Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant: asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1790/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady W. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1790/14, rozpoznając skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady W. z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził:

1/ nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działki nr [...] z obrębu [...],

2/ nieważność § 16 ust. 7, 20, 26, 29 i 30 zaskarżonej uchwały,

3/ nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej co do terenów oznaczonych symbolami [...],[...],[...],[...] i [...],

4/ nieważność § 7 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały,

5/ nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b w części, w jakiej zawiera stwierdzenie "ustala się nakaz uzgodnienia wszelkich projektów dotyczących zagospodarowania działki, remontów, zmian w elewacji budynku (rodzaj otworów okiennych, kolor i rodzaj tynku), wystroju wnętrz i wszelkich działań inwestorskich z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków".

Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] w skardze na uchwałę Rady W. z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzucił naruszenie:

- art. 4 ust. 3, art. 14 ust. 6 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na uregulowaniu w § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały przeznaczenia terenu zamkniętego, mianowicie części działki nr [...] z obrębu [...], na której przewidziano lokalizację węzła drogowego oznaczonego w planie symbolem [...],

- art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na przeznaczeniu gruntu leśnego, mianowicie działki nr [...] w obrębie [...], na cel nieleśny, to jest na usługi nieuciążliwe (teren oznaczony w planie jako [...]) oraz samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową (teren oznaczony w planie jako [...]),

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przeznaczeniu działki nr [...] w obrębie [...] na usługi nieuciążliwe oraz samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową, mimo że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka ta jest wyłączona spod zabudowy,

- art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, że na terenach oznaczonych w planie symbolami [...],[...],[...],[...] i [...] wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono w wysokości 30%, 40% i 50%, zamiast w wynikającej ze studium minimalnej wysokości 60%,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na tym, że nie wyznaczono linii zabudowy na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie symbolami [...],[...],[...], [...],[...], że w § 16 ust. 20 pkt 2 lit. g zaskarżonej uchwały zawarto ustalenie, że "linii zabudowy nie wyznacza się" a w § 16 ust. 29 pkt 2 lit. a, że "ustala się wymóg sytuowania nowych budynków zgodnie z orientacją ustaloną na rysunku planu", a także, że nie ustalono wskaźnika powierzchni zabudowy działki budowlanej oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla terenu oznaczonego w zaskarżonym planie symbolem [...], stanowiąc w § 16 ust. 34 pkt 2 lit. a i b, że wskaźników tych nie określa się,

- art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na tym, że temu samemu oznaczeniu, mianowicie [...] przypisano różne znaczenia - w § 4 ust. 1 pkt 25 "tereny samodzielnych ciągów pieszych ze ścieżką rowerową", w § 12 ust. 1 pkt 9 lit. c "samodzielna gruntowa ścieżka pieszo – rowerowa", w § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c tylko "ścieżka", dodatkowo zamieszczając niekonsekwentne ustalenia dotyczące jej przebiegu,

- art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na tym, że w § 7 ust. 1 pkt 2 oraz § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b zaskarżonego planu zawarto ustalenia z zakresu ochrony zabytków, objęte powołanymi przepisami ustaw,

- art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegającego na tym, że w zaskarżonym planie nie zawarto ustaleń dotyczących parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości.

W związku z tak sformułowanymi zarzutami skargi Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego w częściach odpowiadających podniesionym zarzutom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 65/13, w punkcie pierwszym stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do części działki nr [...] z obrębu [...], w punkcie drugim orzekł, że zaskarżona uchwała w części, o której mowa w punkcie pierwszym, nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałym zakresie. Od tego wyroku Wojewoda [...] wniósł skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną Wojewody [...] od tego wyroku, wyrokiem z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13, uchylił wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2013 r. w punkcie trzecim i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA w związku z tym, że WSA w Warszawie część zarzutów skargi uznał za niezasadne, gdyż dotyczyły one w jego ocenie nieistotnych naruszeń prawa, przedstawił swoje stanowisko odnośnie do takiej kwalifikacji, stwierdzając w efekcie, że nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji w tym zakresie i wobec tego uznaje skargę kasacyjną za usprawiedliwioną.

