II SA/Ol 1062/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-11-08	
Data wpływu	2016-08-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2015 nr 0 poz 2058;  art. 1,  art. 3,  art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 135,   art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a,c ,  art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Spółki A z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Spółki A z dnia "[...]"; II. zasądza od Spółki A na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
UZASADIENIE

Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej Sp. z o. o. (dalej jako MPEC, Przedsiębiorstwo) decyzją z dnia "[...]", powołując się na art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2015, poz. 2058 j.t. – dalej jako u.d.i.p.) i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016 r., poz. 23 jt.- dalej jako k.p.a.) – po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Rozwoju "[...]" (dalej jako Stowarzyszenie) od decyzji MPEC z dnia "[...]" o odmowie udzielenia informacji publicznej – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Skarżona decyzja zapadła na tle poniższego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu 22 marca 2016 r. Stowarzyszenie zwróciło się do MPEC z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych przez Przedsiębiorstwo w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku w postaci arkusza kalkulacyjnego (np. plik xls) w zakresie:

1/ daty zawarcia umowy,

2/ numeru umowy (w przypadku braku standardowej umowy pisemnej – numer faktury bądź innego dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy),

3/ przedmiotu umowy,

4/ wartości umowy,

5/ nazwy podmiotu, z którym zawarto umowę (w przypadku kontrahentów będących osobami fizycznymi o udostępnienie pełnych imion i nazwisk).

Dodało, że wniosek uwzględnia wszystkie umowy cywilnoprawne zawarte w ramach działalności przez Przedsiębiorstwo, również te, których zawarcie nie wiąże się z poniesieniem wydatków przez Gminę "[...]" oraz w przypadku w których nie zawarto standardowej umowy pisemnej (mogą to być przypadku dotyczące m. in. niewielkich wydatków np. związanych z zakupem paliwa czy artykułów biurowych).

W odpowiedzi na powyższe Przedsiębiorstwo pismem z dnia 31 marca 2016 r., powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.i.p., wezwało Stowarzyszenie do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanej informacji w terminie 7 dni od daty odebrania niniejszego wezwania. Uzasadniło, że w ocenie Przedsiębiorstwa wniosek Stowarzyszenia z dnia 22 marca 2016 r. dotyczy informacji przetworzonej. Odnośnie zaś udostępnienie rejestru umów "nie pisemnych"" podało, że nie prowadzi ich rejestru.

W odpowiedzi na powyższe Stowarzyszenie w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. zmodyfikowało własny wniosek z dnia 22 marca 2016 r. poprzez udostępnienie zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych przez MPEC od 1 stycznia 2014 r. do 22 marca 2016 r., których zawarcie skutkuje poczynieniem wydatków po stronie Przedsiębiorstwa w wysokości 500,00 zł brutto lub wyższych. W pozostałych części, tj. co do zakresu przedmiotowego żądanej informacji i sposobu jej udostępnienie podtrzymało pierwotne żądanie. Dodało, że w jej ocenie wnioskowana informacja jest informacją publiczną prostą, gdyż czym innym jest przetworzenie informacji, a czymś innym jej wyszukanie, które jest czynności amaterialno-techniczną, wskutek której nie powstaje informacja merytorycznie (jakościowo) nowa, której wytworzenie wiązałoby się z dokonaniem intelektualnych czynności analitycznych. Dodało, że przyjmując, że żądana informacja stanowi informacje publiczną przetworzoną, to Stowarzyszenie posiada w jej udostępnienie szczególnie istotny interes publiczny, gdyż zestawienie umów cywilnoprawnych pozwala określić sposób, w jaki dany podmiot dysponuje środkami publicznymi i czy robi to prawidłowo, a zatem umożliwia obywatelom kontrolowanie działalności administracji publicznej w punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. W konsekwencji udostępniona formacja nie będzie wykorzystana nie tylko do celów wewnętrznych Stowarzyszenia, lecz będzie stanowić walor edukacyjny oraz umożliwi mieszkańców sprawdzenie sposobu gospodarowania mieniem publicznych przez MPEC. Z tych samych powodów zestawienie umów pozwoli także na usprawnienie pracy Przedsiębiorstwa i jego kadry zarządzającej.

