III SA/Po 374/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-04-28	
Data wpływu	2008-08-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Beata Sokołowska /sprawozdawca/
Małgorzata Górecka
Marzenna Kosewska
Walentyna Długaszewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6063 Opłaty eksploatacyjne	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 228 poz 1947; art. 15, 85 a; Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jednolity
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168; art. 7, 77, 107; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145, 152, 200;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Beata Sokołowska (spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Piotrowska - Żyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2009 r. przy udziale sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ... nr ... w przedmiocie naliczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia ... nr ...; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę ... złotych ( słownie: ... ) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M. Górecka /-/ W. Długaszewska /-/ B. Sokołowska WSA/wyr.1 – sentencja wyroku	
Uzasadnienie
Decyzją Starosta, na podstawie art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt. 1 ppkt "b" ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm. ), art. 87 ust. 1 i 2, art. 104 a ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze (Dz. U. Nr 10 poz. 1190 ze zm.), Rozp. RM z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1746 z 2001 r.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178), art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 78) oraz art. 70 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, zobowiązał w związku z wydobywaniem przez niego kruszywa naturalnego (piasku) bez wymaganej koncesji na działkach ewidencyjnych do natychmiastowego zaniechania na nich procesu wydobywczego, naliczył mu karę opłatę eksploatacyjną w wysokości osiemdziesięciokrotnej opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny za wydobywanie kopaliny w okresie od 1 stycznia 2002 do 31 grudnia 2003 roku (w ilości 1110 ton) z działki nr . Organ zobowiązał ponadto do przeprowadzenia rekultywacji zniszczonego terenu po uprawomocnieniu się decyzji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż T. wydobywał na przedmiotowych działkach w latach 1999-2003 piasek przy okazji powiększenia istniejącego na nich stawu i tworzenia trzech nowych stawów. Wbrew twierdzeniom o zużyciu całego wydobytego kruszywa na budowę grobli i inne prace prowadzone na działkach organ I instancji uznał, iż wyżej wymieniony handlował piaskiem, o czym świadczą faktury dokumentujące sprzedaż piasku. Tworzenie nowych stawów i wydobycie piasku było, zdaniem Starosty , nielegalne, gdyż nie posiadał ani odpowiednich pozwoleń wodnoprawnych, ani koncesji wymaganej na wydobycie kopalin. W celu obliczenia ilości wydobytego kruszywa organ skorzystał z odpowiednich pomiarów wykonanych przez firmę geodezyjną. W uzasadnieniu wskazano też, że T. w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej mógł zajmować się również od 1998r. handlem piaskiem, co świadczyć miało o chęci jego wydobywania. W ocenie organu T. prowadził działalność gospodarczą w sposób zorganizowany i ciągły.

W odwołaniu od powyższej decyzji T., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji Starosty jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych. Według odwołującego wydobywanie piasku nie było związane z celami handlowymi lecz odpowiednim urządzeniem stawów związanym z planowaną hodowlą ryb. Wyraźnie podkreślono, że zamiarem nie było dokonywanie wydobycia piasku bez koncesji, a urządzenie stawów rybnych. Podniesiono, że piasek był wydobywany tylko w miejscu, gdzie znajdują się obecnie stawy i nie ma na działkach odwołującego żadnych wyrobisk powstałych na skutek wydobycia piasku. T. zakwestionował również sposób obliczenia przez geodetów ilości wydobytego piasku (wnioskując w tym zakresie o powołanie dowodu z opinii biegłego) oraz powiązanie wszystkich faktur z piaskiem pochodzącym ze stawów, podczas gdy ich część dokumentować miała transakcje handlowe dotyczące sprzedaży kopalin pochodzących z innych źródeł.

Wojewoda decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 85 a ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 ppkt. b, art. 86 i art. 87 ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze (Dz. U. Nr 27 poz. 96 ze zm.) oraz Rozp. RM z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie stawek opłat eksploatacyjnych, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i naliczył opłatę eksploatacyjną za wydobycie piasku w ilości 1110 ton bez wymaganej koncesji na działce.

