Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Szulc (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Sędzia WSA Tomasz Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cen i opłat dodatkowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym stwierdza nieważność § 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy wniósł do tut. Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska nr XVII.184.2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie ustalenia cen i opłat dodatkowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym o charakterze użyteczności publicznej na terenie gminy Dąbrowa Chełmińska, zmienioną uchwałą Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska nr XIX.205.2020 z dnia 09 września 2020 r. zarzucając tej uchwale istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (t.j. Dz.U. z 2020r. poz.8), poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu, a przejawiające się w określeniu wysokości opłaty dodatkowej za przejazd osoby bez ważnego biletu i wysokości opłaty dodatkowej za jazdę bez ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do ulgowego przejazdu, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy w tej delegacji ustawowej do bezpośredniego ustalenia wysokości tych opłat dodatkowych, a jedynie do określenia sposobu ustalania ich wysokości. Mając na względzie powyższy zarzut, Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, a mianowicie § 3 pkt 1), 2), 3).

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że w uchwale z dnia 24 czerwca 2020r. powołano się m.in. na art. 34a ust. 2 p.p. W § 3 tej uchwały wskazano, że: "Ustala się opłaty dodatkowe oraz wysokość opłat manipulacyjnych w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej na terenie gminy Dąbrowa Chełmińska: 1) Opłata dodatkowa za przejazd osoby bez ważnego biletu - 50,00 zł; 2) Opłata dodatkowa za jazdę bez ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do ulgowego przejazdu - 50,00 zł; 3) Opłata manipulacyjna uwzględniająca ponoszone przez operatora koszty związane ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej w wysokości 10% opłaty ustalonej w pkt 1-2.". W dniu 09 września 2020 r. Rada Gminy Dąbrowa Chełmińska podjęła uchwałę nr XIX.205.2020 zmieniającą w/w uchwałę nr XVII.184.2020 w zakresie załącznika do uchwały, natomiast wprowadzone zmiany nie dotyczyły wyżej opisanych uregulowań zawartych w § 3.

W ocenie Prokuratora, analiza uregulowań zawartych w § 3 w/w uchwały Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska z dnia 24 czerwca 2020r. prowadzi do wniosku, iż w tej części uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa, poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe, a mianowicie określenie wysokości opłaty dodatkowej za przejazd osoby bez ważnego biletu i wysokości opłaty dodatkowej za jazdę bez ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do ulgowego przejazdu, podczas gdy ustawodawca nie upoważnił rady gminy w tej delegacji ustawowej do bezpośredniego ustalenia wysokości tych opłat, a jedynie do określenia sposobu ustalania ich wysokości. Istnieją zatem podstawy do stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dąbrowa Chełmińska w części, dotyczącej § 3 pkt 1) i 2), a także pkt 3), ponieważ ten punkt nie ma racji bytu, skoro ściśle powiązany jest z wadliwymi-istotnie naruszającymi prawo pkt 1) i 2).

W załączeniu do pisma z dnia 17 listopada 2021r. Rada Gminy Dąbrowa Chełmińska przesłała do tut. Sądu skargę Prokuratora wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie może uwzględnić wniesionej skargi i sama podjąć uchwały o uchyleniu zakwestionowanych zapisów. Poinformowała jednocześnie, że rozpoczęła prace legislacyjne mające na celu zmianę zapisów § 3 pkt 1), 2) i 3) zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wstępnie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem z dnia 10 grudnia 2021r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Z kolei z art. 147 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 punkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Nie budzi wątpliwości w ocenie Sądu, iż zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia cen i opłat dodatkowych za usługi przewozowe w publicznym transporcie zbiorowym stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania organu, który ją ustanowił. Adresat uchwały został w niej bowiem określony w sposób generalny tj. poprzez wskazanie jego cech, a nie w sposób indywidualny, poprzez wymienienie go "z imienia". Ponadto, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, co przesądza o abstrakcyjnym charakterze wprowadzonych regulacji. Innymi słowy, zaskarżona uchwała zawiera normy ogólne (generalne i abstrakcyjne) i została skierowana do podmiotów zewnętrznych, co oznacza, że stanowi ona źródło powszechnie obowiązującego prawa o zasięgu lokalnym. Zaskarżona uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Idąc dalej należy podkreślić, że regulacje uchwały, w szczególności nakładające obowiązek uiszczenia opłat powinny znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej, zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Prawo samorządu gminnego do stanowienia aktów prawa miejscowego istnieje tylko wtedy i tylko w takim zakresie, jaki bezpośrednio wynika z upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywatela jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00; wyrok NSA z dnia 4 października 2017, sygn. akt II OSK 2330/16 – dostępne na stronie CBOSA).

