Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Po 384/20 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r. nr BP.501.2239.2019.1238.PO15.4267 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od L. H. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt III SA/Po 384/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę L. H. (strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 27 maja 2020 r., nr BP.501.2239.2019.1238.PO15.4267 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym.

II.

Z uzasadnienia powyższego wyroku wynikają następujące ustalenia faktyczne.

Dnia 19 sierpnia 2019 r. na w Poznaniu zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki Peugeot o numerze rejestracyjnym WE 207PH, którym kierował M. M. (kierowca). Kierowca przewoził pasażera nieoznaczonym pojazdem osobowym posiadającym 5 miejsc siedzących, z miejscowości S. do miejscowości P.(ul. [...]), za opłatą pobraną przez aplikację zainstalowaną w telefonie kierowcy, obciążającą rachunek bankowy pasażera. Przewóz realizowany był w imieniu i na rzecz skarżącej. Ustalono, że skarżąca posiada wydaną przez Prezydenta Miasta Poznania w dniu 18 lipca 2018 r. licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (organ I instancji) decyzją z dnia 23 października 2019 r., nr WITD.DI.0152.XV0540/14/19, działając na podstawie art. 92a ust. 1 w zw. z lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (u.t.d.), nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ II instancji, organ odwoławczy, organ) decyzją z dnia 27 maja 2020 r., nr BP.501.2239.2019.1238.PO15.4267, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, od ww. decyzji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji, wskazał, że wykonywany przez skarżącą przewóz nie spełniał wszystkich wymogów przewozu okazjonalnego. Organ podniósł, że przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, którego to warunku sporny pojazd nie spełniał. Przewóz wykonywany przez stronę nie spełniał wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d. Warunki przewozu wykonywanego w dniu kontroli nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, a opłata nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Dlatego zdaniem organu prawidłowo nałożono karę pieniężną stosownie do art. 92a ust. 1, 3 i 7 pkt 1 u.t.d. oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy. Odnośnie do zarzutu niewypełnienia znamion przewozu okazjonalnego organ wskazał, że definicja przewozu okazjonalnego określona w art. 4 pkt 11 u.t.d. odnosi się do przewozów wykonywanych pojazdem przeznaczonym do przewozu do 9 osób łącznie z kierowcą. Wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. W rozpatrywanej sprawie strona posiadając licencję na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, chcąc wykonywać przewóz okazjonalny 5-osobowym samochodem, powinna zadbać o łączne spełnienie przesłanek określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d., czego nie uczyniła. Organ II instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z poszanowaniem przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zdaniem organu zbadano wszystkie istotne okoliczności i przeprowadzono dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i tym samym nie naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła skarżąca, domagając się uchylenia decyzji odwoławczej oraz decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