W szczególności za błędne NSA uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, że tereny [...] i [...] położone na gruntach leśnych działki nr [...] nie wymagały zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. NSA stwierdził, że z ustaleń planu ewidentnie wynika, iż tereny te zostały przeznaczone pod usługi nieuciążliwe ([...]) oraz pod samodzielny ciąg pieszy ze ścieżką rowerową ([...]) oraz że wyznaczono tam nieprzekraczalne linie zabudowy, a takie ustalenia na terenie leśnym bez uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia są niedopuszczalne. W ocenie NSA, argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do tej części działki nr [...], która stanowi grunty leśne, a która została przeznaczona w planie na tereny [...] i [...] jest logiczna, przekonywująca i nie wymaga uzupełnienia. Zdaniem NSA, w odniesieniu do tego terenu wymagane będzie uzyskanie zgody w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Odnośnie do zgodności ze studium części terenu oznaczonego symbolem [...] NSA wskazał, że w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia i chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Taka sytuacja, w ocenie NSA, ma miejsce w przedmiotowej sprawie, gdyż w studium z dnia [...] października 2006 r. część terenu oznaczonego symbolem [...], przeznaczonego pod zabudowę, znajduje się na terenach leśnych wyłączonych spod zabudowy (rozdział XII, część A, pkt 2 oraz rozdział XIII, część A, pkt 5 i rysunki nr 14 i 28). NSA zaznaczył przy tym, że zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem NSA, mogą występować różnice w tym zakresie, gdyż nie jest wskazany automatyzm w przenoszeniu wprost ustaleń studium do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże niedopuszczalne są całkowite zmiany przeznaczenia terenu, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W takiej sytuacji, w ocenie NSA, konieczne jest zachowanie trybu zmiany studium, tym bardziej, iż uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest w tym zakresie wybiórcze, a zarazem lakoniczne.

NSA nie zgodził się też z Sądem pierwszej instancji, że ustalenia linii zabudowy można przenosić na etap sporządzenia projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę, skoro to właśnie ustalenie linii zabudowy jest jednym z obligatoryjnych elementów ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego i łącznie z pozostałymi parametrami i wskaźnikami wymienionymi w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtuje na terenie objętym planem ład przestrzenny. W ocenie NSA, brak ustalenia linii zabudowy, która jest jednym z obligatoryjnych elementów kształtujących zabudowę i zagospodarowanie terenu w znacznym stopniu utrudni dalszy etap procesu budowlanego i nie można tego elementu przerzucać na następny etap postępowania budowlanego. Dlatego też uchybienia w tym zakresie dotyczące terenów [...],[...],[...],[...] i częściowo terenu [...] nie można uznać za nieistotne. NSA stwierdził, że w sytuacjach wyjątkowych można odnieść się do art. 43 ustawy o drogach publicznych, ale dotyczy to terenów sąsiadujących z drogami publicznymi. W niniejszej zaś sprawie teren [...] sąsiaduje z drogą projektowaną, a więc trudno mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 43. Ponadto, zdaniem NSA, istnieje niezgodność § 16 ust. 26 pkt 2 lit. f uchwały z rysunkiem planu na części terenu od drogi [...]. Zwrócił też uwagę, że dla terenów przyległych do dróg publicznych o usytuowaniu obiektów w odniesieniu do przebiegu drogi rozstrzyga art. 43 ustawy o drogach publicznych ustalający wymagania w zakresie odległości, w jakiej obiekty mogą być sytuowane od krawędzi drogi. Wymagania zawarte w tym uregulowaniu w istocie wyznaczają linię zabudowy na terenach przebiegu dróg publicznych. Niewątpliwie wyznaczenie linii zabudowy dla spełnienia wymagań art. 35 ust. 2 i art. 43 ustawy o drogach publicznych będzie niezbędne w przypadku przewidywania w planie przeznaczenia terenu pod realizację nowych dróg, bowiem będzie konieczne wyznaczenie terenu niezbędnego nie tylko pod realizację samej drogi, lecz i ukształtowanie takiej przyszłej zabudowy, która będzie spełniała wymagania ostatniego z wymienionych przepisów.

