Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 596/07 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kłodzka z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 596/07 oddalił skargę P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...] września 2007 r., nr SKO [...] w przedmiocie odmowy zasiłku pielęgnacyjnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu po rozpatrzeniu odwołania J. C. - kuratora P. P., przebywającego w Domu Pomocy Społecznej w P., od decyzji wydanej przez Burmistrza Kłodzka z dnia [...] sierpnia 2007 r. o odmowie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, utrzymało tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu podano, że J. C., jako kurator, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla P. P. Organ orzekający decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, uzasadniając zaistnieniem negatywnej przesłanki określonej w art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyłączającej możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy ustalił, że J. C., na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w K. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt III [...] została ustanowiona kuratorem dla P. P. do prowadzenia jego spraw osobistych i odbierania renty socjalnej w okresie jego pobytu w Domu Pomocy Społecznej, a ponadto P. P., na mocy orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w W. z dnia [...] września 1998 r. [...], został zaliczony do grona osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Strona, jak wynika z pisma Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r. przebywa w tym domu i partycypuje w kosztach swojego utrzymania, a część kosztów jego utrzymania jest finansowana z budżetu państwa. Czyli z przedłożonych akt sprawy bezspornie wynika, iż P. P. spełnia przesłanki określone w art. 16 ust. 2 pkt 2 powoływanej ustawy uzasadniające przyznanie mu zasiłku pielęgnacyjnego. Jednakże przyznanie tego zasiłku ustawodawca, niezależnie od spełnienia okoliczności określonych w cytowanym powyżej art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnił od tego, czy w danej sprawie nie zachodzi negatywna okoliczność wymieniona w art. 16 ust. 5 wyłączająca możliwość jego przyznania, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie przebywającej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, jeżeli pobyt osoby i udzielane przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa albo z Narodowego Funduszu Zdrowia.

W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiono o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa, wskazując na zaświadczenie wydane przez Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w P., potwierdzające przebywanie P. P. w Domu Pomocy Społecznej w P. oraz fakt, że w jego przypadku ten Dom nie zapewnia nieodpłatnie całodobowego utrzymania, bowiem z własnych dochodów (renta socjalna) ponosi on osobiście część kosztów swojego utrzymania. Podniesiono, iż zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych, która weszła w życie w lipcu bieżącego roku, wprowadziła nową definicję instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie i w świetle tego, błędne wydaje się stanowisko zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji wskazujące, że występująca w tym przypadku przesłanka negatywna z art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uniemożliwia przyznanie skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż odnosi się on wyłącznie do osób przebywających w instytucji zakwalifikowanej jako zapewniającej całodobowe utrzymanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako niezasadną.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istota sporu w rozważanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy osobie spełniającej warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, będącej stałym mieszkańcem domu pomocy społecznej, przysługuje zasiłek pielęgnacyjny w sytuacji, kiedy ponosi ona część kosztów swego utrzymania w tej placówce, a pozostała kwota pokrywana jest z budżetu państwa.

Odpowiadając na powyższe, Sąd wskazał, iż w myśl art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) wydatki związane z zapewnieniem całodobowej opieki mieszkańcom oraz zaspokajaniem ich niezbędnych potrzeb bytowych i społecznych w całości pokrywa dom pomocy społecznej. Zdaniem Sądu, przepis ten wprowadza obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i choć jedną z zasad wyrażoną w ustawie o pomocy społecznej jest zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych, a państwo i samorządy terytorialne mają nie tylko obowiązek wykonywania zadań pomocy społecznej, ale muszą również ponosić związane z tym obciążenia finansowe to jej uzupełnieniem jest zasada odpłatności wyrażająca udział beneficjentów w pokrywaniu kosztów świadczeń pomocy społecznej, w związku z którą świadczenia mogą być udzielane odpłatnie i nieodpłatnie, a część z nich może podlegać zwrotowi.

Dlatego też, zdaniem Sądu, choć pobyt skarżącego jest finansowany częściowo przez skarżącego a częściowo z budżetu państwa to treść art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazuje, iż w takiej sytuacji, jak w niniejszej sprawie, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, gdyż ustawodawca nie dopuścił żadnych wyjątków od wskazanej w tym przepisie reguły i nie pozostawił organom decyzyjnym swobody i prawa do odstępstw od przyjętych w nim regulacji.