Decyzją z dnia "[..]" MPEC odmówiło udostępnienie żądanej informacji publicznej przetworzonej podając, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, gdyż w związku z brakiem rejestru zawierającego wszelkie umowy w ramach działalności Przedsiębiorstwa, jego sporządzenie wiązałoby się z zaangażowaniem dodatkowych sił i środków publicznych, w tym wielu pracowników Spółki (być może także wiązałoby się z koniecznością dodatkowego zatrudnienia pracowników). Jednocześnie uznało, że Stowarzyszenie nie wykazało szczególnie istotnego interesu społecznego warunkującego uzyskanie żądanej informacji przetworzonej. Dodało, że zestawienie umów cywilnoprawnych nie pozwoli jednoznacznie określić, w jaki Sposób Spółka dysponuje środkami publicznymi i czy robi to prawidłowo, gdyż do rozstrzygnięcia tegoż zagadnienia niezbędne jest całościowe zbadanie Spółki, dlatego też corocznie zgodnie z przepisami aktu założycielskiego, kodeksu spółek handlowych i ustawy o rachunkowcowi Spółka poddawana jest ocenie biegłego rewidenta, który dotychczas nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Podało także, że polityka firmy jest prawnie chroniona, a ujawnienie informacji ekonomicznych, gospodarczych i technicznych może stanowić czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W odwołaniu (tytułowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) Stowarzyszenie rozstrzygnięciu MPEC zarzuciło naruszenie:

1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej,

2/ art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że żądana informacja stanowi informacje publiczną przetworzoną,

3/ art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego. Podtrzymało stanowisko, że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej, gdyż do jej udostępnienie nie jest konieczna analiza całej umowy, gdyż Stowarzyszenie nie wnioskowało o udostępnienie jej treści. Przetworzenie informacji publicznej nie może być też utożsamiane z jej anonimizacją.

Skarżoną decyzją z dnia "[...]" MPEC, nie podzielając argumentacji odwołania, utrzymało w mocy własną decyzję z "[...]". Podtrzymało stanowisko co do charakteru zadanej informacji przy jednoczesnym niewykazaniu przez Stowarzyszenie szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.

W skardze Stowarzyszanie wnosząc o uchylenie decyzji MPEC z "[...]" i poprzedzającej ją decyzji z "[...]" podniosło takie same zarzuty, jak w odwołaniu. Podało, że Przedsiębiorstwo jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, zaś wnioskowane dane posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p. i jednocześnie nie są informacja przetworzoną, gdyż za takową nie takową nie sposób uznać przeglądu dokumentów połączonego z usunięciem danych wrażliwych, czy też powoływania się na zaangażowanie wielu podmiotów. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Fakt, ż Przedsiębiorstwo nie dysponuje rejestrem obejmującym wnioskowane dane nie przesadza o charakterze informacji jako informacji przetworzonej.

W odpowiedzi na skargę MPEC wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało argumentację dotychczas poczynioną dodając, że na stronie BIP można znaleźć całościowe sprawozdanie z ostatnich 4 lat działalności Przedsiębiorstwo, które podlega także regulacji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki i nie wydatkuje bezpośrednio środków publicznych, nie otrzymuje również żadnych środków z budżetu Gminy, lecz prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek, na podstawie umów zawartych z sprzedaży ciepła. Dodało, że nie wyraża zgody na wprowadzanie jej umów do jakiegokolwiek rejestru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i podejmowaniu innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a).

