Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.) Ewa Marcinkowska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. L. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 27 sierpnia 2012 r. oddala skargę

W dniu 27 sierpnia 2012 r. T. L. wniósł do Prezesa Rady Ministrów, Ministra Finansów i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej pismo (osobny wpływ do każdego z tych organów), w którym zadał pytanie o następującej treści: "W związku z narażeniem Skarbu Państwa na straty w wysokości 82.583 zł poprzez świadome działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czy wobec L. W., pełniącego obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostaną wyciągnięte jakiekolwiek konsekwencje, w tym karne i służbowe w związku z tym czynem."

W dalszej części tego pisma T. L. wskazał, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wszczął postępowania przetargowe o udzielenie zamówień publicznych na: 1) "Kontynuację budowy autostrady A 4 odcinek węzeł Rzeszów Zachód - węzeł Rzeszów Centralny"; 2) "Kontynuację projektowania i przebudowę drogi S8 odc. Powązkowska - Marki (ul. Piłsudskiego). Etap II: odc. Węzeł Powązkowska - węzeł Modlińska" - dla których to postępowań opracowane zostały Specyfikacje Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) w sposób niezgodny z powszechnie obowiązującym prawem, z ewidentnymi wadami i błędami. Mimo tego, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad został poinformowany o tym stanie i o tym, że zaniechanie jego działania skutkujące nieusunięciem wskazanych wad naraża Skarb Państwa na straty, nie dokonał odpowiednich poprawek i modyfikacji tych Specyfikacji.

Na poparcie powyższego T. L. załączył pięć kserokopii dokumentów, w tym dwie kopie wyroków Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] sierpnia 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz wskazał na wystąpienie Inżyniera Konsultanta Z. B. podczas Międzynarodowej Konferencji Regionalnej [...], która odbyła się w Warszawie w dniach [...] kwietnia 2012 r. jako ad vocem na referat L. W. - Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad; Biuletyn Arbitrażowy nr 12, sierpień 2012 r. str. 51.

W dniu 8 października 2012 r. T. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w rozpatrzeniu powyższego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W konkluzji skargi wnosił o zobowiązanie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpatrzenia wniosku, zajęcia stanowiska i udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie o to: czy wobec narażenia Skarbu Państwa na straty w wysokości 82.583 zł poprzez świadome działania L. W., pełniącego obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostały wobec niego wyciągnięte jakiekolwiek konsekwencje, w tym karne i służbowe w związku z tym czynem.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej odrzucenie.

Argumentował, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o braku dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w sprawach skarg i wniosków. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie maja formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (postanowienie NSA z 4 marca 2010 r., I OSK 310/10). Nadto w razie nierozpatrzenia skargi, wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a., stronie nie służy skarga na bezczynność organu (postanowienie NSA z dnia 14 października 2010 r., II OSK 2019/10).

Pismo T. L. z dnia 24 sierpnia 2012 r., skierowane do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (wpływ do organu w dniu 27 sierpnia 2012 r.), nosi znamiona skargi, o której mowa w art. 227 K.p.a. Zostało ono załatwione stosownie do postępowania uregulowanego w Dziale VIII K.p.a. Na pismo T. L. z dnia 24 sierpnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2012 r. W związku z powyższym organ nie pozostawał w bezczynności.

W dalszej części odpowiedzi na skargę (strona 4) organ wskazał na poczynione ustalenia faktyczne i zapytanie skierowane do innych organów, które ostatecznie pozwoliły Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na sformułowanie pisma do T. L. w dniu [...] października 2012 r. W piśmie tym między innymi wskazano, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad poinformował Ministerstwo, że w związku z zarzutami T. L. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad dokonała szczegółowej analizy stanu faktycznego, w wyniku której uznano te zarzuty za bezpodstawne i opierające się na twierdzeniach niepopartych dowodami, czy też wskazaniem jakie przepisy prawa zostały naruszone. Odniesiono się także do kwestii naruszenia dyscypliny finansów publicznych, wyjaśniając, iż żaden z przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 ze zm.) nie definiuje jako naruszenia dyscypliny finansów publicznych udziału jednostki sektora finansów publicznych w postępowaniach sądowych, administracyjnych czy też przed Krajową Izbą Odwoławczą i to bez względu na wynik tego postępowania, a tym bardziej nie definiuje odpowiedzialności z tego tytułu.

