Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Jeziorany na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 7 maja 2010 r. nr PN.0911-98/10 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy oddala skargę.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 maja 2010r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jezioranach nr XXXI/369/10 z dnia 31 marca 2010r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Jeziorany. W ocenie organu nadzoru przyjęte regulacje w sposób istotny naruszają przepisy obowiązującego prawa. Podniesiono, iż w treści uchwalonego Regulaminu, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały, Rada określiła prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorców usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy Jeziorany, odnosząc przyjęte regulacje jedynie do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Jezioranach sp. z o.o. Powołano się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 listopada 2006r., który stwierdził, iż istotnym naruszeniem prawa jest wskazanie w treści regulaminu konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, jako świadczącego usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy. Dotyczy to także przypadków, gdy w dacie uchwalenia uchwały na terenie gminy działa jedynie jeden taki podmiot, gdyż w trakcie obowiązywania regulaminu inny podmiot może uzyskać zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania ścieków, zaś przepisy art. 1 oraz art. 19 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy nie dają podstaw do konkretyzowania w regulaminie, stanowiącym akt prawa miejscowego ani odbiorców, ani też przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Wskazano również, że zapisy rozdziału 2 Regulaminu powtarzają zapisy ustawowe lub stanowią odesłania do przepisów wykonawczych, przy czym § 3 ust. 1 i 2 został przyjęty przez Radę Miejską w brzmieniu odmiennym niż to wynika z treści art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dodatkowo Regulamin w § 5 ust. 2 w sposób stanowczy rozstrzyga kwestię odpowiedzialności przedsiębiorstwa za stan urządzeń, podczas gdy odpowiedni przepis ustawy dopuszcza odmienną regulację umowną. Podano także, że postanowienia § 6 ust. 7 i ust. 8 Regulaminu, obowiązek przedsiębiorstwa w zakresie zapewnienia prawidłowej eksploatacji sieci uzależniają od tego, czy dane urządzenia pozostają "na stanie majątkowym" przedsiębiorstwa, tymczasem o obowiązkach takich winien rozstrzygać stan własności, nie będący pojęciem tożsamym ze stanem ewidencyjnym, względnie ustalenia umowne. Zakwestionowano § 7 ust. 1 Regulaminu jako sprzeczny z art. 8 ustawy. Wskazano, iż na podstawie § 7 ust. 2 Rada wprowadziła możliwość obciążenia odbiorcy kosztami wykonanych kontroli i analiz jakości ścieków, jeśli zostaną stwierdzone nieprawidłowości użytkowania sieci, co nie znajduje podstaw w przepisach ustawy oraz przepisach wykonawczych. Podobnie zakwestionowano zapisy rozdziału 4 Regulaminu określają prawa i obowiązku odbiorcy usług, jako wydane bez upoważnienia ustawowego i naruszające art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy. Szczególne zastrzeżenia budzą zapisy § 8 ust. 7, 9, 11 i 12 Regulaminu nakładające na odbiorcę obowiązki zapewnienia niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy (podczas gdy art. 5 ust. 2 ustawy pozostawia możliwość odmiennej regulacji umownej), stosowania rodzajów wodomierzy, zdefiniowanych w § 2 ust. 7 i 8 Regulaminu, nieodpłatnego udostępnienia przedsiębiorstwu miejsc na oznakowania, składania informacji o stanie prawnym nieruchomości w czasie trwania umowy, a także zapis § 9 wskazujący, iż odbiorca nie powinien dokonywać zabudowy ani nasadzeń w pasie 3m nad przyłączem wodociągowym i 5m nad przyłączem kanalizacyjnym. Podkreślono, iż zapisy rozdziału 5 Regulaminu w znacznej mierze dotyczą materii podlegającej regulacji umownej, co narusza w szczególności art. 6 ust. 3 pkt 2,3 i 6 ustawy. Analogiczne zastrzeżenia budzą zapisy rozdziału 6 Regulaminu, w tym w szczególności postanowienie § 18 ust. 4 Regulaminu. Kwestionowane regulacje w ocenie organu nadzoru winny znaleźć odzwierciedlenie w zawieranych umowach pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, których treść podlega regułom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny jakim jest rada gminy nie ma podstaw prawnych ingerowania