II SA/Bk 261/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-06-06	
Data wpływu	2017-04-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Anna Sobolewska-Nazarczyk /sprawozdawca/
Marek Leszczyński /przewodniczący/
Mieczysław Markowski	
Symbol z opisem	6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 1982/17	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 930; art. 8 ust. 3, 4 i 11, art. 60 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Pomocy Instytucjonalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., zmieniono własną decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], zmienioną uprzednio decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], o ustaleniu odpłatności za pobyt K. D. w Domu Pomocy Społecznej w B. w ten sposób, że od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. ustalono stronie opłatę miesięczną w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania obowiązującego w ww. Domu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że K. D. od dnia 14 sierpnia 2013 r. przebywa w DPS w B. przy ul. Ś. Stronie ustalono odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% dochodów wynoszących w okresie od 14 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. - 806,61 zł i od dnia 1 września 2013 r. - 1.389,17 zł. Jako powód zmiany decyzji organ pierwszej instancji wskazał zmianę sytuacji dochodowej K. D., będącą następstwem uzyskania przez niego w miesiącu październiku 2016 r. kwoty w wysokości 35.979,74 zł, zasądzonej wyrokiem Sądu Okręgowego w B. Uzyskaną kwotę uznano za dochód jednorazowy o którym mowa w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), rozliczając go na 12 kolejnych miesięcy. Powyższe spowodowało, że kwota 70% miesięcznego dochodu odwołującego, w okresie od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., jest wyższa niż kwota średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. Zdaniem organu pierwszej instancji zaistniała więc podstawa do zmiany decyzji w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 ustawy, poprzez zobowiązanie strony do ponoszenia opłat za pobyt w DPS w wysokości obowiązującego wówczas kosztu utrzymania w tym Domu.

Od decyzji powyższej K. D. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił błędne uznanie, że otrzymana kwota w wysokości 35.979,74 zł, zasądzona przez Sąd stanowi w jego przypadku jednorazowy dochód w rozumieniu art. 8 ust. 11 ustawy oraz błędne przyjęcie, że otrzymana przez niego kwota stanowi jego dochód, gdy w rzeczywistości był to zwrot kwoty niesłusznie mu zabranej. Wyjaśnił, że jego sytuacja dochodowa nie zmieniła się i nie otrzymał żadnego dochodu. Nadto wskazał, że nie były to jego pieniądze, a tym samym nie jest to jego dochód. Ponadto wyjaśnił, że przedstawione informacje o przeznaczeniu środków pieniężnych otrzymanych w dniu 19 października 2016 r. są zgodne z rzeczywistością, lecz nie posiada dokumentacji potwierdzającej dokonanych wydatków.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego przewidują możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji na mocy których strona nabyła prawo, w szczególności przepis art. 163. Zgodnie z tym przepisem organ może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 K.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Kolegium wywiodło, że te przepisy, dają możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że decyzja ustalająca opłatę ma charakter konstytutywny. Możliwość zmiany tego rodzaju decyzji dopuszczona jest w sytuacji zmiany sytuacji dochodowej mieszkańca domu pomocy społecznej. W sprawie niniejszej taka sytuacja wystąpiła.

Kolegium podało, że stosownie do przepisów art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Do odpłatności obowiązany jest w pierwszej kolejności mieszkaniec domu i wnosi ją w kwocie nie wyższej niż 70% swojego dochodu. Z akt sprawy wynika, że odwołujący w DPS przebywa od dnia 14 sierpnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. ustalono odpłatność w wysokości 1.389,17 zł, tj. w wysokości nie przekraczającej 70% dochodu strony. Decyzja ta ulegała zmianom w związku ze zmianą dochodu odwołującego. Z ustaleń organu wynika również, że w miesiącu październiku 2016 r., a więc po umieszczeniu odwołującego w DPS, nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej. W dniu 19 października 2016 r. uzyskał on bowiem jednorazowy dochód w kwocie 35.979,74 zł, zasądzony wyrokiem Sądu Okręgowego w B. W przekonaniu odwołującego kwota ta nie może być potraktowana jako dochód tym bardziej, że została przeznaczona zgodnie z przedstawioną informacją.