Jednocześnie, niezależnie od przedstawionych wyjaśnień, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował T. L., iż mając na względzie wagę zarzutów, stawianych przez niego wobec Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostanie zlecone Departamentowi Kontroli Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przeprowadzenie kontroli, dotyczącej przygotowania i treści Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia w zamówieniach prowadzonych przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego poparł skargę i oświadczył, iż wniosek z dnia 27 sierpnia 2012 r. był złożony w trybie informacji publicznej. Świadczy o tym treść skargi. Przyznał, iż ze sformułowania wniosku mogą wynikać wątpliwości, czy wniosek jest złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy w trybie rozdziału VIII K.p.a., jednakże już na etapie złożenia skargi wątpliwości tych nie było. Organ udzielił odpowiedzi już po wniesieniu skargi, jednakże odpowiedź, w tym ostatnia strona skargi, nie zawiera w istocie odpowiedzi na pytanie skarżącego.

Na rozprawie pełnomocnik Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał żądanie, zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł alternatywnie o jej oddalenie. Oświadczył, że organ pismo z dnia 24 sierpnia 2012 r. traktował jako złożone w trybie rozdziału VIII K.p.a. Wyjaśnił, iż z treści pisma organu z dnia [...] października 2012 r. oraz z treści odpowiedzi na skargę (ostatnia strona) wynika, iż wobec L. W. - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie toczyło się żadne postępowanie karne i służbowe i nie toczy się, a jedynie zostało wszczęte postępowanie kontrolne na wniosek Ministra, które prowadzi Departament Kontroli Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Informacja ta była aktualna zarówno w dniu [...] października 2012 r. jak i w dniu dzisiejszym. Dlatego organ uważa, że wykonał również obowiązek z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opierając się na stanie faktycznym ustalonym jak wyżej, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Bezczynność organu występuje, gdy organ, zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa.

Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie, albo niezasadne pozbawienie żądanej informacji przymiotu informacji publicznej w rozumieniu powyższej ustawy, albo nierozpatrzenie wniosku o udostępnienie takiej informacji w sposób przewidziany w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stanowi także bezczynność organu.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie skargę uznał za chybioną.

Na wstępie wskazać należy, iż pismo skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 r., które wpłynęło do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w dniu 27 sierpnia 2012 r., nie zawierało żadnych wskazań odwołujących się do trybu przewidzianego w rozdziale VIII K.p.a., co umożliwiło by potraktować je jako skarga, złożona w tym trybie. Również pismo to nie zawierało także żadnego wskazania na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto w piśmie tym T. L., formułując pytanie, użył trybu warunkowego, w czasie przyszłym – " ... czy ... zostaną wyciągnięte jakiekolwiek konsekwencje ....", co pozostaje nie bez wpływu na ocenę związku pisma z dnia 24 sierpnia 2012 r. z żądaniem skargi.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, arbitralne zakwalifikowanie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej tego pisma jako skargi w trybie przepisów rozdziału VIII K.p.a., bez uprzedniego wyjaśnienia powyższego zagadnienia (np. w drodze zapytania skarżącego, czy intencją jego pisma jest tryb skargowy przewidziany w rozdziale VIII K.p.a., czy informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej), było przedwczesne i nieprawidłowe. Błąd ten spowodował nieprawidłowy sposób załatwiania niniejszej sprawy, jednakże nie wpłynął ostatecznie na jej ostateczny wynik - fakt udzielenia przez organ odpowiedzi na pytanie, zadane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W chwili złożenia skargi na bezczynność, w dniu 8 października 2012 r., nie powinno już być żadnych wątpliwości, iż pismo z dnia z dnia 24 sierpnia 2012 r. stanowiło wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania: "W związku z narażeniem Skarbu Państwa na straty w wysokości 82.583 zł poprzez świadome działania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, czy wobec L. W., pełniącego obowiązki Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, zostały wyciągnięte jakiekolwiek konsekwencje, w tym karne i służbowe w związku z tym czynem."

Pytanie to dotyczyło informacji publicznej. W tej sprawie stanowiska stron są zgodne i ocena ta jest zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie prawidłowa.

Zgodnie z zasadami logiki, na powyższe pytanie można udzielić teoretycznie jedynie trzech odpowiedzi. Pierwsza: postępowania (karne, służbowe), o które pyta skarżący, nie toczą się. Druga: postępowania takie są w toku, a zatem ich wynik nie jest obecnie wiadomy. Trzecia: postępowania takie zakończyły się i tu należy podać ich wynik.