NSA uznał też za zasadny zarzut dotyczący powtórzenia w § 7 ust. 1 pkt 2 i § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 36 ust. 1 pkt 1 i 2) oraz ustawy Prawo budowlane (art. 39 ust. 1). Wskazał, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Zdaniem NSA, trzeba się bowiem liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie wydał zaskarżony w sprawie wyrok. Uzasadniając go powołał się przede wszystkim na art. 190 p.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżoną uchwałę ocenił pod kątem kwestii wskazanych w wyroku NSA z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13.

Odnośnie do wadliwości polegającej na objęciu postanowieniami zaskarżonego planu terenów, które wymagały zgody na przeznaczenie na cele inne niż leśne, oraz terenów, które były wyłączone spod zabudowy postanowieniami studium, a w zaskarżonym planie zostały przeznaczone pod usługi nieuciążliwe (obszar [...]), Sąd pierwszej instancji uznał, że możliwe było stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu w części, gdyż uchybienia te dotyczyły oznaczonej działki geodezyjnej (działki nr [...]). Jednocześnie Sąd ten uznał, że nie było możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu jedynie w odniesieniu do jego fragmentów, które zawierają wadliwe postanowienia, gdyż nie są one wyodrębnione geodezyjnie, jako osobne działki, ani zaznaczane konturami na samym rysunku planu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie byłoby dopuszczalne sformułowanie sentencji orzeczenia sądu w taki sposób, że jego materialne skutki możliwe byłyby do odczytania tylko poprzez sporządzenie określonego opracowania geodezyjnego. Sąd pierwszej instancji miał przy tym na względzie, że rysunki przedłożone w toku postępowania sądowego (np. na karcie 69) mają wyłącznie charakter poglądowy.

Odnosząc się do zagadnienia polegającego na niewyznaczeniu linii zabudowy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że niezbędne było wyeliminowanie postanowień zaskarżonego planu co do terenów, gdzie stosowne wymagania nie zostały spełnione. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zasada ta musiała znaleźć zastosowanie także w przypadku terenu oznaczonego jako [...]. Wyjaśnił, że na tym obszarze, wprawdzie jedynie w określonym zakresie, nie wyznaczono wymaganych linii zabudowy (na terenach graniczących z projektowaną drogą), jednakże również w tym przypadku nie było możliwe wyeliminowanie z obrotu jedynie fragmentu planu w sąsiedztwie planowanej drogi z uwagi na brak oznaczeń pozwalających na jego identyfikację na rysunku planu lub z uwagi na brak geodezyjnego wyodrębnienia.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że stwierdził także nieważność zaskarżonego planu w części, w jakiej zawiera on powtórzenie treści normatywnych wynikających z ustaw.

Rada W. w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy i niewystarczającym uzasadnieniu wyroku, w szczególności w zakresie zgodności zaskarżonej uchwały ze studium oraz w zakresie zasadności uznania braku określenia w zaskarżonym planie linii zabudowy jako naruszającego prawo, w tym w odniesieniu do oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13,

- art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, mimo że sprawa nie została należycie wyjaśniona,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy i nieoddalenie skargi oraz poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej co do całych terenów wskazanych w punkcie 3 zaskarżonego wyroku,

- art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna ze studium, mimo że nie ustalono rzeczywistego zakresu związania przez studium,

- art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że niezamieszczenie w zaskarżonym planie linii zabudowy "oraz określenie kwestionowanych przeznaczeń i sposobów zagospodarowania" stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, powodujące jego nieważność.

Uzasadniając skargę kasacyjną podkreślono, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że sąd pierwszej instancji nie jest związany dotychczasowymi ustaleniami faktycznymi. W związku z tym zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych.

Dalej wywiedziono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest zbyt lakoniczne, w szczególności w odniesieniu do terenów oznaczonych jako [...],[...],[...] i [...]. Podniesiono, że Sąd pierwszej instancji pominął to, iż NSA w wyroku z 23 czerwca 2014 r. stwierdził, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji było wybiórcze i lakoniczne. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, NSA w tym wyroku nie wskazał jednoznacznie, aby zarzuty Wojewody były zasadne. Przytoczono w związku z tym fragment uzasadnienia, w którym NSA stwierdza, że dostrzeżonych naruszeń prawa "nie można uznać za nieistotne, jak uczynił to Sąd I instancji". Oznacza to, zdaniem skarżącej kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji powinien był ocenić, w jakim stopniu doszło do naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych. Skarżąca kasacyjnie wskazała też, że w wyroku NSA nie zawarto żadnej oceny prawnej dotyczącej terenu oznaczonego jako [...]. Jej zdaniem, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak też wyjaśnienia, że rzeczywiście zaskarżony plan był niezgodny ze studium. Ponadto - jak podniesiono - Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił w żadnym zakresie dlaczego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, w jakiej zawiera ona powtórzenie treści normatywnych powszechnie obowiązujących.