III.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu opisanym na wstępie (pkt I) wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji przypomniał, że jednym z deliktów administracyjnych, rodzącym odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy w świetle art. 92a ust. 1 u.t.d., który w realiach kontrolowanej sprawy przypisany został skarżącej, jest określony w lp. 2.11. załącznika nr 3 do ustawy delikt polegający na wykonywaniu przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy, za który ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 8.000 zł. Sąd uznał, że skarżąca bezspornie wykonywała przewóz osób. W sprawie nie było kwestionowane, że nie był to przewóz regularny, przewóz regularny specjalny i przewóz wahadłowy. Skarżąca nie zaprzeczała także temu, że nie był to przewóz wykonywany taksówką, za co zresztą groziłaby wyższa sankcja z uwagi na brak wymaganej w tym względzie licencji (por. lp. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy). W tych okolicznościach Sąd I instancji uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania przyjętej przez organ kwalifikacji poddanego kontroli przewozu, jako przewozu okazjonalnego. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca posiadała licencję, o której stanowi art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. Wykonywanie spornego przewozu przez skarżącą przewozu wymagało jednak spełnienia także innych – w tym przywołanych już powyżej – obowiązków lub warunków. Przepisy art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1 oraz art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. nie budziły wątpliwości interpretacyjnych Sądu I instancji, a zatem zarzut ich nieprawidłowej wykładni został uznany za niezasadny. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca wbrew art. 18 ust. 4a u.t.d. nie wykonywała przewozu okazjonalnego pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Skarżąca nie spełniła jednocześnie warunków, jakie wynikają z art. 18 ust. 4b u.t.d., które uprawniałyby ją do odstąpienia od wymogu z ust. 4a. Odstąpienie od art. 18 ust. 4a u.t.d. jest dopuszczalne dopiero, gdy wszystkie przywołane warunki ujęte w ust. 4b pkt 2 zostaną spełnione. Nie budziło natomiast wątpliwości Sądu I instancji to, że przewóz okazjonalny wykonywany przez Skarżącą nie odbywał się na podstawie umowy zawartej w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, lecz przy wykorzystaniu aplikacji zainstalowanej w telefonie komórkowym. Za chybione Sąd I instancji uznał przy tym powoływanie się przez skarżącą na art. 773 i art. 781 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (k.c.), gdyż dla spełnienia warunku, o którym stanowi art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. b u.t.d., nie jest wymagane zachowanie formy dokumentowej bądź elektronicznej, a konieczne jest zachowanie formy pisemnej (art. 78 k.c.), dla której potrzebne jest złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli. Sąd I instancji zauważył, że skarżąca nie starała się nawet wykazać, aby zachowana została inna forma umowy, niż właśnie forma pisemna. Zdaniem Sądu nie sposób zgodzić się także z twierdzeniami skarżącej, że samochód, którym wykonywany był rzeczony przewóz, mógł być uznany za lokal jej przedsiębiorstwa. Podobnie nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, że skarżąca nie spełniła warunku, o którym mowa w art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. c u.t.d., sprowadzającego się do ustalenia opłaty ryczałtowej za przewóz przed jego rozpoczęciem. Sąd nie podzielił także argumentacji, że przepisy stanowiące podstawę pociągnięcia skarżącej do odpowiedzialności administracyjnej mają charakter techniczny w rozumieniu prawa unijnego, uznając, że wbrew przekonaniu skarżącej, ustawa o transporcie drogowym (w tym art. 5b ust. 1 i art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d.) nie wymagała notyfikacji Komisji Europejskiej zgodnie z dyrektywą 98/34/WE i dyrektywą 2015/153. W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), gdyż istniała możliwość rozstrzygnięcia spornej sprawy w drodze nie budzącej wątpliwości i jednolicie postrzeganej wykładni podanych przepisów prawa. Brak było także podstaw do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności ww. ustawy z Konstytucją. Za błędne Sąd I instancji uznał przeświadczenie skarżącej, jakoby doszło w tym względzie do naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), gdyż oznaczone wymogi odnoszą się do przewoźników wykonujących krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób różnego rodzaju. Sąd I instancji podniósł, że skarżąca całkowicie pominęła, że o ile wykonywanie przewozu okazjonalnego spełniać musi wymogi określone w art. 18 ust. 4a, czy ust. 4b u.t.d., to przewóz osób taksówką obwarowany jest w ustawodawstwie daleko idącymi obostrzeniami, które poddają w wątpliwość twierdzenie, jakoby ta ostatnia grupa przewoźników drogowych była pod jakimkolwiek względem uprzywilejowana. Sąd I instancji nie podzielił przy tym oceny skarżącej, jakoby wymogi z art. 18 ust. 4a i ust. 4b u.t.d. nie były wymogami wynikającymi z ustawy bądź – mając na względzie dotychczasowe rozważania – nie znajdowały poparcia w ważnym interesie publicznym (art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zdaniem Sądu I instancji, organy orzekające w przedmiotowej sprawie oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Brak było w tym względzie podstaw do przeprowadzania dalszych, proponowanych przez Skarżącą dowodów (przesłuchania pasażera), mających – jej zdaniem – wyjaśnić kwestię zawarcia umowy w formie pisemnej w lokalu przedsiębiorstwa, czy ustalenia opłaty ryczałtowej za przewóz przed rozpoczęciem usługi.