W ocenie organu odwoławczego bez znaczenia były argumenty, że jego zamiarem była budowa stawów. Fakt wydobycia przez odwołującego piasku bez koncesji nie budził natomiast wątpliwości, ale miało to miejsce jedynie na działce ... i to w okresie od stycznia do sierpnia 2002 r. Za bezpodstawne Wojewoda uznał zaś nałożenie obowiązku zaprzestania wydobycia (nie miało już ono miejsca od dłuższego czasu) oraz rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych.

Decyzją Minister Środowiska, po rozpoznaniu wniosku, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność powyższej decyzji Wojewody.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że T. deklarował w toku postępowania chęć zbudowania stawów rybnych a nie wydobywania kopalin w celach zarobkowych. W związku z tym ubiegał się o uzyskanie odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, które otrzymał, ale 24 października 2004 r. stwierdzono jego nieważność. Zdaniem Ministra Środowiska, gdyby bowiem zamiarem T. była rzeczywiście budowa stawów, to uzasadniony byłby zarzut naruszenia prawa wodnego a nie prawa geodezyjnego i górniczego. Organ odwoławczy nie dokonał jednak precyzyjnych ustaleń dotyczących faktycznego charakteru prowadzonych przez niego działań, nie uzasadnił w wystarczający sposób prawidłowości obliczenia wydobytej kopaliny, jak również nie udowodnił wystarczająco, dlaczego przyjął za okres wydobywania kopalin czas od 1 stycznia do 31 sierpnia 2002 r. Z powodu niewypełnienia obowiązków z art. 7 i 77 § 1 kpa Minister Środowiska uznał, że kwestionowana decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w ramach postępowania II instancyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej przeprowadzenia rekultywacji zniszczonego terenu, utrzymując ją w pozostałym zakresie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie obliczenia należnej opłaty eksploatacyjnej (m. in. na podstawie faktur dokumentujących sprzedaż kopalin). Za nieuprawnioną uznano też tezę o wydobyciu piasku z powodu chęci budowy stawów, gdyż T. nie występował o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawów, a pozwolenie wodnoprawne z 24 lipca 2002 r. zostało ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił rażące naruszenie art. 15 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo geodezyjne i górnicze poprzez przyjęcie, że wydobywanie piasku przy budowie stawu stanowi wydobycie kopaliny bez wymaganej koncesji.

W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się wystarczająco do zarzutu dotyczącego wydobycia spornych kopalin w ramach budowy stawów, a nie z zamiarem ich odsprzedaży w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. T. wskazał, że w czasie budowy stawów obowiązujące do końca 2001 roku przepisy ustawy Prawo wodne nie obligowały go do uzyskania odpowiedniego pozwolenia wodno – prawnego w tym przedmiocie. Podkreślił, że organ I instancji wydał mu decyzją z dnia 24 lipca 2002 r. pozwolenie na wykonanie czterech stawów i chociaż została ona następnie unieważniona, wskazuje to na jego zamiar budowy stawów a nie wydobywania kopalin bez koncesji. Odnosząc się do kwestii samego obliczenia opłat eksploatacyjnych T. podniósł też, że organ I instancji niezasadnie ustalił zarówno okres, jak i ilość wydobytego piasku, co skutkowało zawyżeniem naliczonych opłat. Według skarżącego organ odwoławczy nie zrealizował wytycznych zawartych w decyzji Ministra Środowiska odnośnie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego i wyjaśnienia jego rzeczywistego zamiaru.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, powołując się na uzasadnienie swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności uznał, że skarga okazała się uzasadniona, choć nie zgodził się ze skarżącym, że istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo Geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. Nr 228 z 2005 r., poz. 1947 ze zm.) wydobywanie kopalin ze złóż stanowiące działalność gospodarczą wymaga uzyskania odpowiedniej koncesji. Wobec tego podmiotem takiej koncesji może być wyłącznie przedsiębiorca dokonujący zarobkowego wydobycia kopalin w sposób zorganizowany i ciągły ( zob. m. in. wyrok WSA w Warszawie z 8 października 2007 r., VI SA/Wa 1007/07, Lex nr 384175). Zachowanie polegające na niezarobkowym wydobywaniu piasku z własnego gruntu nie może zatem stanowić działalności gospodarczej wymagającej koncesji (wyrok Sądu Najwyższego z 18 grudnia 2002 r., III KKN 397/00, Lex nr 75462).