W ocenie skarżącej kasacyjnie niedostatecznie wyjaśniono kwestie związane z brakiem linii zabudowy na terenie oznaczonym jako [...]. Wskazano, że teren ten został w czasie kilkuletniego obowiązywania zaskarżonego planu zabudowany na podstawie decyzji o pozwoleniach na budowę zespołem domów mieszkalnych z usługami. W związku z tym, jak wywiedziono, ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 23 czerwca 2014 r. nie może mieć zastosowania. Wskazano, że w związku ze zmianą stanu faktycznego nie występuje naruszenie prawa wobec przyszłych postępowań w sprawach budowlanych, na czym opierał się NSA. Zdezaktualizowało się też stwierdzenie NSA, że przekazanie określenia linii zabudowy do przyszłych postępowań administracyjnych jest bezprawne. Podniesiono, odwołując się do załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, że brak linii zabudowy nie utrudnił przyszłych postępowań.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP wskazano, że stwierdzenie nieważności ustaleń planu w odniesieniu do terenu oznaczonego jako [...] w sytuacji, gdy na tym terenie na podstawie pozwoleń na budowę wybudowano obiekty budowlane, może naruszać powołany przepis Konstytucji RP, gdyż może to stanowić podstawę do wzruszenia tych decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesiono też, że NSA w wyroku z 23 czerwca 2014 r. uznał, że w odniesieniu do tego terenu brak linii zabudowy dotyczy jego części. W związku z tym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, stwierdzenie nieważności w odniesieniu do całego tego terenu narusza art. 151 p.p.s.a. oraz art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedstawiono też argumentację, z której wynika, że było możliwe ustalenie, w jaki sposób brakująca linia zabudowy powinna przebiegać.

We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zakres dokonanej przez NSA wykładni prawa w wyroku z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, NSA w powołanym wyroku dokonał wykładni art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.) w ten sposób, że uznał, iż w niekwestionowanych okolicznościach sprawy przepis ten miał zastosowanie do części działki nr [...]. Wynika to z jednoznacznego stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu powołanego wyroku, mianowicie ze zdania – "Na ten teren wymagane będzie uzyskanie zgody w trybie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych".

Odnośnie do tego samego terenu NSA w wyroku z 23 czerwca 2014 r. dokonał wykładni art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) w zakresie, w jakim w przepisach tych mowa jest o tym, że studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego oraz że plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium. Wynika to z tego, że po wywodach dotyczących zgodności planu ze studium i istotności naruszeń w tym zakresie oraz stwierdzeniu, że inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy uznać za istotne naruszenie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennego, NSA konstatuje, iż "taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie".

We wskazanym zakresie, zgodnie z art. 190 p.p.s.a., skarga kasacyjna nie mogła opierać się na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w wyroku NSA z 23 czerwca 2014 r. Nie mogła się ona w szczególności opierać na tym, że zaskarżony plan nie jest sprzeczny w przedstawionym zakresie ze studium, że ewentualna sprzeczność ze studium nie była istotna oraz że w tym zakresie nie była wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne.

