Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Gd 175/24 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. w S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 7 lutego 2022 r. nr 100 000/71/45/2022/RED w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w przedmiocie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub sąd) wyrokiem z 10 lipca 2024 r., sygn. akt I SA/Gd 175/24 oddalił skargę N. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z 7 lutego 2022 r., nr 100 000/71/45/2022/RED w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyła spółka skarżąc wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1705 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie prawa materialnego w postaci:

a) art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej: usus) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że stoi on na przeszkodzie zmianie decyzji organu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ winien był z urzędu na podstawie tego artykułu zmienić decyzję celem wyeliminowania z obrotu oczywiście błędnej decyzji;

b) oraz wskutek tego naruszenie art. 32 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na naruszeniu zasady równości wobec prawa przejawiającym się w różnicowaniu sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w jednakowych okolicznościach, tj. wykonujących tożsamą działalność gospodarczą poprzez bezpodstawne pozbawienie skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. art. 31zq ust. 7 w zw. z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej: ustawa o covid), a mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuchylenie decyzji mimo że została wydana z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o covid polegającym na odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych w sytuacji, gdy skarżąca niewątpliwie prowadziła działalność zobowiązującą organ do przyznania mu tego prawa;

b) art. 151 ppsa poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez ZUS przepisu art. 7 kpa polegającego na zaniechaniu z całkowitym pominięciem interesu społecznego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia w sposób rzetelny faktycznie prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej skutkującym oparciem się przez organ wyłącznie na treści wpisu w zakresie kodu PKD o charakterze ewidencyjnym zamiast na rzeczywistych okolicznościach działalności prowadzonej przez skarżącą.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

ZUS nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2025 r. skarżąca wskazała, że w analogicznej sprawie prowadzonej przeciwko innej, powiązanej osobowo ze skarżącą spółce, tj. S. sp. z o.o. w S. wyrokiem z 5 marca 2025 r. sygn. akt I SA/Gd 989/24 ze skargi tej spółki na decyzję ZUS w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 2020 r. do 28 lutego 2021 r., uwzględniono stanowisko spółki i uchylono zaskarżoną decyzję ZUS. Skarżąca wniosła, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. wyroku WSA w Gdańsku i decyzji ZUS z 20 maja 2025 r. nr 100300/71/747/2025-RKS3.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano.

Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.

Istota sporu sprowadza się do oceny, czy zaskarżonym wyrokiem WSA prawidłowo oddalił skargę spółki na decyzję ZUS z 7 lutego 2022 r., odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 83a ust. 2 usus decyzje ostateczne Zakładu, od których nie wniesiono odwołania do właściwego sądu, mogą być uchylone, zmienione lub unieważnione wyłącznie z urzędu, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku spółki, złożonego na podstawie art. 154 kpa, o zmianę decyzji odmawiającej zwolnienia.

Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 83a ust. 2 usus, polegające na przyjęciu, że przepis ten wyklucza zmianę decyzji na wniosek strony, podczas gdy – jej zdaniem – organ powinien był z urzędu zmienić decyzję w celu wyeliminowania jej z obrotu prawnego jako oczywiście błędnej. Ponadto podniosła zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP, wskazując na nierówne traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji. Na poparcie swojego stanowiska powołała wyrok WSA z 5 marca 2025 r., sygn. I SA/Gd 989/24, oraz decyzję ZUS z 20 maja 2025 r.

Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wykładnia art. 83a ust. 2 usus dokonana przez WSA jest prawidłowa. Sama skarżąca przyznaje, że przepis ten przewiduje możliwość uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek strony. Jednocześnie podnosi, że nic nie stało na przeszkodzie, aby ZUS skorzystał z tej kompetencji.

Odnosząc się do tej argumentacji, należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżącej, oparty na art. 154 kpa, a więc w określonych ramach faktycznych i prawnych.

W takiej sytuacji ZUS, zgodnie z treścią art. 83a ust. 2 usus, przewidującego wszczęcie postępowania wyłącznie z urzędu, był zobowiązany – na podstawie art. 61a § 1 kpa – odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany decyzji.

WSA trafnie wskazał, że przewidziane w art. 83a ust. 2 usus uprawnienie organu do działania z urzędu, w połączeniu z odesłaniem do przepisów kpa, stanowi ustawowe ograniczenie sposobu wszczęcia postępowania wyłącznie do trybu z urzędu. Wyklucza to możliwość jego wszczęcia na wniosek strony, która nie skorzystała wcześniej z prawa do wniesienia odwołania do sądu powszechnego. Odmienna interpretacja prowadziłaby do pozbawienia znaczenia normatywnego wskazania przez ustawodawcę działania "z urzędu".

Jednocześnie WSA słusznie zauważył, że strona może inicjować działania organu poprzez złożenie wniosku o podjęcie czynności z urzędu. W niniejszej sprawie skarżąca takiego wniosku jednak nie sformułowała.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP, wskazać należy, że jest on niezasadny.

Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z art. 83a ust. 2 usus, który w sposób jednoznaczny ogranicza możliwość wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie do działania z urzędu. Odmienna sytuacja innych podmiotów, na które powołuje się skarżąca, może wynikać z faktu, że w ich sprawach organ skorzystał z przysługującej mu kompetencji do działania z urzędu, co jednak ma charakter uznaniowy i nie kreuje po stronie innych podmiotów roszczenia o analogiczne rozstrzygnięcie. Nie można zatem mówić o naruszeniu zasady równości, skoro ewentualne zróżnicowanie sytuacji wynika z odmiennych podstaw prawnych lub faktycznych, a także z istoty kompetencji organu do działania z urzędu, która nie ma charakteru obowiązku, lecz uprawnienia.

Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącą wyroku sygn. akt I SA/Gd 989/24, wskazać należy, że orzeczenie to zapadło w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, co wyklucza możliwość jego bezpośredniego zastosowania w niniejszej sprawie. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że sąd w tamtej sprawie dopuścił możliwość wszczęcia postępowania w trybie art. 83a ust. 2 usus na wniosek strony, wbrew jednoznacznej treści tego przepisu. Należy ponadto zauważyć, że uzasadnieniu tego wyroku nie zawiera odniesienia do treści art. 83a ust. 2 usus, lecz koncentruje się wyłącznie na wykładni art. 154 kpa. Tym samym nie można uznać, że rozstrzygnięcie to dotyczy tożsamego problemu prawnego, jaki występuje w niniejszej sprawie.

Nawet gdyby w przywołanym orzeczeniu zaakcentowano potrzebę eliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych, nie oznacza to, że może to następować z pominięciem ustawowo określonych trybów postępowania. Pogląd taki pozostawałby w sprzeczności z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

W konsekwencji powołane orzeczenie nie podważa prawidłowości wykładni art. 83a ust. 2 usus przyjętej w niniejszej sprawie, ani nie może prowadzić do odmiennej oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Jednocześnie należy zauważyć, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie stoi na przeszkodzie podjęciu przez ZUS – z urzędu – postępowania na podstawie art. 83a ust. 2 usus.

Brak uwzględnienia zarzutów materialnoprawnych czyni nieusprawiedliwionymi zarzuty procesowe zawarte w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.