Zarobkowy charakter danej działalności związany jest natomiast z celem jej wykonywania. Jeżeli zakłada się osiągnięcie zysku w związku z daną działalnością i osiągnięcie w jej efekcie nadwyżki przychodów nad świadomie poniesionymi kosztami, to można przyjąć, iż został określony cel zarobkowy danej działalności. O zarobkowości danej działalności świadczyć może również udział danego podmiotu w obrocie gospodarczym i wykonywanie wielu czynności będących konsekwencją tego udziału, takich jak formułowanie ofert, zawieranie umów handlowych, ustalanie cen czy wystawianie faktur. W rezultacie ich podejmowania realne jest bowiem osiąganie wpływów, których suma zapewni stosowny zarobek. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest zatem łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych: zarobkowości, zorganizowania formalnego (czyli wyboru formy prawnej przedsiębiorczości) oraz ciągłości. Brak którejkolwiek z nich oznacza natomiast, że dana działalność nie może być zakwalifikowana do kategorii działalności gospodarczej (zob. m. in. komentarz do art. 2 [w:] A. Powałowski (red.), Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, iż strona skarżąca winna zostać zobowiązana do uiszczenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji w okresie od 1 stycznia 2002 do 31 grudnia 2003 r. na działce nr ... w wysokości osiemdziesięciokrotnej opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny – na podstawie art. 85 a ust. 1 cytowanej powyżej ustawy – Prawo Geologiczne i górnicze. W ocenie Starosty fakt prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu kopalin bez wymaganej koncesji nie budził wątpliwości. Skarżący w odwołaniu podnosił natomiast wyraźny zarzut dotyczący błędnego uznania wydobycia kopalin w związku z budową przedmiotowych stawów za działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt. 2 ustawy – Prawo Geologiczne i górnicze. T. konsekwentnie twierdzi, że nie miał zamiaru podejmowania odrębnej działalności gospodarczej polegającej na wydobywaniu piasku w celu jego odsprzedaży, gdyż celem prowadzonych robót miało być wyłącznie urządzenie stawów (rozbudowa jednego i powstanie trzech nowych) oraz prowadzenie hodowli ryb.

Przedmiotowe urządzenia wodne były rozbudowywane lub budowane przez skarżącego od 1997 r., a obowiązujące wówczas przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) nie wymagały uzyskania odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawów. Po wejściu w życie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) T. wystąpił o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na budowę stawów. Starosta udzielił takiego pozwolenia. Została ona wprawdzie uznana za nieważną na mocy decyzji Wojewody, jednakże samo wystąpienie z wnioskiem o wydanie pozwolenia tego rodzaju może przemawiać za tym, iż głównym czy jedynym zamiarem skarżącego związanym z prowadzonymi robotami ziemnymi była chęć wybudowania stawów i założenia hodowli ryb, a nie działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopalin w celu ich dalszej sprzedaży.

Ze względu na powyższe okoliczności nie ulega wątpliwości, iż organy obu instancji winny skupić się na dokonaniu jednoznacznych ustaleń faktycznych w celu precyzyjnego ustalenia tego, czy przedmiotowe prace prowadzone były w celu stworzenia stawów i założenia hodowli ryb, czy też wydobycie kopalin (piasku) związane było z prowadzeniem zarobkowej działalności gospodarczej. Co prawda strona skarżąca dokonała w dniu 10 kwietnia 1998 r. zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej poprzez jej rozszerzenie m. in. o handel piaskiem, jednakże chodzić mogło również o handel piaskiem wydobytym z innych żwirowni. Dopiero kategoryczne wykluczenie, iż rzeczywistym zamiarem skarżącego była przede wszystkim budowa spornych stawów, umożliwiłoby przyjęcie tezy o nielegalnym wydobywaniu przez niego kopalin, uzasadniającym zastosowanie sankcji w postaci nałożenia opłat eksploatacyjnych w odpowiedniej wysokości.