W związku z powyższym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest wstępne ustalenie, czy MPEC należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a także czy żądana przez Stowarzyszenie informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną. Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji). Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Znalazły się w nim m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p.), a także o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach, (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 23, poz. 1059) oraz w wyroku z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02 (Monitor Prawniczy z 2003 r. Nr 10, poz. 436), za informację publiczną uznał "każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także wytworzoną przez inne podmioty, które te władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Na tym tle normatywnym Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. np.: wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA: z 15 kwietnia 2008 r., II SAB/Ke 14/08; z 30 września 2010 r., II SAB/Op 12/10; z 26 lutego 2010 r., II SAB/Wa 192/09; z 11 października 2012 r., IV SAB/Po 65/12; z 11 marca 2013 r. II SAB/Wa 503/12; z 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Bd 25/13; z 15 listopada 2013 r., II SAB/Wa 409/13 - CBOSA). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy (por. np. wyroki WSA: z 9 grudnia 2010 r., II SAB/Op 27/10; z 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Bd 25/13 - CBOSA). Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowią informacje publiczną (wyrok NSA, w sprawie I OSK 634/15). Nawet dokument, który nie jest załącznikiem do umowy, jeżeli jego treść pozostaje w ścisłym związku z ta umową - stanowi informację publiczną (wyrok NSA I OSK 2939/13). Informacje publiczna stanowią ustalenia dotyczące płatności w związku z realizacją porozumienia/umowy, czyli wszelkie informacje dotyczące realizacji inwestycji ze środków publicznych (tak WSA w Poznaniu z wyroku z dnia 13 listopada 2014 r., IV SAB/Po 80/14).

W dalszej części rozważań należy odnieść się do kwestii będącej osią sporu, tj. czy żądana przez Stowarzyszenie informacją ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak twierdzi Przedsiębiorstwo.

Przetworzenie informacji wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do jej udostępnienia działań o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech całkowicie nowej informacji (vide: H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r.). W judykaturze nie jest sporne, iż informacja przetworzona to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Tym samym udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji (vide: wyroki WSA: w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2014 r., w sprawie sygn. akt II SA/Sz 1416/13; w Kielcach z dnia 7 listopada 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 852/13; w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Wa 777/13; w Krakowie z dnia 22 lutego 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1455/10 oraz z dnia 21 lutego 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1456/10; w Opolu z dnia 1 lutego 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 653/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja przetworzona nie istnieje zatem w chwili składania wniosku. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 - Lex nr 1094536), czy też zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji powstałych na podstawie różnych kryteriów, które wymagają odpowiedniego zestawienia, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia stosownych czynności analitycznych (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11 - Lex nr 1135982). O informacji publicznej przetworzonej można zatem mówić, gdy informacja publiczna została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków. Informacją przetworzoną będzie więc informacja, która została przygotowana (opracowana) specjalnie dla wnioskodawcy, według podanych przez niego kryteriów (np. w formie tabelki, zestawienia, wykazu - zawierających wnioskowane dane por. wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05 - Lex nr 281369), gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi.

Zatem podstawową cechą różniącą informację publiczną przetworzoną od informacji publicznej jest to, że informacji tej wprost podmiot nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych przez dany podmiot informacjach, w wyniku, których to działań powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa jakościowo informacja nie jest jedynie innym technicznie zestawieniem posiadanych informacji - innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji, ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic albo podobieństw. Aby wytworzyć informację przetworzoną niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób - w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu. Zatem informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ale nowa, jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r. I OSK 1727/09, LEX nr 737494). Tak więc takie czynności organu, jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. w sprawie sygn. akt: VIII SA/Wa 1072/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11 - Lex nr 1094536). Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej przewidzianego w art. 3 u.d.i.p., przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 5. Ich sporządzenie nie prowadzi bowiem do powstania nowych informacji, składających się z cząstkowych informacji prostych. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2005 r., IV SA/Wr 47/05, w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 grudnia 2010 r., II SA/Go 811/10, w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2010 r. w, II SA/Bd 798/10, w Krakowie z dnia 21 lutego 2011 r., II SA/Kr 1456/10 i z dnia 20 marca 2012 r., II SAB/Kr 4/12, w Gliwicach z dnia 23 listopada 2010 r., IV SA/Gl 670/10, w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r., VIII SA/Wa 1072/11 i z dnia 13 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 18/12).