Treść pisma Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. oraz treść odpowiedzi na skargę (zwłaszcza strona 4), jak również oświadczenie złożone do protokołu rozprawy przez pełnomocnika organu, wyraźnie stanowią odpowiedź na wyżej postawione pytanie.

Wskazać tu należy, iż w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej organy zobowiązane są do udzielenia jedynie odpowiedzi, co do znanych organowi faktów.

W niniejszym stanie faktycznym sprawy, uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wadliwie rozpatrzył sprawę i tym samym pozostawał w bezczynności, albowiem nieprawidłowo i arbitralnie odczytał intencję pisma skarżącego z dnia 24 sierpnia 2012 r., stanowiłoby nieprawidłowe rozstrzygniecie niniejszej sprawy.

W chwili obecnej zobowiązanie wyrokiem organu do prawidłowego działania na etapie wpływu pisma z dnia 24 sierpnia 2012 r. byłoby działaniem oczywiście zbędnym, wobec faktu ostatecznego udzielenia skarżącemu żądanej informacji publicznej przez organ, a zatem ostatecznego załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej.

Także nieprawidłowe byłoby, w takim materiale faktycznym sprawy, odrzucenie skargi, jak o to pierwotnie wnosił organ w odpowiedzi na skargę.

Rozstrzygnięcie takie obarczałoby jedynie winą skarżącego za nieprecyzyjne sformułowanie wniosku z dnia 24 sierpnia 2012 r. i abstrahowałoby od niedopełnienia obowiązków organu wyjaśnienia istoty sprawy. Zważyć tu należy, iż wniosek, z uwagi na sposób jego sformułowania, mógł (i powinien) budzić wątpliwości co do trybu w jakim został złożony i powinien powodować wszczęcie przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia istoty wniosku. Odrzucenie skargi byłoby możliwe jedynie, gdyby nie było żadnych wątpliwości, iż pismo z dnia 24 sierpnia 2012 r. stanowi skargę, wniesioną w trybie rozdziału VIII K.p.a.

Również nieprawidłowe byłoby zarzucenie, jak to czyni skarżący w skardze, organowi bezczynności w rozpatrywaniu skargi, gdy zważy się, iż z samego sformułowania wniosku z dnia 24 sierpnia 2012 r. nie wynikało wprost żądanie dostępu do informacji publicznej.

Zatem przyczyna późnego uzyskania informacji publicznej leży zarówno po stronie skarżącego, jak i organu.

W tym stanie faktycznym skargę należało uznać za chybioną, ponieważ nie sposób jest wywieść niniejszej skargi wprost z treści wniosku z dnia 24 sierpnia 2012 r.

Wniosek i skarga dotyczą tej samej problematyki, jednakże dopiero skarga problematykę tę precyzuje jako żądanie udostępnienia informacji publicznej. Dopiero takie sprecyzowanie wyznacza tryb postępowania administracyjnego w danej sprawie i stosowanie w tym trybie zasad określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sformułowana skarga jest oczywiście formalnie dopuszczalna.

Zatem dopiero w momencie wpływu skargi (8 października 2012 r.) niniejsza sprawa administracyjna nabiera aspektu informacji publicznej.

Prawidłowo wywiedziona i skuteczna skarga na bezczynność organu w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest wynikiem braku zgodnego z treścią ustawy o dostępie do informacji publicznej rozpatrywania przez organ organu wniosku o udostępnienie tej informacji. Istnienie tego związku pomiędzy skargą a wnioskiem jest warunkiem niezbędnym trafnej skargi. Brak istnienia takiego związku nie może powodować, mimo faktycznego późniejszego udzielenia informacji publicznej, umorzenia postępowania (art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), ale powinno implikować oddaleniem skargi.

Wyżej wskazany rozdźwięk pomiędzy treścią skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, a treścią inicjującego sprawę wniosku oraz podniesiony dopiero w skardze aspekt informacji publicznej (konwalidacja o ten element sprawy treści wniosku), uzasadnia w tym przypadku zastosowanie art. 151 powyższej ustawy. Skarga taka, mimo formalnej prawidłowości, jest co do istoty orzekania bezskuteczna.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.