane staje się stanowisko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż odmowa udostepnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania przez wnioskodawcę prawa dostępu do informacji publicznej powinna następować przez wydanie decyzji o odmowie udostepnienia informacji.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wskazany termin 14 dni należy traktować jako termin na rozpoznanie wniosku. Obowiązuje on organ również w sytuacji, gdy zamierza on wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Mając zatem na uwadze, że wniosek skarżącego z dnia 27 września 2025 r. dotarł do organu w dniu 30 września 2025r., ww. termin na rozpoznanie wniosku upływał z dniem 14 października 2025 r., kiedy to organ udzielił częściowej odpowiedzi na wniosek. Termin ten nie był przedłużony przez organ w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W tym terminie organ nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej obejmującej udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia zasadniczego netto, dodatków do wynagrodzenia: funkcyjnych, specjalnych, za wieloletnią prace, wysokości premii oraz nagród, kopii umowy o pracę oraz aneksów do umowy o pracę dotyczącej A. K., ani też nie wydał jeszcze decyzji administracyjnej.

Powyższe świadczy o tym, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z 27 września 2025 r. w sposób, który zwolniłby organ z zarzutu bezczynności. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania. Przy czym, przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek. Powyższe regulacje odczytywane w łączności z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. pozwalają wyprowadzić jednoznaczny wniosek o związaniu organu treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przedstawienie informacji niepełnej, co miało miejsce w niniejszej sprawie, świadczy o braku realizacji obowiązku nałożonego w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 62 – 63; S. Szuster [w:] M. Kłaczyński, S. Szuster, Dostęp do informacji publicznej. Komentarz, Lex/el 2003 r., uwagi do art. 10).

Z uwagi na powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę Powiatu [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego z 27 września 2025 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie wyczerpywała przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z błędnej oceny prawnej organu, nie zaś celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że kwalifikując naruszenie prawa jako rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Mając powyższe na względzie, sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

W punkcie trzecim, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi w części dotyczącej wniosku o wymierzenie organowi grzywny i pouczenia o obowiązujących przepisach prawa. Z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością w sprawie nie zaktualizował się warunek do zastosowania przedmiotowego środka dyscyplinująco-represyjnego. W orzecznictwie jednomyślnie wskazuje się, że środki w postaci nałożenia grzywny, przyznania sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., winny być stosowane jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a tego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł jak w punkcie czwartym sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.