IV.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie wraz z decyzją organu odwoławczego i decyzją organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego, natomiast w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) "naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez Skarżącą w skardze zarzutu, że "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" (regulowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b) nie jest tożsamy z "przewozem okazjonalnym samochodem osobowym" (regulowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b u.t.d.) oraz błędne ustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, że art. 5 b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie stanowią przepisów technicznych, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc nie mogą być stosowane wobec jednostek, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku do zarzutu, że art. 18 ust. 4a i art. 18 ust. 4 b u.t.d. stanowią naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej";

2) "naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d., polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, że pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, że Skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywała ona krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadała stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.";

II. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) "art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym - w tym przypadku Skarżąca - aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania";

2) "art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym";

3) "ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt III.2 petitum, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - w sytuacji, w której WSA powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami";

4) "ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do Skarżącej, zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - poprzez ich niezastosowanie - oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. - poprzez ich bezpodstawne zastosowanie - polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją";

5) "poprzez błędne przyjęcie, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec strony postępowania L. H., w sytuacji, gdy przedmiotowe przepisy stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE - na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek".

Skarżąca kasacyjnie wniosła także o to, aby w sytuacji "gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielał stanowiska Skarżącej, że cytowane powyżej przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady", Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z wnioskiem o zbadanie "czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34 WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, a w związku z tym, czy powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej". Jednocześnie, "w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 8 uzasadnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", skarżąca wniosła, aby "Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego (TK) z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż w ocenie Skarżącej regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji".

V.

Organ odwoławczy nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast na rozprawie – wniósł o oddalenie wniosków strony skarżącej o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE i pytania prawnego do TK oraz oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

VI.

Uzasadnienie prawne wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

1. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego konkretyzacji przez sformułowanie zarzutów kasacyjnych.

Wobec niestwierdzenia określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstaw nieważności postępowania sądowego, jak również podstaw do zastosowania z urzędu art. 189 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy – zgodnie z zasadą rozporządzalności procesowej – do weryfikacji zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do pełnego zakresu rozstrzygnięcia w związku z zaskarżeniem wyroku niższej instancji w całości.

2. Weryfikacja zasadności wywiedzionych zarzutów kasacyjnych doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do konkluzji, że złożony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i jako taki podlega oddaleniu.

3. Formalnemu oddaleniu podlegał zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2" p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli" oraz "wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku", "polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej" określonych zarzutów skargi, w tym dotyczących wykładni lub stosowania art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 11, art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W sprawie, której dotyczy skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji zrealizował w stopniu dostatecznym obowiązek sporządzenia prawidłowego formalnie i konstrukcyjnie uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., co pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przeprowadzenie efektywnej kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd Wojewódzki w wystraczającym zakresie odniósł się do zasadniczych zarzutów skargi, ujawniając istotę stanowiska prawnego zajętego w sprawie. Za pośrednictwem zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie nie może natomiast kwestionować merytorycznej prawidłowości ocen prawnych lub wytycznych procesowych, albowiem tego rodzaju zarzuty zmierzają do podważenia procesu lub rezultatu sądowoadministracyjnej oceny legalności wykładni lub stosowania prawa przez kontrolowane organy. Płaszczyzna merytoryczna (treściowa) oceny legalnościowej sądu administracyjnego może być weryfikowana w postępowaniu kasacyjnym jedynie za pośrednictwem zarzutów naruszenia prawa materialnego lub formalnego, których wadliwa wykładnia lub weryfikacyjne zastosowanie (niezastosowanie) przez sąd pierwszej instancji miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozbawiony prawnej relewancji z punktu widzenia podstaw kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku jest z kolei zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza jedynie ogólną kompetencję sądów administracyjnych w zakresie sprawowania kontroli administracji publicznej oraz stosowania środków określonych w ustawie, a bez powiązania z przepisami określającymi szczegółowy zakres właściwości lub kompetencji orzeczniczych sądów administracyjnych nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu kasacyjnego.