Zdaniem Sądu przedstawiona przez organ argumentacja, mająca wykazać, że żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, nie jest przekonywującą. Odnosząc się do pierwszej powołanej przez Przedsiębiorstwo okoliczności, czyli powinności wyselekcjonowania żądanych danych wyjaśnić wypada, iż sięgnięcie do zbiorów dokumentów zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich - choć niewątpliwie przy wskazanej ilości spraw może być czasochłonne - nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Nie są to czynności prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji.

Stanowisko MPEC uznające żądane informację za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. zasadza się na twierdzeniu o nieposiadaniu rejestru żądanych informacji, a jego opracowanie i udostępnienie wiązałoby się z trudnościami organizacyjnymi (potencjalna, właściwie li tylko deklarowana potrzeba zatrudnienia nowych pracowników) przy jednoczesnej stanowczo wyartykułowanej tezie, że nie wyraża zgody na utworzenie takowego rejestru. Akceptacja tezy Przedsiębiorstwa sprowadza się do wniosku, że o udostępnieniu informacji ( właściwie odmowie) decydowałby sposób jej przechowywania, archiwizacji ( właściwie jej brak), co oznacza, że zaniechanie dokumentowania posiadanej informacji byłoby samoistną i wystarczającą przesłanką do odmowy jej udostępnienia. Taką samą przesłanką – jak twierdzi Przedsiębiorstwo – jest sam brak woli udostępnienie informacji publicznej przez podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Irracjonalność prezentowanego stanowiska w zasadzie nie wymaga komentarza, poza tą oczywista konstatacją, że w takowej sytuacji o udostępnieniu informacji decydowałby nie przepis prawa, lecz stanowisko podmiotu zobowiązanego do tegoż obowiązku przejawiające się bądź w czynności zachowawczej (gromadzenie informacji) bądź li tylko w wolitywnym nastawieniu do niego.

Podobny, co do zasady, pogląd reprezentuje Sąd w odniesieniu do kolejnej przyczyny, która w ocenie organu skutkowała przekształceniem informacji prostej w przetworzoną, czyli procesu anonimizacji. Wyłączenie pewnych danych ze względu na ochronę informacji niejawnych, ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych, prywatność osoby fizycznej czy też tajemnicę przedsiębiorcy z treści udostępnianej informacji publicznej nie powoduje przy tym nadania tej informacji charakteru informacji przetworzonej (por. A. Niżnik-Mucha, Problematyka zakresu przedmiotowego konstytucyjnego prawa do informacji publiczne, Casus 2008 Nr 2 s. 15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/11, LEX 994243). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 (publ. CBOSA; www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że zarówno w doktrynie, jak też w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (przykładowo danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (p. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, Lex Polonica nr 3036000). Również wtedy, gdy organ administracji posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, to wykonanie prostych czynności technicznych, polegających na zliczeniu decyzji nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (p. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10, Lex Polonica nr 2473692).