Skarga kasacyjna mogła się natomiast opierać na podstawie dotyczącej tego, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do całej powierzchni działki nr [...], a nie tylko do tej jej części, na której znajduje się teren leśny i tym samym w studium wyłączony spod zabudowy. W tym zakresie jednakże należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji przekonująco wyjaśnił, dlaczego mimo takich okoliczności stwierdził nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do całego obszaru działki nr [...]. Trafnie w szczególności Sąd pierwszej instancji wywiódł, że ze względu na brak jakiegokolwiek wydzielenia z całej powierzchni działki nr [...] obszarów, do których odnosi się stwierdzone uchybienie, nie było innej możliwości usunięcia naruszenia prawa, jak poprzez stwierdzenie nieważności planu w odniesieniu do całej działki nr [...]. W ocenie NSA, jest to argumentacja przekonująca, gdyż działka geodezyjna poprzez to, że jest wyodrębnionym na mapach oraz w terenie obszarem ziemi nadaje się jako punkt odniesienia także w wyrokach sądu, które muszą być precyzyjne.

NSA w wyroku z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13, dokonał też wykładni prawa – art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego, jakie znaczenie ma to, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono linii zabudowy, w tym, czy jest to istotne naruszenie prawa. W tym zakresie jednoznaczna wykładnia prawa została przez NSA wyrażona w zdaniu – "Dlatego też uchybienia w tym zakresie dotyczące terenów [...],[...], [...], [...] i częściowo terenu [...] nie można uznać za nieistotne jak to uczynił Sąd I instancji." W ocenie NSA niezasadne są twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, które sprowadzają się do wywodzenia, że w tym zakresie dokonana przez NSA wykładnia jest nieaktualna, gdyż zmieniły się okoliczności faktyczne, w których jej dokonano, mianowicie NSA przyjął, że brak linii zabudowy w znacznym stopniu utrudni dalszy etap procesu budowlanego, co w sprawie nie miało miejsca, gdyż – jak wywodzi się w skardze kasacyjnej – mimo braku linii zabudowy na części terenu [...], teren ten z powodzeniem został zabudowany. Otóż, w ocenie NSA rozpoznającego sprawę, stwierdzenie, że brak linii zabudowy utrudni dalszy proces budowlany nie jest ustaleniem faktycznym tylko elementem argumentacji jaką posłużył się NSA dokonując wykładni prawa. Fakt, że jak próbuje wykazać skarżąca kasacyjnie, brak linii zabudowy nie utrudnił procesu inwestycyjnego nie może wpływać na ocenę dokonanej wykładni. Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest po prostu polemiką z wykładnią dokonaną przez NSA w prawomocnym wyroku.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP podniesiony w kontekście możliwości stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu stwierdzenia nieważności planu miejscowego, na podstawie którego decyzje te zostały wydane. W ocenie NSA, stwierdzenie nieważności planu miejscowego nie stanowi automatycznej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na jego podstawie. Konieczne jest ustalenie związku jaki występuje pomiędzy przyczyną stwierdzenia nieważności planu miejscowego, a ewentualną przyczyną nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że w ewentualnych postępowaniach w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniach na budowę na terenach, co do których stwierdzono nieważność zaskarżonego planu z powodu braku linii zabudowy, trzeba będzie ocenić, jakie znaczenie dla ważności tych decyzji miało to, że zostały one wydane na podstawie planu miejscowego, w którym dla niektórych terenów nie wyznaczono linii zabudowy.

W zakresie dotyczącym braku linii zabudowy należy też podnieść to co zostało wskazane w odniesieniu do pierwszej kwestii, mianowicie, że skarga kasacyjna mogła się opierać na podstawach dotyczących tego, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do całych jednostek planistycznych, w których nie określono linii zabudowy. Jednakże także w tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Nie było innego sposobu usunięcia niezgodności z prawem jak stwierdzenie nieważności części planu w odniesieniu do całych jednostek planistycznych. W szczególności nie było możliwości – jak sugeruje się to w skardze kasacyjnej – aby w zaskarżonym wyroku niejako wytyczyć brakujące części linii zabudowy.

W końcu zauważyć należy, że w wyroku NSA z 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 3140/13, Sąd drugiej instancji jednoznacznie stwierdził, że § 7 ust. 1 pkt 2 i § 16 ust. 31 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały narusza prawo z tego powodu, że przepisy te powtarzają postanowienia ustaw. Sąd pierwszej instancji musiał zatem stwierdzić nieważność zaskarżonego planu w odniesieniu do tych przepisów, przy czym w tym przypadku, w odróżnieniu od pozostałych, nie było żadnej kwestii co do sposobu zastosowania wiążącej wykładni dokonanej przez Sąd drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.

Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.