Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K., M. J. , M. P., M. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2647/21 w sprawie ze skargi M. K., M. J. , M. P., M. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2647/21 uwzględnił skargę M. K., M. J. , M. P., M. P. i M. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2021 r. nr [...] ustalającą wobec skarżących jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości we wsi L. - dz. ew. nr [...] w wysokości 34 065 zł w skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego części terenów w Gminie [...] (Dz. U. Woj. [...]) i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w zgodzie z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp), ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej ugn) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie). Podzielono stanowisko organów co do prawidłowości wykonanego operatu szacunkowego i jego wartości dowodowej, w zakresie przysługujących organom uprawnień kontrolnych.

Sąd I instancji przyznał natomiast rację skarżącym, że organ nie powinien nałożyć jednej opłaty planistycznej na wszystkich współwłaścicieli, bez określenia w jakiej wysokości każdy z nich zobowiązany jest do jej poniesienia. Opłata planistyczna jest świadczeniem pieniężnym, a zatem świadczeniem podzielnym. Tym samym ustalając opłatę planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności organ powinien ustalić ją w wysokości uwzględniającej wzrost wartości całej nieruchomości oraz rozdzielić zobowiązanie na poszczególnych współwłaścicieli, stosownie do wielkości ich udziałów w nieruchomości.

2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów skargi na decyzję Kolegium, co, w obliczu sprzeczności zapatrywań WSA z zebranym materiałem dowodowym, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 6 i art. 7 w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn polegające na błędnej wykładni norm wskazanych przepisów poprzez uznanie, że ocena operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu administracji na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej nie obejmuje oceny doboru nieruchomości przyjętych do porównania oraz sposobu zastosowania przez biegłego innych przepisów prawa bezwzględnie obowiązującego, dotyczących sposobu dokonywania wyceny oraz sporządzania operatu szacunkowego, kiedy ich właściwa wykładnia nakazuje organom administracji działanie na podstawie przepisów prawa, stanie na straży praworządności oraz zagwarantowanie stronom prawa do skontrolowania prawidłowości orzeczenia;

b) art. 154 ust. 2 ugn polegające na błędnej wykładni normy tego przepisu poprzez uznanie, że ustalenia studium nie mają wpływu na wartość nieruchomości, kiedy zarówno z normy tego przepisu jak i jednoznacznych stwierdzeń biegłego zawartych w operacie szacunkowym wynikają wnioski przeciwne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniośli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej i dokonanie odmiennej od Sądu Wojewódzkiego wykładni przepisów prawa, których naruszenie stanowi przedmiot zarzutów.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

3.2. Wobec tego, że skarżący zrzekli się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Należy przy tym zaznaczyć, że w niniejszej sprawie skarżącym kwestionują ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwzględniającego ich skargę.

3.4. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Zaakcentować trzeba, że w ramach powyższego zarzutu nie można zwalczać samej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska skarżącego, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przy tym brak odniesienia się do tego, że nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części nieruchomości skarżących przewiduje funkcję dróg publicznych nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ opłata była liczona od części pierwotnej nieruchomości, która została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Również nie było jakiejkolwiek potrzeby odnoszenia się do zgodności operatu z § 51 rozporządzenia, który w ogóle nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ nie reguluje on zasad wyceny nieruchomości dla potrzeb opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego, a dotyczy prognozy skutków finansowych na etapie opracowywanie projektu planu miejscowego.

3.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 w zw. z art. 15 Kpa w zw. z art. 154 ust. 1 ugn. W istocie zarzut ten jest błędnie sformułowany, ponieważ w ramach tego zarzutu kwestionuje się brak kontroli przez organ doboru nieruchomości podobnych. Jednak nie zostały w skardze kasacyjnej zakwestionowane tak art. 4 pkt 16 ugn definiujący pojęcie nieruchomości podobnej jak i stosowne przepisy rozporządzenia dotyczące podejścia porównawczego. Dlatego też nie sposób odnosić się w ramach postępowania kasacyjnego do zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Powołane w zarzucie przepisy nie regulują bowiem kwestii związanych z doborem nieruchomości podobnych, zatem Sąd Wojewódzki nie dokonał błędnej wykładni tych przepisów w tym zakresie. Na marginesie należy dodać, że z operatu jednoznacznie wynika, że oszacowana wartość nie uwzględnia podziału nieruchomości, a biegły zastosował po zmianie planu współczynnik korekcyjny.

3.6. Wreszcie wbrew zarzutowi naruszenia art. 154 ust. 2 ugn, ustalając wartość nieruchomości według starego planu biegły nie mógł brać pod uwagę ustaleń studium. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 upzp, niedopuszczalne jest bowiem odwoływanie się przy wycenie nieruchomości według dotychczasowego przeznaczenia do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego.. Określając wartość nieruchomości lub jej części przed uchwaleniem planu miejscowego, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu wyznaczone w zmienionym planie miejscowym, a w przypadku jego braku faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości (art. 37 ust. 1 upzp). Innymi słowy jeżeli w studium nieruchomość jest położona w obszarze, który ma zostać przeznaczony na cele mieszkaniowe, to wycena w trybie art. 37 ust. 1 upzp nie może absolutnie tej okoliczności uwzględniać. W świetle treści art. 37 ust. 1 upzp brak jest zatem podstaw do literalnego stosowania art. 154 ust. 2 i ust. 3 ugn, przy ustalaniu opłaty z tytułu ulepszenia planistycznego (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1496/11, 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 797/17, 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2181/17, 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 177/19).

3.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne.

3.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.