Natomiast w przypadku ustalenia, iż zamiarem skarżącego była wyłącznie budowa stawów, a więc wykonanie robót ziemnych związanych z koniecznością usunięcia określonych mas ziemnych, organ nie mógłby zakładać, iż dla wykonania czynności tego rodzaju należałoby uzyskiwać odrębną koncesję dotyczącą zarobkowego wydobywania kopalin. Dla prawnej oceny takiego zachowania należałoby wobec tego zastosować regulacje z zakresu prawa wodnego, a nie prawa geologicznego i górniczego. Wprawdzie art. 15 ust. 4 ustawy – Prawo górnicze i geologiczne zabrania wydobywania kopalin inaczej niż w ramach koncesjonowanej działalności gospodarczej, jednakże przepis ten obowiązuje dopiero od dnia 1 lipca 2005 r. i nie może mieć zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Zdaniem Sądu organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń faktycznych i prawnych, umożliwiających rozwiązanie omawianej kwestii genezy działań dokonywanych odnośnie stawów przez stronę skarżącą. W celu zbadania rzeczywistego zamiaru T. – celu wykonywania spornych robót ziemnych należałoby wykorzystać dodatkowe środki dowodowe, przykładowo m. in. w postaci uzupełniających zeznań świadków czy skarżącego. Być może nieodzowna okazałaby się też rozprawa administracyjna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu oraz treści decyzji Ministra Środowiska stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody nie odniosło się w ogóle w uzasadnieniu swojej decyzji do kwestii charakteru robót prowadzonych przez skarżącego, przesądzając niejako, iż była to zarobkowa działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopalin bez wymaganej koncesji.

Z tego względu decyzja organu II instancji narusza też wymogi zawarte w art. 107 § 1 i § 3 kpa, dotyczące konieczności wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu wyrażonego w wydanej decyzji. Organ administracji publicznej winien bowiem szczegółowo wskazać i wyjaśnić okoliczności, które dały podstawę do przyjęcia przez niego tezy o wykonywaniu przez skarżącego zarobkowej działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kopalin bez wymaganej prawem koncesji, tym bardziej, iż w odwołaniu podniesiono wyraźnie zarzut w tym zakresie (zob. też m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 520). Organ odwoławczy nie wskazał również szczegółowo faktów uznanych za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (szczególnie w zakresie okoliczności faktycznych wskazywanych przez odwołującego). Za niewystarczające należy uznać w tym kontekście krótkie rozważania organu II instancji odnośnie braku wniosku skarżącego o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, czy stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego jako wystarczających podstaw do uznania, iż zamiarem T. nie była budowa stawów, lecz przede wszystkim zarobkowe wydobycie kopalin. Wyeliminowanie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego budowy stawów z obrotu prawnego na skutek określonych kwalifikowanych wad prawnych tego orzeczenia nie może bowiem stanowić dowodu na brak zamiaru zrealizowania tych inwestycji.

Uchylenie decyzji organu I instancji wyłącznie w zakresie dotyczącym nałożenia obowiązku przeprowadzenia rekultywacji nie miało wobec tego uzasadnionych podstaw prawnych. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uchylenia decyzji organów tak II, jak i I instancji, gdyż ich zadaniem winno być szczegółowe wyjaśnienie, jak już wskazano powyżej, przede wszystkim okoliczności dotyczących ustalenia istnienia (lub nieistnienia) podstawy prawnej umożliwiającej ewentualne rozważenie obowiązku nałożenia na skarżącego podwyższonych opłat eksploatacyjnych. Dopiero bowiem w sytuacji jednoznacznego stwierdzenia, iż T. wydobywał zarobkowo piasek bez wymaganej koncesji, organy administracji obu instancji winny rozważyć wysokość należnej opłaty eksploatacyjnej i prawidłowy sposób jej obliczenia, jak również określić precyzyjnie okres wydobycia kopalin, z którego wynikałby obowiązek uiszczenia opłat i wskazać dokładnie działki, na których to wydobycie miało miejsce.

Z tego względu należało uchylić decyzje wydane w przedmiotowej sprawie w ramach II i I instancji.

Ponieważ decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa) Sąd orzekł o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

O kosztach postępowania i o wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd postanowił natomiast na podstawie art. 200 i 152 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/M. Górecka /-/W. Długaszewska /-/B. Sokołowska