w tę treść. Wprowadzenie zatem w akcie prawa miejscowego kwestii ustawowo przekazanych do regulacji umownej narusza prawo w sposób istotny. Powołując się na orzeczenie sądowadministracyjne wskazano, iż narusza prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienia zawarte w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej. Sprzeczne z art. 353¹ Kodeksu cywilnego są także zapisy § 21 Regulaminu obligujące przedsiębiorcę i osobę ubiegającą się o przyłączenie do zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejmowania przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez odbiorcę ze środków własnych. Brak jest także podstaw do scedowania na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wykazu dokumentów i informacji, jakie zobligowana jest złożyć osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (§ 22 ust. 2 Regulaminu). Dodatkowo zapis § 13 ust. 4 Regulaminu jest nieprecyzyjny, niejasny i nielogiczny w zestawieniu z poprzedzającym go zapisem § 13 ust. 3, co prowadzi do naruszenia § 6 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Organ nadzoru wskazał również, iż § 16 Regulaminu jest niezgodny z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Nie znajduje również podstaw prawnych nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie obowiązku złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością. Istotnie narusza prawo także § 25 Regulaminu, regulujący możliwość odmowy przyłączenia odbiorcy do istniejącej sieci. Podano, iż zapis ten dotyczy materii uregulowanej w art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jednakże treść obu tych regulacji nie jest tożsama. Za sprzeczne z obowiązującym prawem organ nadzoru uznał także § 27 Regulaminu, zakreślający terminy na zgłaszanie reklamacji. Reasumując, organ nadzoru wskazał, iż przedłożona uchwała dotknięta jest wieloma wadami, które stanowią istotne naruszenie przepisów prawa. Ze względu na znaczny zakres uchybień prawnych oraz zasadę przyzwoitej legislacji wynikającej z treści art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą przepisy powszechnie obowiązującego prawa muszą być jasne, klarowne i zrozumiałe dla adresatów oraz nie powodować wątpliwości co do treści, nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, uzasadnione jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. .

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Gmina Jeziorany, reprezentowana przez radcę prawnego – M. R., żądając uchylenia w całości zaskarżonego aktu. Pełnomocnik strony skarżącej podniosła zarzut naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem, art. 6 ust. 4 w zw. z art. 19 ust 2 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż brak jest podstaw prawnych do żądania złożenia przez odbiorcę oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością, art. 8 ust. 1 powołanej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż znajduje ona zastosowanie również w przypadku ograniczenia dostawy wody, art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że brak jest podstaw do ujęcia w regulaminie warunków i trybu zawarcia umów z odbiorcami, art. 31 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na gminie lub przedsiębiorstwie nie ciąży obowiązek zawarcia odpłatnej umowy przejęcia wybudowanej sieci kanalizacyjnej oraz § 155 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż termin do złożenia reklamacji dotyczącej wysokości opłat za usługi winien być ustalony za pomocą zwrotów niedookreślonych. W uzasadnieniu wskazano, iż w myśl powszechnie prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądu, jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych hierarchicznie wyższych czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelnym i zrozumiałym, to zapis taki jest dopuszczalny. Odnosząc się do zakwestionowanego § 4 Regulaminu wskazano, iż na mocy art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy rada gminy jest zobowiązana uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Powołany przepis ustawy określa minimalną treść tego regulaminu, która obligatoryjnie musi zostać zamieszczona w uchwale. Zadaniem gminy jest zatem określenie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Podniesiono, iż organ nadzoru zakwestionował zapis § 4 Regulaminu, nie argumentując w żaden sposób swojego stanowiska, a Rada gminy nie wyszła poza upoważnienie