Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2836/18 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2836/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Play, oznaczonej symbolem [...] wraz z wewnętrzną linią zasilająca na działce nr [...], w obrębie [...] przy ul. O. w W.

Po rozpatrzeniu odwołania J.W., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. zwanej dalej: p.b.) uchylił ww. decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował, iż w dniu [...] sierpnia 2018 r. dokonał czynności kontrolnych na ww. nieruchomości, podczas których stwierdzono, że roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. zostały rozpoczęte tj. wykonano fundamenty pod stację bazową. Organ podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń. Realizacja robót przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania.

Wojewoda dodał, że Prezydent m.st. Warszawy błędnie stwierdził o ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę z dniem [...] września 2017 r. bowiem odwołanie J.W. zostało wniesione prawidłowo, z zachowaniem ustawowego terminu, zatem zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. wstrzymuje ono wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2836/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia [...] października 2018 r. .

Sąd I instancji wyjaśnił, że użyte w art. 130 § 1 i § 2 k.p.a. pojęcie "wykonanie decyzji" należy rozumieć szeroko, a więc jako wywołujące skutki prawne wynikające z jej rozstrzygnięcia. Zakaz wykonywania decyzji przed upływem terminu wniesienia odwołania dotyczy organu administracji publicznej, a nie strony. Skoro zakaz wykonania decyzji przed upływem terminu odwołania został ustanowiony wyłącznie w interesie strony i ogranicza organ, a nie stronę, to strona - po doręczeniu lub ogłoszeniu treści decyzji - może przystąpić do jej wykonania i to niezależnie od charakteru decyzji, to jest czy nadaje ona uprawnienia, czy obciąża obowiązkiem.

Z art. 28 ust. 1 p.b. do czasu zmiany wprowadzonej nowelą z dnia [...] lutego 2015 r. inwestor mógł rozpocząć roboty budowlane jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uzyskanie przymiotu ostateczności oznacza ostateczne załatwienie, zakończenie sprawy, a pozostająca w obrocie prawnym decyzja uzyskuje cechę trwałości. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest w obecnym stanie prawnym natychmiast wykonalna, co oznacza, że inwestor - co do zasady - ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, ryzyko, że decyzja może zostać usunięta z obrotu prawnego spoczywa wyłącznie na inwestorze.

Zdaniem Sądu I instancji nie można w omawianym przypadku traktować rozpoczęcia budowy jako samowoli budowlanej. Odmienna jest bowiem sytuacja inwestora, który buduje lub wybudował obiekt budowlany bez uzyskania wymaganego ustawą Prawo budowlane pozwolenia budowlanego, a inna inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Natomiast powołany przez organ art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego dotyczył odmiennej sytuacji. Formułuje on bowiem bezwzględny zakaz wydania pozwolenia na budowę, gdyby naruszało to art. 28 ust. 1 cyt. ustawy, a więc gdyby roboty budowlane zostały rozpoczęte lub ukończone jeszcze przed uzyskaniem decyzji pozwalającej na budowę. Bez wpływu na powyższą oceną pozostaje kwestia wadliwego w okolicznościach sprawy opatrzenia przez organ I instancji decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. pieczęcią stwierdzającą jej ostateczność.

W skardze kasacyjnej J.W. zaskarżyła ww w całości zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 34 p.b. w zw. z art. 2 pkt.14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2012 r., poz. 647; zwanej dalej: u.p.z.p.) i w zw. z § "14.1" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690; zwanego dalej: r.w.t.), poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji niekompletności dokumentacji projektu - tj. braku dokumentów potwierdzających istnienie dostępu do drogi publicznej z działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. O. w W.;

b. art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec inwestycji rozpoczętej przed złożeniem wniosku o uzyskanie pozwolenia na budowę;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. wyrażające się w niedokonaniu oceny zaskarżonej decyzji Wojewody z punku widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów;

b) zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez Prezydenta art. 10 § 1 k.p.a. - wydanie decyzji nr [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. - przed upływem 7 dni od doręczenia skarżącej zawiadomienia z dnia [...] lipca 2017 r.;