Zasługuję natomiast na szerszy komentarz teza MPEC o konieczności przeprowadzenia czynności analitycznych na potrzeby udostępnienia żądanej informacji, a nie opracowania rejestru umów, które to w sprawie nie ma jakiegokolwiek znaczenia. Przede wszystkim zaś ocena, czy owe czynności wymagałyby takiego zaangażowania, że ich efektem byłaby jakościowo nowa informacja, dotychczas nie istniejąca w zasobach Przedsiębiorstwa (żadnego zresztą – jak twierdzi nie posiada) w przyjętej treści i postaci, co kwalifikowałoby ją do kategorii informacji publicznej przetworzonej (jak chciałby tego Przedsiębiorstwo), której udostępnienie uwarunkowane byłoby wykazaniem przez Stowarzyszenie szczególnie istotnego interesu publicznego, jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W realiach badanej sprawy Przedsiębiorstwo nie wykazało, że udostępnienie informacji w żądanym zakresie wymaga zaangażowania dodatkowych sił i środków. MPEC uzasadniając zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji przetworzonych, wskazywało na takie niezbędne dla jej wytworzenia czynności jak: potrzeba przeprowadzenia analiz, zestawień, wyciągów, dokonanie wyodrębnienia informacji niezbędnych do przekazania poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte, znaczna ilość informacji (jak można domniemać) prostych która spowodowałaby znaczne zaangażowanie po stronie organu środków i zasobów koniecznych dla jego prawidłowego funkcjonowania. W ocenie Sądu Przedsiębiorstwo jedynie bardzo ogólnikowo, wręcz szablonowo uzasadniło dlaczego uważa żądane przez skarżącą informacje publiczne za informacje przetworzone. Przede wszystkim nie wyjaśniło w wyczerpujący sposób jakie to konkretne analizy, zestawienia czy wyciągi musi przeprowadzić, aby udzielić żądanej informacji. Brak też jakiegokolwiek uprawdopodobnienia, nawet samej deklaracji, by ilość dokumentacji, którą Przedsiębiorstwo posługuje się była tak duża, że w istocie wykraczała poza nakład pracy wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej. Brak także nawet orientacyjnego określenia czasu potrzebnego do przygotowania takowej informacji. To samo odnosi się do potrzeby zatrudnienia nowych pracowników, li tylko hipotetycznej, skoro brak w tym zakresie jakiegokolwiek uprawdopodobnienia co do deklarowanej potrzeby i liczby nowych pracowników. W konsekwencji prezentowana argumentacja musi być uznana za dalece niewystarczającą. Tym bardziej, że – jak powyżej podano - czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne lub biurowe, jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać obowiązanych podmiotów z tego obowiązku (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Dostęp do informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych, LexisNexis 2007, s. 44), bowiem są to zwykłe czynności techniczne związane z rozpatrywaniem danego wniosku. W zakresie powyżej prezentowanym MPEC nie uprawdopodobniło okoliczności faktycznych, których analiza byłaby przydatna do oceny charakteru żądanej informacji (prostej vel przetworzonej). W zasadzie ograniczyło się tylko do przywołania orzecznictwa sądowoadministracyjnego co do kryteriów definiujących informację przetworzoną, lecz prezentowanych w nim poglądów nie powiązało ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie, właściwie ze stanem hipotetycznym.

Analiza skarżonych decyzji skłania do wniosku, że w ocenie MPEC samo sięgnięcie do dokumentów zawierających informacje proste i przedstawienie tych informacji w odrębnym zestawieniu samo w sobie, z założenia, niejako automatycznie przekształca informację prostą w przetworzoną, co oczywiście jest wnioskiem z gruntu nieprawdziwym, bowiem abstrahuje od zakresu i metody przekształcenia rzeczonej informacji. Innymi słowy sam akt zapoznania się z informacją prostą z istoty swej jej nie przekształca jej charakteru, do tego bowiem – jak powyżej przywołano – niezbędne są absorbujące czynności analityczne, organizacyjne, a przede wszystkim intelektualne, prowadzące w rezultacie do powstania całkowicie nowej informacji, nieistniejącej w dotychczasowej formie i postaci. Gdyby zaakceptować punkt widzenia Przedsiębiorstwa, to w zasadzie każda informacja byłaby informacją przetworzoną, gdyż takową czyniłby ją czysto techniczny akt wyboru (mechaniczna selekcja) jej ze źródła połączony z zapoznaniem się z jej treścią. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną wyłącznie poprzez proces zestawienia kilku informacji. Zasadniczo każda selekcja informacji publicznej zgodnie z żądaniem wniosku o jej udostępnienie z puli informacji dostępnej organowi wymagać będzie wykonania pracy myślowej połączonej z analizą posiadanych przez organ informacji. Nie jest to jednak jeszcze przetworzeniem, które wymaga wygenerowania jakościowo nowej informacji.