ustawowe. Niezrozumiały jest również zarzut sformułowany w odniesieniu do § 5 ust. 2 Regulaminu. Powołany przepis określa sposób dokonywania pomiaru wymaganego ciśnienia oraz jakości dostarczanej wody i nie dotyczy odpowiedzialności przedsiębiorstwa. W ocenie strony skarżącej nie ma przeszkód prawnych do umieszczenia w § 6 ust. 7 i 8 Regulaminu zapisu "stan majątkowy", gdyż żaden przepis prawa nie posługuje się pojęciem własność, co oznacza, iż nie ma przymusu posługiwania się tym określeniem. Nadto "stan majątkowy" jest pojęciem szerszym, albowiem w jego treści mieszczą się zarówno urządzenia będące własnością przedsiębiorstwa, jak i znajdujące się tylko w jego posiadaniu. Błędne są również wywody Wojewody co do niezgodności § 7 ust. 1 Regulaminu z art. 8 cytowanej ustawy. Wskazane przepisy regulują odmienne kwestie: § 7 ust. 1 Regulaminu normuje przypadki dopuszczalności ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, podczas gdy powołany przez organ nadzoru art. 8 ustawy normuje sytuacje w których przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne uprawnione jest do odcięcia dostawy wody. Zakresy regulacji powołanych wyżej przepisów nie krzyżują się, lecz wykluczają. Tym samym rada gminy wprowadzając zapisy dotyczące ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług nie wyszła poza granice zakreślone przepisami prawa. Zaznaczono przy tym, iż wprowadzona możliwość ograniczenia świadczenia usług podyktowana jest szczególnymi okolicznościami, zdefiniowanymi przez obiektywne przesłanki takie, jak ochrona życia lub zdrowia życia ludzkiego, środowiska naturalnego, itp. Strona skarżąca wskazała również, przepisy § 8 ust. 9,11 i 12 oraz § 9 Regulaminu odnoszą się do sfery obowiązków, które na mocy art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków winny zostać zamieszczone w przedmiotowym regulaminie. Jednocześnie ustawodawca nie normuje powyższej materii, pozostawiając ją całkowicie aktowi rangi podstawowej. W związku z tym, strona skarżąca nie dopatruje się sprzeczności tak sformułowanych obowiązków ani z przepisami cytowanej ustawy, ani z innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Nieuprawnione są również twierdzenia organu nadzoru, iż § 12 ust. 1-5 Regulaminu istotnie narusza prawo, gdyż normuje kwestie pozostawione umowie. Należy bowiem zaznaczyć, iż minimalną i jednocześnie obligatoryjną treść regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków reguluje art. 19 ust. 2 ustawy, który stanowi, iż regulamin powinien określać szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Rada Gminy w przedmiotowej uchwale doprecyzowała formę umowy i jej niezbędną treść. Wskazano również, iż § 13 ust. 3 Regulaminu wyznacza termin w jakim przedsiębiorstwo zobowiązane jest wydać informację techniczną określającą wymagania techniczne, zaś w § 13 ust. 4 Regulaminu określono wyjątek od zasady wydania informacji technicznej w terminie 21 dni od daty złożenia kompletnego wniosku, przy czym w razie zaistnienia takiej sytuacji przedsiębiorstwo jest zobowiązane poinformować o tym osobę składającą wniosek. Wskazano też, iż oparcie do umieszczenia w akcie prawa miejscowego zapisów określających sposób regulowania należności wynikających z faktur oraz rozliczania nadpłat wynika z treści art. 19 ust. 2 pkt 3 powoływanej ustawy. Tym samym, należy stwierdzić, iż Rada Gminy nie wyszła poza ramy upoważnienia ustawowego. Podkreślono, iż przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy uprawnia Gminę do ustalenia w regulaminie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług, a art. 6 ust. 4 stanowi, że umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Skoro zatem umowę można zawrzeć z osoba, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, to niewątpliwie posiadanie tytułu prawnego winno być wykazane. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego wskazano, iż przepis art. 31 ustawy nakłada na gminę (przedsiębiorstwo) obowiązek zawarcia wskazanej w tym przepisie umowy. Poza nakazem zawarcia umowy ustawa przesądziła o obowiązku odpłatnego przejęcia urządzenia ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do poniesienia ciężaru finansowego będącego następstwem dopełnienia tego obowiązku. Zatem nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu nadzoru w przedmiocie braku podstaw prawnych do wprowadzenia obowiązku zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przekazania sieci wybudowanej przez odbiorcę, bowiem obowiązek ten wynika wprost z art. 31 ust. 1 cytowanej ustawy. Strona skarżąca wskazała, iż § 22 Regulaminu winien być rozpatrywany w kontekście art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przyjęte w kwestionowanym przez organ nadzoru przepisie uchwały uzgodnienie dokumentacji technicznej jest dopuszczalną i prawidłową formą sprawdzenia, czy spełnione zostały warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie, co skutkuje obowiązkiem przedsiębiorstwa dokonania przyłączenia. Pozbawienie przedsiębiorstwa jakiekolwiek możliwości sprawdzenia, czy osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci dopełniła wymogów ustawowych w kontekście jego obowiązku przyłączenia do sieci nosiłoby cechy dyskryminowania usługodawcy. Nieuprawnione jest także twierdzenie Wojewody, iż § 27 Regulaminu wyznaczający 30-dniowy termin na zgłoszenie reklamacji jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa. Przepisy regulujące tryb i termin wniesienia oraz rozpatrzenia reklamacji winny być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, w sposób niebudzący wątpliwości. Tak też został określony termin w kwestionowanym regulaminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego, D. G. wniósł o jej oddalenie. Ponadto wniósł o zobowiązanie strony skarżącej do złożenia oświadczenia i udokumentowania, czy przed uchwaleniem zakwestionowanego regulaminu dokonano analizy projektów regulaminów, opracowanych przez przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjne. Organ nadzoru w sposób bardzo szczegółowy przedstawił ponownie swoje stanowisko, podkreślając, iż Rada Gminy odniosła przyjęte regulacje jedynie do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Jezioranach sp. z o.o., co w istotny sposób narusza przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Niezależnie od tego, poszczególne, szczegółowe zapisy Regulaminu pozostają w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W ocenie organu nadzoru regulamin wydany na podstawie art. 19 ustawy powinien regulować zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie gminy Jeziorany w sposób generalny, bez odniesienia wyłącznie do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Jezioranach sp. z o.o. Zaznaczono również, iż na gruncie Regulaminu Rada Gminy posługuje się terminologią, która nie w pełni koresponduje z odnośnymi zapisami ustawowymi. Ponadto uchwała nie uwzględnia kwestii zawartych w ustawie, dotyczących obowiązku zapewnienia zdolności urządzeń do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem, a także ustawowo określonej konieczności realizacji dostaw w sposób niezawodny. Podkreślono, iż regulamin powinien usuwać wątpliwości związane z wykładnią przepisów przedmiotowej ustawy, a nie je dodatkowo mnożyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na akt nadzoru Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść przede wszystkim należy, iż upoważnienie rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zawiera art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r. Nr 123 poz. 858 ze zm.). Regulamin ten jest uchwalany po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne (art. 19 ust. 1 powołanej ustawy) oraz określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług (art. 19 ust. 2 powołanej ustawy). Zgodnie z art. 19 ust. 1 regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006r. (sygn. akt II OSK 1322/05) stwierdził, iż ze względu na to, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez wskazywania w regulaminie konkretnych podmiotów. Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W Regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Jeziorany, stanowiącym załączniku do uchwały Rady Miejskiej w Jezioranach, której nieważność stwierdził Wojewoda wyraźnie wskazano w § 2 pkt 4, iż użyte w regulaminie określenie przedsiębiorstwo oznacza Zakład Wodociągów i Kanalizacji w Jezioranach Spółka z o.o.. Zatem w świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości, iż podjęta uchwała jest sprzeczna z art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), gdyż reguluje działalność tylko jednego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, co skutkuje jej nieważnością. W związku z tym wydane rozstrzygnięcie nadzorcze jest uzasadnione.