Od powyższego wyroku złożono skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości, na podstawie art. 173 § 1 i § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono:

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7 oraz art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na: uznaniu, iż dom pomocy społecznej, którego mieszkańcem jest P. P. jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 ust. 7 przywołanej ustawy i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 16 ust. 5 ustawy poprzez jego zastosowanie w stosunku do P. P., skutkiem czego było ustalenie, że zasiłek pielęgnacyjny mu nie przysługuje co skutkowało oddaleniem skargi. Właściwa wykładnia tych przepisów prowadzi natomiast do ustalenia, że w sytuacji gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej (jak ma to miejsce w przypadku P. P.) to instytucja taka nie jest dla tej osoby instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 16 ust. 5 ustawy, w związku z czym zasiłek pielęgnacyjny takiej osobie przysługuje.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych, z uwagi na ich nieopłacenie w całości ani w części.

W uzasadnieniu podniesiono, iż stan faktyczny sprawy został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ustalony, jednakże wyrok ten jest obarczony wadą polegającą na błędnej wykładni ww. przepisów ustawy, która miała wpływ na wynik sprawy w postaci negatywnego skutku dla skarżącego, tj. odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącego, z uwagi na pokrywanie przez niego części kosztów utrzymania, nie jest mieszkańcem placówki zapewniającej nieodpłatne pełne utrzymanie, a zatem Dom Pomocy Społecznej w P. nie spełnia kryteriów koniecznych do zaliczenia jej do instytucji zapewniających całodobowe utrzymanie, gdyż tym warunkiem jest zagwarantowanie bezpłatnego pełnego utrzymania. Owa negatywna przesłanka z art. 16 ust. 5 ustawy nie dotyczy P. P., gdyż nie przebywa w instytucji zapewniającej nieodpłatne pełne utrzymanie - co poparto komentarzem wraz z wykładnią, zamieszczonym 27 maja 2008 r. na stronach Internetowych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, z którego treści wynika: "... jeśli instytucja nakłada na osobę w niej przebywającą obowiązek ponoszenia w części bądź w całości kosztów utrzymania, wówczas - niezależnie od sposobu, w jaki osoba te opłaty finansuje - instytucja taka, nie jest dla osoby w niej przebywającej instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, w rozumieniu art. 16 ust. 5 ustawy i zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje. Dla skarżącego rozważania WSA koncentrujące się na sposobie finansowania domu pomocy społecznej mają dla sprawy drugorzędne znaczenie, gdyż zbadaniu powinny podlegać okoliczności czy skarżący spełnia warunki do przyznania uprawnień do zasiłku i czy przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (pełne i nieodpłatne) i dopiero prawidłowe ustalenie tych okoliczności powinno skutkować przyznaniem bądź nie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu. Dokonana bowiem przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów prawa materialnego była błędna, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego ich zastosowania.

Powołany art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Jest to przebywanie danej osoby w "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" jeżeli pobyt osoby i udzielone przez tę instytucję świadczenia częściowo lub w całości finansowane są z budżetu państwa lub z NFZ. Przy czym art. 3 pkt 7 tej ustawy zawiera definicję pojęcia "instytucja zapewniające całodobowe utrzymanie" i oznacza dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatnie pełne utrzymanie.

Tak więc, aby można uznać, że skarżący przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, to dom pomocy społecznej, w którym przebywa winien mu zapewnić nieodpłatne pełne utrzymanie. Decydujące znaczenie ma tutaj zwrot "nieodpłatne pełne utrzymanie". Natomiast w niniejszej sprawie bezsporne jest, iż skarżący pokrywa częściowo swoje koszty utrzymania, a więc dla skarżącego dom pomocy społecznej, w którym przebywa nie jest instytucją zapewniająca całodobowe utrzymanie, o którym mowa w ust. 5 art. 16 cyt. ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji dla interpretacji powołanego przepisu nie mają znaczenia zasady odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, określone w ustawie o pomocy społecznej, bowiem to przedmiotowa ustawa zawiera definicję legalną pojęcia "instytucja zapewniająca całodobowe utrzymanie". Zaś wykładnia językowa nie powinna budzić tutaj żadnych wątpliwości interpretacyjnych co oznacza "nieodpłatne pełne utrzymanie" - jeżeli pokrywa się nawet częściowo swoje koszty utrzymania, to nie można mówić o pełnym niekompletnym utrzymaniu.

W tej sytuacji dla możliwości zastosowania powołanej normy nie ma znaczenia, kto finansuje częściowo pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej. Bowiem dla skarżącego pokrywającego częściowo koszty swojego utrzymania, dom pomocy społecznej, w którym przebywa nie "jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym Sąd błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie ma zastosowanie ust. 5 art. 16 ww. ustawy uniemożliwiającej przyznanie skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego.

Z tych też względów uznając, że zostały naruszone jedynie przepisy prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzeka Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który stosuje przepisy o prawie pomocy.