W realiach niniejszej sprawy MPEC nie wykazał, że udzielenie odpowiedzi zgodnej z wnioskiem Stowarzyszenia wymagało zaangażowania dodatkowych sił i środków, a żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Z tej też przyczyny trudno uznać za czasochłonne i trudne organizacyjno-technicznie, a nadto wymagające intelektualnego wkładu i angażujące wielu pracowników wybranie określonej ilości danych z materiału źródłowego będącego w posiadaniu Przedsiębiorstwa, który w dodatku najprawdopodobniej (założenie Sądu) jest w wersji elektronicznej.

Reasumując, informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci. Wprawdzie MPEC w uzasadnieniach zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stwierdziło, iż nie dysponuje gotową informacją dotyczącą wnioskowanych zagadnień, a realizacja zawartego we wniosku żądania wiązałaby się z potrzebą podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym, połączonych z zaangażowaniem nowych pracowników, to dla udowodnienia tej okoliczności nie wskazało skali owego zatrudnienia, nie zidentyfikowało dokumentów zawierających wnioskowanej dane, a przede wszystkim nie wskazało na czym ma polegać ich przetworzenie.

W jednym Sąd przyznaje rację Przedsiębiorstwu, że ciąży na nim powinność ochrony informacji zdefiniowanych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (z wyjątkami znoszącymi owe ograniczenia w zd. 2 ust. 2), lecz – jak powyżej podano – ochrona tychże informacji nie może być utożsamiana z odmową udostępnienia informacji publicznej, a w każdym razie rzeczone informacje zawarte w dokumencie źródłowym niejako automatycznie nie przekształcają informacji prostej w przekształconą.

Nie jest też relewantna prawnie podnoszona przez Przedsiębiorstwo teza o niezobrazowaniu całościowo jego sytuacji poprzez udostępnienie informacji w żądanym zakresie, gdyż takowa argumentacja neguje celowość wystąpienia z wnioskiem, a ta nie może być oceniana w postępowaniu, czego dowodem jest art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakazujący organowi zadania od występującego z wnioski wykazania się interesem nie tylko prawnym, ale nawet faktycznym.

Nie ma również żadnego znaczenia - w aspekcie wypełnienia powinności statuowanych ustawą o dostępie do informacji publicznej - wielokrotnie podnoszona przez Przedsiębiorstwo teza o wypełnianiu innych powinności związanych z transparentnością działalności, a uregulowanych w odrębnych ustawach.

Reasumując PPEC nie wykazało w sposób powyżej przywołany, aby żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, co uzasadnia uwzględnienie skargi z uwagi na naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.g.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do realiów stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd wyraża ogólne przekonanie, że zakres żądanej informacji i jej rodzaj (numer umowy, data jej zawarcia, przedmiot i wartość umowy oraz nazwa kontrahenta) z założenia nie są informacją przetworzoną, a jedynie sumą cząstkowych, o ogólnym charakterze prostych informacji. W kategorii informacji przetworzonej można by, co do zasady, rozważać wniosek o udostępnienie informacji w podanym zakresie, gdyby Stowarzyszenie sprecyzowało kryteria doboru owej informacji, tytułem przykładu co do kryterium wyboru kontrahenta (przedsiębiorcy działający na zasadzie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, kapitałowe bądź osobowe spółki prawa handlowego), warunków zawarcia umowy (istotne warunki specyfikacji umowy), czy wreszcie sposobu jej nawiązania (formy przetargu), a w sferze wykonania umowy przypadki jej niewykonania (nienależytego wykonania) z podaniem przyczyn i kategorii kontrahentów, czy też wreszcie Przedsięwzięte przez przedsiębiorstwo czynności procesowe ukierunkowane na wykonanie umowy, bądź na eliminacje skutków je niewykonania. Trudno wręcz sobie wyobrazić, by prosta, techniczna transkrypcja danych w powyższym zakresie przez sam proces per se automatycznie tworzyła ze zbioru prostych o ogólnym charakterze informacji informację przetworzoną.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd uznał, że organ nie wykazał, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji.

Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.