W tym stanie rzeczy nie mają znaczenia inne zapisy Regulaminu zakwestionowane przez Wojewodę, zwłaszcza iż mogłyby one uzasadniać jedynie stwierdzenie nieważności poszczególnych paragrafów Regulaminu. Jednakże należałoby się odnieść do niektórych z nich. Przy czym należy podzielić stanowisko pełnomocnika strony skarżącej, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest w wielu miejscach lakoniczne i brakuje w nim wyjaśnienia, z jakich powodów organ nadzoru uznał niektóre zapisy uchwały za sprzeczne z prawem. Natomiast niewątpliwie organu nadzoru słusznie stwierdził, iż uchwała rady gminy nie może regulować tych kwestii, które zostały pozostawione do uznania stron w ramach umowy. W przypadku zatem, gdy ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w art. 5 ust. 2 stanowi, iż jeżeli umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków nie stanowi inaczej, odbiorca usług odpowiada za zapewnienie niezawodnego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych z urządzeniem pomiarowym włącznie, to Regulamin nie może stanowić, iż w każdym przypadku odbiorca odpowiada za przyłącza znajdujące się w jego posiadaniu (§ 3 ust. 2 Regulaminu), skoro strony umowy mogą tą odpowiedzialność uregulować inaczej. Ponadto słuszne jest twierdzenie Wojewody, iż zapisy regulaminu nie mogą być sprzeczne z zapisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Jeżeli zatem ustawa ta szczegółowo określa przypadki, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, to przepisy regulaminu nie mogą określać kolejnych przypadków ograniczenia lub wstrzymania świadczenia usług, z innych powodów niż wskazane w ustawie (§ 7 ust. 1 Regulaminu). Należy bowiem wskazać, iż zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy (art. 3 ust. 1 ustawy), a usługi w tym zakresie są w znacznej mierze regulowane przepisami ustawy. Jedną z takich regulacji jest art. 6 ust. 2 ustawy, który stanowi iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i wystąpiła z pisemnym wnioskiem. Zatem generalnie przedsiębiorstwo jest zobowiązane do świadczenia tego rodzaju usług, a w związku z tym odstępstwa od tej zasady mogą być wyłącznie określone w ustawie określającej ten obowiązek i ma to miejsce w art. 8 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podobnie sprzeczne z regulacjami ustawowymi uznać należy zakwestionowany przez Wojewodę § 16 ust. 2 Regulaminu, stanowiący iż w przypadku niesprawności wodomierza głównego ilość pobranej wody lub odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 6 miesięcy przed stwierdzeniem nieprawidłowości, a w przypadku gdy to nie jest możliwe – na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub średniego zużycia wody w roku ubiegłym, podczas gdy rozporządzenie Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127 poz. 886) - wydane w oparciu o delegację ustawową - stanowi, że w takim przypadku ilość pobranej wody ustala się na podstawie 3 miesięcznego średniego zużycia wody, a gdy to nie jest możliwe – na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza.

Sąd podziela również pogląd organu nadzoru, iż brak jest podstaw prawnych do określenia w § 21 ust. 2 Regulaminu obowiązku zawarcia umowy regulującej tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez Przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez przyszłego odbiorcę ze środków własnych przed wydaniem warunków przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2007r. (Sygn. akt II OSK 1663/06, LEX nr 315971) nie można podzielić poglądu, iż zapisy dotyczące obligatoryjnego zawierania umów regulujących na etapie planowania inwestycji, tryb i zasady odpłatnego przejęcia przez przedsiębiorstwo urządzeń wybudowanych przez odbiorcę mieszczą się w zakresie pojęciowym "warunków przyłączenia do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej". Taka regulacja jest prawdopodobnie celowa, ale wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Nie można zatem podzielić argumentacji strony skarżącej o obowiązku zawarcia takiej umowy. Należy przy tym wskazać, iż powołane w skardze orzeczenia Sądu Najwyższego dotyczą zobowiązań cywilnoprawnych, których nie można utożsamiać ze zobowiązaniami o charakterze publicznoprawnym, a tylko takie mogą być regulowane w drodze uchwały rady gminy.

W świetle powyższych okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.