Odnosząc się do tego zarzutu organ odwoławczy przytoczył treść art. 8 ust. 3 i 4 ustawy i stwierdził, że z analizy tych przepisów wynika, iż uzyskany przez odwołującego dochód jest dochodem w rozumieniu ustawy. Przepis art. 8 ust. 11 ustawy interpretowany łącznie z art. 8 ust. 3 określa sposób wpływu uzyskanego dochodu na rodzaj i wielkość świadczeń z pomocy społecznej. Zaliczenie uzyskanego przez odwołującego dochodu do dochodu jednorazowego wystarcza do jego włączenia do treści określonego pojęcia dochodu jednorazowego. Kwota tego dochodu rozliczana jest w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Ustawa zawiera więc regulacje określające pojęcie dochodu jednorazowego i jego materialnoprawne przesłanki oraz konsekwencje wynikające z jego ustalenia. Kolegium zaznaczyło przy tym, że zawarte w art. 8 ustawy regulacje dotyczące definicji dochodu, sposobu jego obliczania są normami bezwzględnie wiążącymi organ stosujący prawo.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że uzyskany przez odwołującego dochód jest dochodem jednorazowym. Podlega więc regulacji art. 8 ust. 11 ustawy. Rozliczając uzyskaną kwotę zasądzoną wyrokiem Sądu Okręgowego w B. w wysokości 35.979,74 zł na 12 miesięcy, miesięczny dochód odwołującego w okresie od października 2016 r. wynosi 5.067,62 zł (renta w zbiegu z emeryturą z ZUS w wysokości 1.860,64 zł + dodatek pielęgnacyjny w kwocie 208,67 zł + 1/12 kwoty zasądzonej wyrokiem Sądu Okręgowego w B., tj. 2.998,31 zł (35.979,74 zł: 12 miesięcy).

Jak wynika z powyższego kwota 70% miesięcznego dochodu odwołującego od października 2016 r. wynosi 3.547,33 zł (5.067,62 zł x 70%) i jest więc wyższa niż kwota średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, tj. w wysokości 3.321,00 zł. Odpłatność za okres od 1 października 2016 r. do 31 października 2017 r. ustalono więc w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS. Końcowo Kolegium podało, że sposób rozdysponowania zasądzonej kwoty nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył K. D. i zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik

sprawy, a mianowicie:

- art. 8 ust. 3 i 11 ustawy, poprzez błędne uznanie że kwota zasądzona prawomocnym wyrokiem sądu na jego rzecz stanowi jednorazowy dochód w rozumieniu powołanej ustawy, w sytuacji gdy otrzymane przez niego świadczenie cywilnoprawne nie doprowadziło do zmiany sytuacji dochodowej uzasadniającej wydanie decyzji;

- art. 8 ust. 11 i art. 106 ust. 5 ustawy, poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za pobyt w DPS ze skutkiem wstecznym tj. od dnia 1 listopada 2016 r. w sytuacji, gdy decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2016 r., organ zaś posiada uprawnienia do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia.

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności pominięcie przy ocenie materiału dowodowego treści uzasadnień wyroków sądów obu instancji, zasądzających od wnuka skarżącego kwotę pieniędzy (stanowiącą w ocenie Sądu pożyczkę), będącą uprzednio własnością skarżącego, co nie zmieniało jego sytuacji majątkowej z chwili wydania decyzji pierwotnej z dnia [...] sierpnia 2013 r.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

Zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było dokonanie oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Przepisy tej ustawy określają rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. "o" ustawy, świadczeniem niepieniężnym z pomocy społecznej jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej.

Pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w przypadku domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie to stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane (art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ). Stosownie do zarządzenia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] marca 2016 r. nr 295/16 (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2016 r., poz. 1278) koszt ten dla DPS w B. przy ul. Ś. wynosi 3.321,00 zł. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy mieszkaniec domu jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu. Przy czym stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W przypadku zaś uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 ustawy).

W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt, że skarżący w dniu 19 października 2016 r. uzyskał kwotę zasądzoną wyrokiem Sądu Okręgowego w B. w wysokości 35.979,74 zł. Na skutek tego wyroku uzyskał on dochód w rozumieniu art. 8 ustawy, który zgodnie z zasadami określonymi w ust. 11 wskazanego artykułu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. W taki sposób i w zgodzie z wymienionym przepisem, organy orzekające w sprawie ustaliły dochód skarżącego.

Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że organ pomocy społecznej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., od dnia przyjęcia, tj. od dnia 14 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. ustalił odpłatność ponoszoną przez skarżącego za pobyt w DPS na kwotę 806,61 zł a od dnia 1 września 2013 r. na kwotę 1.389,17 zł. Zaskarżoną decyzją zaś organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji zmieniającą wysokość tej opłaty w trybie art. 106 ust. 5 ustawy. Skarżący kwestionował stanowisko organu pomocy społecznej, który jako dochód potraktował kwotę zasadzoną wyrokiem sądu. Stanowisko skarżącego nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W myśl zaś art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej strony. W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia z urzędu postępowania było ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej strony. Organy obu instancji zgodnie uznały, że przychód strony zasądzony przedmiotowym wyrokiem podlega wliczeniu do dochodu, który od października 2016 r. wynosi 5.067,62 zł.

Dokonując oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy administracyjne w tym zakresie należy stwierdzić, że wysokość dochodu warunkująca prawo do świadczenia z opieki społecznej oraz zasady ustalania wysokości dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej zostały kompleksowo uregulowane w art. 8 ustawy. W art. 8 ust. 4 ustawy zawarty został zamknięty katalog świadczeń pieniężnych, które nie są wliczane do dochodu. Oznacza to, że wszelkie niewymienione w nim miesięczne przychody - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Analiza przepisu art. 8 ust. 3 ustawy potwierdza, że zasądzone środki pieniężne wyrokiem sądu mieszczą się w kategorii dochodu, gdyż ani w art. 8 ust. 4 ustawy, ani w innych przepisach tej ustawy nie wymienia się kwot pochodzących z takiego źródła, jako podlegającej wyłączeniu przy ustalaniu dochodu osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Nie ma przy tym znaczenia prawnego to, na jakie cele strona przeznaczyła przedmiotowe środki. Podnoszona przez skarżącego okoliczność rozdysponowania tej kwoty nie może mieć wpływu na ocenę legalności działania organów orzekających w sprawie. Organy administracji publicznej bowiem, zgodnie z art. 6 K.p.a. działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że w postępowaniu administracyjnym organ nie może kierować się zasadami współżycia społecznego ani innymi kryteriami aniżeli zgodność z prawem. Prawidłowo zatem organy administracyjne uznały, że przedmiotowa kwota 35.979,74 zł podlegała zaliczeniu do dochodu skarżącego a następnie rozliczeniu stosownie do art. art. 8 ust. 11 ustawy. Przepis art. 8 ust. 11 ustawy dotyczy uzyskania jednorazowego dochodu, przekraczającego określone kryteria dochodowe i nakazuje rozliczać go w równych częściach na kolejne 12 miesięcy. W świetle powyższego jako bezzasadny należy potraktować zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 i 11 ustawy, poprzez błędne uznanie że kwota zasądzona prawomocnym wyrokiem sądu na rzecz skarżącego stanowi jednorazowy dochód.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 8 ust. 11 i art. 106 ust. 5 ustawy, poprzez wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za pobyt w DPS ze skutkiem wstecznym, tj. od dnia 1 listopada 2016 r. w sytuacji, gdy decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2016 r. Decyzja wydana, na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. s. 47 i nast. oraz wyrok SN z 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, pub. OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA: z 2 marca 2016 r., I OSK 221/16, z 5 lipca 2016 r., I OSK 922/16, z 12 października 2016 r., I OSK 855/16 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób podzielić oceny skarżącego, że organ zamienił decyzję ustalającą opłatę za pobyt w DPS z mocą wsteczną. Dostrzec należy, że organ ustalił nową kwotę opłaty począwszy od listopada 2016 r. do października 2017 r. Zdarzenie, które miało wpływ na zmianę decyzji wystąpiło w październiku 2016 r. A zatem decyzja wydana w grudniu 2016 r. nie odnosi się do okresu sprzed zaistnienia okoliczności skutkującej zmianą decyzji pierwotnej. Znamienne jest również to, że poprzednia decyzja określała obowiązek skarżącego od sierpnia 2013 r. Wskazywała jedynie początek okresu, nie był on zamknięty przedziałem czasowym, co wklucza ocenę, że modyfikacja decyzji stanowi jej zmianę z mocą wsteczną.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, organy nie dopuściły się także naruszenia przepisów postępowania. Sprawa została przez organy wyjaśniona prawidłowo w kontekście przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W sprawie nie zachodziła potrzeba uzupełniania materiału dowodowego o treść uzasadnień wyroków, albowiem okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).