Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 654/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 24 czerwca 2015 r. nr VII/75/15 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 654/23, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego [...] (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia 24 czerwca 2015 r. nr VII/75/15 w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 24 czerwca 2015 r. Rada Powiatu [...] (dalej: "organ" lub "Rada Powiatu") działając na podstawie art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.; dalej: "u.s.p") podjęła uchwałę nr VII/75/15 w sprawie zasad ustalania wysokości diet oraz ich wypłaty. W § 10 uchwały przyjęto, że uchwała wchodzi w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu uchwalenia.

Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając uchwale naruszenie art. 94 i art. 88 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: "u.o.a.n."). W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił również naruszenie art. 40 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi ona akt prawa miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ zasadność skargi pozostawił uznaniu Sądu. Powołał się również na odmienne, wcześniejsze stanowisko reprezentowane przez organy nadzoru, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia wysokości diet nie były traktowane jako akty prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przywołanym powyżej wyrokiem z 7 listopada 2023 r. na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały nr VII/75/15.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że przychyla się do obowiązującego w judykaturze poglądu, zgodnie z którym wprawdzie brak jest w obowiązujących aktach prawnych sformułowania legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Do takich aktów zalicza się niewątpliwie uchwała w sprawie ustalenia wysokości diet dla radnych jednostki samorządu terytorialnego. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p.

Jeśli zatem przedmiotowa uchwała należy do aktów prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 10 uchwały określono jedynie, że wchodzi ona w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu uchwalenia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 43 ust. 2 i art. 44 u.s.p. w związku z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. - jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Od powyższego wyroku Rada Powiatu [...] wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 79 ust. 1 u.s.p. poprzez nieuprawnione uznanie, że skoro zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to nie spełnia wymogu należytej publikacji wynikającego z art. 43 ust. 2 i art. 44 u.s.p. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 p.p.s.a.,

2. przepisów postępowania mających wpływ na jego wynik, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez naruszenie zasady orzekania na podstawie przepisów prawa przez dopuszczenie się nadinterpretacji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższych zarzutów Rada Powiatu wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi Prokuratora oraz "zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego" kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Pismem z dnia 28 lutego 2024 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych. Istota sporu sprowadza się jednak do kwestii charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady powiatu. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 21 ust. 4 u.s.p.

W pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 79 ust. 1 u.s.p. w powiązaniu z art. 43 ust. 2 i art. 44 tej ustawy oraz art. 13 pkt u.o.a.n.

Zgodnie z art. 43 ust. 2 u.s.p. akty prawa miejscowego podpisuje niezwłocznie po ich uchwaleniu przewodniczący rady powiatu i kieruje do publikacji. Zgodnie z art. 44 u.s.p. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego określa u.o.a.n. Z kolei art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie jest zasadny. Uchwała wydana na podstawie art. 21 ust. 4 u.s.p. w sprawie zasad ustalania wysokości diet i ich wypłaty, to jest zasad przyznawania diet dla radnych jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19, LEX nr 3220983; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5279/21, LEX nr 3379902; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r., II OSK 2794/16, LEX nr 2419414; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., III OSK 62/23) i Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie stanowisko to podtrzymuje. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają także – wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, co podnosi skarżący kasacyjnie, jednakże poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 4 u.s.p. Zgodnie z tym przepisem na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Ponadto wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady, co oznacza, że podjęta w omawianej kwestii uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił, co jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnym dowodem na to, że jest to akt normatywny powszechnie obowiązujący.

Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa uchwała została podjęta jako akt prawa wewnętrznego (kierownictwa wewnętrznego), o czym świadczy brak jej skierowania do publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (§ 10 tej uchwały). Akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie określony układ organizacyjny i jest kierowany do jednostek organizacyjnie podległych organowi, które je wydaje (por. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21, LEX nr 3344784). Radni rady powiatu nie są częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Pełnienie mandatu radnego nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów powiatu lub powiatowej administracji.

Jak już była mowa wyżej, zgodnie z przepisem art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ powiatu. Stosownie zaś do treści art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie i jest to traktowane jako istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18, LEX nr 2799400; wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., III OSK 2023/21, LEX nr 3483880). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego stanowi warunek jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych.

Niespełnienie wyżej wymienionych wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponieważ taka istotna wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 79 ust. 1 u.s.p., który w pierwszym zdaniu stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania. Przede wszystkim powołany w tym zarzucie art. 151 p.p.s.a. nie znajdował w sprawie zastosowania, gdyż przepis znajduje zastosowanie w razie oddalenia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nadto nie znajdował w sprawie zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten – o charakterze wynikowym, kompetencyjnym – określa możliwości orzecznicze sądu w postępowaniach, w których przedmiotem skargi jest decyzja lub postanowienie, a nie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji orzekał na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., przepis ten jednak w podstawach skargi kasacyjnej nie został powołany.

Wobec powyższego skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, a mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.