W niniejszej sprawie zasadniczą kwestią jest, czy Rada Gminy Dąbrowa Chełmińska wykonując ustawowe upoważnienie do wydawania aktów prawa miejscowego, przekroczyła zakres tego umocowania. Zagadnienia związane z ustaleniem opłaty dodatkowej reguluje art. 34a ustawy Prawo przewozowe. Przepis art. 34a ust. 1 tej ustawy zawiera upoważnienie ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie braku odpowiedniego dokumentu przewozu, braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu, a także sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

Natomiast, z art. 34a ust. 2 wymienionej ustawy wynika, że w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Rada miasta stołecznego Warszawy.

Z podanych przepisów niewątpliwie wynika, że Rada Gminy Dąbrowa Chełmińska była uprawniona w ramach upoważnienia ustawowego wyłącznie do określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych i manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 i 2 ustawy Prawo przewozowe, a nie do bezpośredniego ustalenia wysokości tych opłat, co jednoznacznie wynika z § 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały. W przepisie tym wskazano bowiem, że: "Ustala się opłaty dodatkowe oraz wysokość opłat manipulacyjnych w publicznym transporcie zbiorowym w zakresie zadania o charakterze użyteczności publicznej na terenie gminy Dąbrowa Chełmińska:

1) Opłata dodatkowa za przejazd osoby bez ważnego biletu - 50,00 zł;

2) Opłata dodatkowa za jazdę bez ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do ulgowego przejazdu - 50,00 zł;

3) Opłata manipulacyjna uwzględniająca ponoszone przez operatora koszty związane

ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej w wysokości 10% opłaty ustalonej

w pkt 1-2".

Skoro ustawowe upoważnienie określone w art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe umożliwiało wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania opłat dodatkowych, to jednocześnie brak było podstaw do tworzenia przepisów prawa miejscowego, określających nie sposób ustalenia wysokości opłaty, ale jej wysokość. Z przepisu art. 94 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego powinny być ustanawiane na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Wydany akt prawa miejscowego powinien w sposób jednoznaczny i precyzyjny odnosić się do zakresu ustawowego umocowania, a jego przekroczenie, przesądza o naruszeniu przepisu upoważniającego oraz o niespełnieniu konstytucyjnych kryteriów aktu wykonawczego, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do jego wydania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020r., poz. 713), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Natomiast, art. 91 ust 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że istotne naruszenie to takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W niniejszej sprawie, z uwagi na przekroczenie przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust.1 ustawy Prawo przewozowe, mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie regulacji zawartych w jej § 3 pkt 1), pkt 2) i pkt 3), ustalających wysokość opłat dodatkowych za przejazd osoby bez ważnego biletu (pkt1) oraz za jazdę bez ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do ulgowego przejazdu (pkt 2), a także wysokość opłaty manipulacyjnej (pkt 3), która jak słusznie zauważył Prokurator, jest ściśle powiązana z wymienionymi wcześniej opłatami, bowiem jest naliczana w wysokości 10% opłaty ustalonej w pkt 1 i pkt 2.

Sąd miał przy tym na uwadze, że wadliwy akt prawa miejscowego należy unieważnić tylko w takim zakresie, w jakim jest on nieważny, o ile pozostawienie w obrocie prawnym pozostałej części tego aktu nie spowoduje jego niewykonalności z powodu niekompletności regulacji (Woś T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, wyd. Wolters Kluver 2016). Ponieważ w tej sprawie niewykonalność taka nie zachodziła, Sąd stwierdził nieważność uchwały w zaskarżonej części.

W świetle powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 pkt 1), pkt 2) i pkt 3) zaskarżonej uchwały.