Oczywistym nieporozumieniem jest również przywołanie jako wzorców kontroli nieistniejących przepisów "art. 1 § 1 i 2" p.p.s.a.

4. Z przyczyn formalnych oddaleniu podlegał zarzut naruszenia "art. 1 § 1 i 2" p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 i 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d.

Strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzegła, że formułując zarzut naruszenia prawa procesowego w zakresie błędnej oceny legalności proceduralnej zaskarżonej decyzji zakwestionowała w istocie prawidłowość ustalonego przez organy oraz pozytywnie zweryfikowanego przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy. W tej sytuacji wewnętrznie sprzeczne oraz niedopuszczalne jest kwestionowanie w granicach tak postawionego zarzutu prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego. Zarzut dotknięty tak poważną wadą konstrukcyjną podlega zatem oddaleniu bez przeprowadzenia merytorycznej oceny jego zasadności.

5. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. przez ich "błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym", aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym "musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d.", podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków".

Wniosek interpretacyjny wyprowadzony z treści przepisów objętych powyższym zarzutem kasacyjnym jest błędny.

Naczelny Sąd Administracyjny na mocy przyznanych mu kompetencji do ostatecznego ustalania legalnej wykładni regulacji administracyjnoprawnej stwierdza, że treściowe zestawienie art. 4 pkt 1, 6a, 7, 9, 10 i 11 u.t.d. z przepisami art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2-3, 4a-5 u.t.d. prowadzi do ogólnie ważnego wniosku, że przewóz drogowy osób, który nie ma cech przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, może i powinien być kwalifikowany w świetle ustawy o transporcie drogowym jako przewóz okazjonalny, niezależnie od spełnienia warunków ustawowych wykonywania przewozów okazjonalnych, a zatem niezależnie od tego, czy przewozy te w międzynarodowym lub krajowym transporcie drogowym są wykonywane przez dany podmiot zgodnie z wyznaczonym przez ustawodawcę zakresem legalnego ich wykonywania (zob. art. 18 ust. 2-3, ust. 4a-4b i ust. 5 u.t.d.). Ocena legalności wykonywania przewozów okazjonalnych w powyższym zakresie jest przy tym niezależna (zob. m.in. art. 18 ust. 4a-5 u.t.d.) od uzyskania odpowiedniej licencji na podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób (art. 5b ust. 1 u.t.d.), z zastrzeżeniem obowiązku uzyskania odpowiedniego zezwolenia (zob. art. 18 ust. 2-3 u.t.d.). Posiadanie licencji na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.) nie może być zatem uznawane za wystarczającą podstawę do legalnego wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym.

6. Oczywiście bezzasadne są także zarzuty naruszenia: art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20, art. 22 i art 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez "ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym"; art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art 4 pkt 11 u.t.d.

w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich "niezastosowanie", art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art 4 pkt 11 u.t.d. przez ich "bezpodstawne zastosowanie", w sytuacji w której należało "odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami"; art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji - przez ich "niezastosowanie" oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. przez ich "bezpodstawne zastosowanie", polegające na "nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją".

Za pośrednictwem powyższych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie zmierzała do podważenia konstytucyjności regulacji ustawowej w zakresie art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. bez przedstawienia szczegółowej, przekonującej i należycie uzasadnionej argumentacji jurydycznej w zakresie naruszenia wskazanych wyżej wzorców konstytucyjnych. Oddalając zatem powyższe zarzuty i nie stwierdzając z urzędu podstaw do sformułowania wątpliwości w zakresie zgodności wskazanej regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuje stanowisko zajęte w wydanych już orzeczeniach na tle tożsamych zagadnień prawnych (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2023 r., II GSK 36/22, LEX nr 3663649; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., II GSK 1024/20, LEX nr 3644984; wyrok NSA z dnia 4 października 2023 r., II GSK 1359/20, LEX nr 3633556; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., II GSK 345/21, LEX nr 3579847).