c/ zaakceptowanie przez Sąd I instancji naruszenia przez Prezydenta we wskazanej decyzji ustaleń m.p.z.p., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy Warszawa-Wilanów z dnia [...] czerwca 2002 roku, bowiem plan przewiduje lokalizowanie na tym terenie funkcji usługowych z zakresu rzemiosła, handlu hurtowego, magazynów, administracji, biznesu i wystawiennictwa.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że planowana inwestycja nie ma połączenia z drogą publiczną, a od terenu inwestycji, leżącego w końcu działki nr [...] z obrębu [...] położonej w Warszawie przy planowanej, a nie istniejącej realnie ul. O. (bowiem grunt pod drogę nie został wykupiony) nie ma połączenia "drogą wewnętrzną" z drogą publiczną, nie została też ustanowiona służebność przejazdu i przechodu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie uszło uwadze Sądowi I instancji, iż inwestycję rozpoczęto bez uzyskania pozwolenia na budowę, a nawet jeszcze przed złożeniem stosownego wniosku, który wpłynął do Prezydenta w dniu [...] marca 2017 r. , o czym informowała Skarżąca w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Ponadto Sąd I instancji powinien był dostrzec naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nr [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. - przed upływem 7 dni od doręczenia skarżącej zawiadomienia z dnia [...] lipca 2017 r. Zawiadomienie zostało doręczone skarżącej w dniu [...] lipca 2017 r., czyli termin do "wypowiedzenia się" mijał [...] sierpnia 2017 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. Z 2020 r. poz. 875).

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Mając na uwadze sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że granice skargi kasacyjnej powinny zostać wyznaczone przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa

Dlatego też przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie mógł okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 34 p.b. w zw. z art. 2 pkt.14 u.p.z.p.

Art. 134 § 1 p.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Wojewody uchylająca decyzję udzielającą pozwolenia na budowę i umarzająca postępowanie w tej sprawie. Podstawą umorzenia postępowania było natomiast przekonanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe wobec rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję udzielającą pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to miało zatem charakter formalny. Sąd I instancji zasadnie zatem zakresem kontroli objął sprawę w granicach wyznaczających podstawy do umorzenia postępowania. Skoro organ odwoławczy nie badał zgodności i kompletności projektu budowlanego w zakresie określonym art. 34 p.b., to tym bardziej kontroli w tym zakresie nie mógł dokonać Sąd I instancji. Zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie kierowane w stosunku do decyzji organu I instancji, będą przedmiotem oceny Wojewody w toku ponownie prowadzonego postępowania.

Pomimo przedstawienia przez Sąd I instancji błędnego poglądu na temat możliwości rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 1 p.b. po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. przewiduje, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zmiana treści art. 28 ust. 1 p.b., polegająca na tym, że skreślono występujące w tym przepisie słowo "ostatecznej", nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana ta miała na celu doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą znajdowały zastosowanie ogólne reguły wykonalności decyzji administracyjnej, określone przez ustawodawcę w art. 130 k.p.a. Znowelizowany art. 28 ust. 1 p.b. należy zatem interpretować w ten sposób, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, natomiast nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę podlega wykonaniu wyłącznie w przypadkach, o jakich mowa w art. 130 § 3 i § 4 k.p.a. Inwestor nie może zatem wykonywać nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie zachodzi jeden z przypadków określonych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 k.p.a. Stanowisko takie wyrażane jest zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie (wyroki NSA z 19 września 2018 r., II OSK 151/18, z 26 listopada 2019 r., II OSK 49/18 z 18 maja 2020 r. II OSK 2784/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Z. Niewiadomski (red.) Prawo budowlane. Komentarz, wyd.6, Warszawa 2015 r., s. 276; A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowane. Komentarz, wyd. III, WK 2016). W tym zakresie Sąd I instancji wyraził zatem błędne stanowisko, co do możliwości rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W rozpoznawanej sprawie istotnym jednak było, że przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, a następnie organ I instancji opatrzył tę decyzję pieczęcią stwierdzającą jej nadanie przymiotu ostateczności. Rozpoczynając roboty budowlane inwestor działał więc w zaufaniu do organów Państwa. Uzasadnione bowiem było przekonanie inwestora, iż jest uprawniony do rozpoczęcia robót budowlanych i swoim działaniem nie narusza przepisów prawa. W konsekwencji w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można traktować inwestora na równi z osobą, która buduje lub wybudowała obiekt budowlany bez uzyskania wymaganego ustawą pozwolenia budowlanego. Z tych też względów zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 p.b. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.