II SA/Łd 1028/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-11-29	
Data wpływu	2013-10-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Stępień /przewodniczący/
Jolanta Rosińska /sprawozdawca/
Renata Kubot-Szustowska	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 139 poz 992; art. 16a ust. 1; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 29 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. nr [...] z dnia [...]. LS	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania J. Z., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...], Nr [...].

Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta P. odmówił J. Z. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na męża T. Z., argumentując, że J. Z. nie spełnia ustawowej przesłanki uprawniającej do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem, ponieważ z zebranego materiału wynika, że pozostawała ostatnio w zatrudnieniu w okresie od 7 kwietnia 2008 r. do 17 kwietnia 2008 r., po tym okresie miała prawo do zasiłku dla bezrobotnych tj. od 26 kwietnia 2008 r. do 30 listopada 2008 r., wobec czego rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

W odwołaniu od tej decyzji J. Z. wskazała, że mąż posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga całodobowej opieki, a odwołująca jest jedyną osobą która może ją sprawować. Jednocześnie wyjaśniła, że pracę podjęła ze względu na brak środków finansowych na leczenie męża, której nie mogła przedłużyć z uwagi na chorobę męża. Podała nadto, że miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, które ustawodawca jej zabrał.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 16a, art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), wywodząc, że T. Z., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 10 października 2011 r., a niepełnosprawność istnieje od 2004 r. Z kolei wnioskodawczyni J. Z. nie pracuje zawodowo, nie jest także zarejestrowana w PUP. W okresie od 10 października 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne na męża przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...]. Prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z mężem; wyliczony przez organ I instancji dochód przypadający na osobę w rodzinie wyniósł 329,66 zł i nie przekracza kwoty 623,00 zł miesięcznie.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem rodzinnym, wprowadzonym do ustawy od 1 stycznia 2013 r. W odróżnieniu od świadczenia pielęgnacyjnego (uregulowanego w art. 17 ustawy), warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, podczas gdy przesłanką do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby osoba "nie podejmowała pracy" lub zrezygnowała z zatrudnienia bądź wykonywania innej pracy zarobkowej. Niewątpliwie nie sposób zatem przyjąć, aby zawarte w art. 16a ustawy pojęcie "rezygnacja z zatrudnienia" obejmowało również swym zakresem okoliczność "niepodejmowania zatrudnienia". W przekonaniu organu II instancji odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. J. Z. ostatnio pozostawała w zatrudnieniu od 7 kwietnia 2008 r. do 17 kwietnia 2008 r. (dowód: świadectwo pracy z dnia 18 kwietnia 2008 r. - umowa o pracę wygasła w związku z upływem czasu pracy na jaki była zawarta). Po tym okresie strona nie pracowała i nie mogła podjąć pracy ze względu na stan zdrowia męża. Od 26 kwietnia 2008 r. do 30 listopada 2008 r. skarżąca była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku. Od 10 października 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na męża T. Z.. Obecnie, jak podano w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 26 czerwca 2013 r., J. Z. nie pracuje zawodowo, nie jest zarejestrowana w PUP, sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem.

Według organu pomiędzy ustaniem zatrudnienia, a orzeczeniem o niepełnosprawności

męża skarżącej i ustaleniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego upłynęły ponad 3 lata. W tym okresie strona nie pracowała i nie zrezygnowała z zatrudnienia, aby opiekować się niepełnosprawnym mężem. Jak już wyżej wskazano w obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego (które w tym wypadku jest spełnione), ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W tej sytuacji zasadnie – w ocenie Kolegium – organ I instancji uznał, iż skarżąca nie spełniła jednej z przesłanek warunkujących uprawnienie do przedmiotowego zasiłku, a tym samym brak jest podstaw do przyznania wnioskowanego zasiłku opiekuńczego, niezależnie od innych okoliczności występujących w sprawie związanych ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. Z. przedstawiła trudną sytuację finansową i zdrowotną męża, którym się opiekuje. Jej zdaniem wydane decyzje są dla niej krzywdzące. Podkreśliła, że ze względu na chorobę męża nie może podjąć żadnej pracy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzje organu I instancji, którą odmówiono przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W myśl tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wyjaśnić przy tym należy, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest nowym świadczeniem, wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013 r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli, poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2. (dochód nie wyższy niż 623 złotych na osobę w rodzinie).

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16 a ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącej jako żonie osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny.

Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały, iż fakt ustania ostatniego zatrudnienia skarżącej w 2008 r. oraz okoliczność, iż z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że u męża wnioskodawczyni niepełnosprawność w stopniu znacznym, powodująca konieczność stałej opieki innej osoby, datuje się od dnia 10 października 2011 r. przesądzają o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością opieki, a tym samym wykluczone jest uznanie, iż spełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia.

Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowo-administracyjnym w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca pozostawała w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jej subiektywnym odczuciu - czemu dawała wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia męża wymagał opieki już wcześniej. Jednakże dla oceny, kiedy rzeczywiście mąż skarżącej stał się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy oświadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia tego wynika, że mąż skarżącej został zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 10 października 2011 r. Od tego dopiero momentu mąż skarżącej stał się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na niej obowiązek alimentacyjny poprzez rezygnację z zatrudnienia zaproponowanego jej przez urząd pracy. Co więcej, okoliczność ta stanowiła podstawę wydania decyzji z dnia [...], mocą której przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem w okresie od 10 października 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. (co wykluczało możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia).

Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16 a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie.

Wyjaśnić także wypada, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżąca jako żona jest osobą zobowiązaną do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnego męża, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad mężem (całkowita niepełnosprawność wymagająca całodobowej opieki) nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od niej, aby podjęła po dacie, kiedy mąż stał się osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby pracę, a następnie z niej zrezygnowała, by ową opiekę sprawować i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.

Analogiczne stanowisko zaprezentował tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 599/13 ( LEX nr 1360568 ), w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 815/13 oraz WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 13 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 463/13 ( LEX nr 1343998 ).

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a) ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

B.A.