7. Nie znajduje wreszcie jakiegokolwiek uzasadnienia zarzut naruszenia art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. przez "błędne przyjęcie", że przepisy te mogły zostać zastosowane względem skarżącej, w sytuacji gdy jako przepisy techniczne podlegały one procedurze notyfikacyjnej "w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady".

Oddalając powyższy zarzut, Sąd kasacyjny odwołał się przede wszystkim do miarodajnego orzecznictwa, w którym zagadnienie to zostało w sposób dostateczny wyjaśnione i ocenione (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., II GSK 1024/20, LEX nr 3644984; wyrok NSA z dnia 4 października 2023 r., II GSK 1359/20, LEX nr 3633556; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2023 r., II GSK 345/21, LEX nr 3579847; wyrok NSA z dnia 23 marca 2023 r., II GSK 165/20, LEX nr 3662586).

Uzupełniająco należy jedynie wskazać, że dyrektywa 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE. L. I998.204.37 z 21 lipca 1998 r.) została zastąpiona dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE. L. 2015.241.1 z 17 września 2015 r.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. b ww. dyrektywy termin "usługa" oznacza każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to jest każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług, a "przepisy techniczne" zgodnie z art. 1 ust. 1 lit. f ww. dyrektywy oznaczają "specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.

W orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że usługi transportowe (w tym usługi przewozu drogowego) kojarzone telefonicznie lub elektronicznie (w tym przez Internet) nie są usługami społeczeństwa informacyjnego, albowiem usługa pośrednictwa świadczona na odległość drogą elektroniczną jest w tym wypadku integralnie związana z usługą transportową, a zatem ma względem tej ostatniej charakter jedynie pomocniczy i zależny. W związku z powyższym należy stwierdzić, że dyrektywa (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. nie ma zastosowania do usług przewozowych, nawet jeśli klient wybiera ofertę podmiotu świadczącego usługi przewozowe drogą elektroniczną, np. za pomocą odpowiedniej aplikacji w smartfonie. Stanowisko to należy uznać za utrwalone (zob. wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., C-434/15, Asociación Profesional Elite Taxi przeciwko Uber Systems Spain SL, EU:C:2017:981; wyrok z dnia 19 grudnia 2019 r., Airbnb Ireland, C-390/18, EU:C:2019:1112; wyrok z dnia 3 grudnia 2020 r., Star Taxi App, C-62/19, EU:C:2020:980; por. także wyrok z dnia 29 lutego 2024 r., C-606/21, Doctipharma SAS, Dz.Urz.UE C/2024/2567).

8. W świetle przeprowadzonej powyżej oceny prawnej oddaleniu musiał zatem ulec sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek strony skarżącej kasacyjnie o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE w celu dokonania wykładni przepisów uchylonej dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. oraz dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości sąd krajowy, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, jest zwolniony z obowiązku przedstawienia pytania prejudycjalnego m.in. w przypadku, gdy stwierdzi, że podniesione zagadnienie prawne zostało już rozstrzygnięte przez Trybunał (zob. np. wyrok TS z dnia 6 października 1982 r., Cilfit i in., C-283/81, EU:C:1982:335, pkt 21; wyrok TSUE z dnia 6 października 2021 r., C-561/19, Consorzio Italian Management i Catania Multiservizi SpA., ECLI:EU:C:2021:799, pkt 33 i n.).

9. Oddaleniu podlegał również zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu RP pytania prawnego w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. Jak już podniesiono (zob. pkt 6), w niniejszej sprawie nie istnieją uzasadnione i wymagające interwencji Trybunału Konstytucyjnego wątpliwości co do zgodności z Konstytucją kwestionowanej regulacji ustawowej.

10. W tym stanie rzeczy, mając na względzie całość podniesionej argumentacji oraz działając na podstawie art. 184, art. 204 pkt 1 oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a) i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej oraz zasądzeniu od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżonego organu kwoty 1.350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

-----------------------

2