Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. N., A. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Prezydent [...] (Prezydent) po rozpatrzeniu wniosku złożonego [...] maja 1949 r. przez J. L. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu położonego przy ul. [...] pochodzącego z dawnej nieruchomości p.n. [...], działka [...]:

1. ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego przy ul. [...], stanowiącego działkę nr ew. [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej KW Nr [...] , na rzecz K.N. w 5/16 częściach, P.K. w 5/16 częściach, M.K. w 3/16 częściach, A. K. w 3/16 częściach

2. ustalił "czynsz symboliczny" z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w punkcie 1.

Podstawą prawną decyzji był art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz- U. nr 50 poz. 279, dalej :"dekret warszawski").

Organ wyjaśnił, że przedmiotowy grunt objęty został w posiadanie przez Gminę w dniu [...] listopada 1948 r. to jest z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] a więc termin do złożenia wniosku upływał w dniu [...] maja 1949 r. Wniosek złożony został przez przeddekretowego właściciela nieruchomości, J.L. w dniu [...] maja 1949 r.

Wniosek ten rozpatrzony został decyzją Naczelnika [...] z dnia [...].05.1980r., utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta [...] z dnia [...].09.1981 r. Decyzje te uchylone zostały decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...].09.1984 r.

Następnie decyzją z dnia [...]09.1985 r. Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] ustanowione zostało na rzecz: W. L. w 1/4 części i J. K. w 3/4 częściach użytkowanie wieczyste gruntu położonego przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 (pochodzącego z d. nieruchomości "[...]" rej. hip. [...] działki nr [...] i [...]). Jednocześnie w punkcie 9 tej decyzji odmówiono ww osobom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do części gruntu do nieruchomości "[...]" o powierzchni [...] m2, przeznaczonego do scalenia z sąsiednimi nieruchomościami i pod ulicę.

Grunt ten uregulowany jest obecnie w następujących księgach wieczystych [...] i [...] na rzecz użytkowników wieczystych.

Decyzją z dnia [...].02.2005r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) stwierdziło nieważność punktu 9 decyzji z dnia [...].09.1985 r., dotyczącego odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni [...]m2.

W tej sytuacji do ponownego rozpatrzenia na podstawie przepisów dekretu pozostał wniosek z dnia 17.05.1949r., w części dotyczącej gruntu o powierzchni [...]m2.

Prezydent ustalił, że z ewidencji gruntów oraz mapy z projektem podziału zatwierdzonej ostateczną decyzją nr [...] Prezydenta z dnia [...].03.2014 r., wynika, że aktualnie grunt dawnej nieruchomości hipotecznej stanowi: działkę nr ew. [...] z obr. [...] o powierzchni [...] m2, działkę nr ew. [...] z obr. [...] o powierzchni [...] m2, działkę nr ew. [...] z obr. [...] o powierzchni [...] m2, działkę nr ew. [...] z obr. [...] o powierzchni [...] m2, część o powierzchni [...] m2 działki nr ew. [...] z obr. [...] pod ulicą [...], część o powierzchni [...] m2 działki nr ew. [...] z obr. [...] pod ulicą [...], działkę nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 i część działki nr ew. [...] o powierzchni [...] m2 z obr. [...], które zostały oddane w użytkowanie wieczyste decyzją z dnia [...].09.1985r. a prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w księgach wieczystych [...] i [...].

W tej sytuacji wniosek dekretowy podlega rozpoznaniu w zakresie pozostałych działek z obr. [...] tj. działek nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Dla gruntu objętego postępowaniem został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] października 2001 r., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] listopada 2001 roku, Działka nr ew. [...] przeznaczona została w w/w miejscowym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MJ/12), a zatem grunt ten spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu.

Prezydent wskazał również, że rozpoznanie wniosku w pozostałej części dawnej nieruchomości (tj. działek nr ew. [...], [...], [...] oraz części działek nr ew. [...], [...] z obr. [...]) nastąpi odrębną decyzją w terminie późniejszym.

Następstwo prawne stron postępowania po J.L. wykazane zostało stosownymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku.

Od decyzji Prezydenta odwołanie wnieśli K.N., A.K. i M.K. (Skarżący) podnosząc, że P.K., pomimo, że jest następcą prawnym J.L., W.L. oraz J.K., swoimi kolejnymi oświadczeniami składanymi tak w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jak również wobec Wydziału Geodezji Urzędu Gminy [...] dowodził, że nie wnosi żadnych roszczeń do działek zabranych jego dziadkowi J. L., w tym również do przedmiotowej działki, co oznacza, że zrezygnował z roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. Powinno to prowadzić do wyeliminowania go spośród kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

SKO decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając, że w toku postępowania wywołanego wniesieniem odwołania zwróciło się do pełnomocnika uczestnika, P.K. z pytaniem, czy po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2005 r., którą stwierdzono nieważność punktu 9 decyzji z dnia [...] września 1985 r. o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu o pow. [...] m2, pan P.K. złożył w jakiejkolwiek formie oświadczenie o rezygnacji z przysługujących mu roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi, pełnomocnik pana P. K. poinformował, że jego mocodawca nie składał jakichkolwiek oświadczeń w powyższym zakresie.

Oceniając natomiast oświadczenia, o których piszą skarżący, SKO wskazało, że analiza akt sprawy nie potwierdza zawartych w odwołaniu twierdzeń, a w trakcie postępowania dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości pan P. K. nie składał żadnych oświadczeń o rezygnacji z przysługujących mu roszczeń. Oświadczenia, do których odwołują się skarżący dotyczą okresu sprzed wydania decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] października 2005r., a zatem okresu, kiedy w obiegu prawnym funkcjonowała ostateczną decyzja dekretowa odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Oświadczenia składane przed innymi organami i w odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie mogą być wiążące w niniejszym postępowaniu, którego przedmiot i strony zostały jednoznacznie określone.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli do tutejszego sądu skargę, w której decyzji SKO zarzucili naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez wydanie orzeczenia nieznanego ustawie (zaskarżoną decyzję w mocy), co stanowi rażące naruszenie tego przepisu, jak również wydanie decyzji na podstawie powołanego przepisu w sytuacji, gdy podniesione w odwołaniu okoliczności jak przedłożone dokumenty świadczyły jednoznacznie o braku podstaw do uwzględnienia P. K., jako następcy prawnego dawnych właścicieli, uprawnionego do uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.

Skarżący zarzucili również zaskarżonej decyzji naruszenie :

a. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa przez dowolną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego bez uwzględnienia całokształtu okoliczności składania przez P.K. kolejnych oświadczeń uznających prawa Gminy do przedmiotowego gruntu, co doprowadziło do błędnego nieuwzględnienia podniesionych w odwołaniu zarzutów wskazujących na brak podstaw do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz P. K., a w konsekwencji przyznanie Skarżącym zbyt małych udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu,

b. art. 8 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 140 kpa przez pominięcie i marginalizowanie znaczenia okoliczności składania przez P. K. oświadczeń o rezygnacji z roszczeń dotyczących m.in. przedmiotowej nieruchomości, sprzeciwiania się przez niego podejmowanym przez pozostałych uprawnionych działań zmierzających dc odzyskania zabranej nieruchomości, i przyznanie mu mimo tych oświadczeń i działań prawa użytkowania wieczystego gruntu, co kłóci się ze słusznym interesem pozostałych spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości i sprzeciwia się nakazowi prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa.

c. art. 78 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 140 kpa przez pominięcie żądania dołączenia wnioskowanych akt postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i przeprowadzenia dowodu z kolejnego oświadczenia P. K., pomimo że wnioskowany dowód miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i prawidłowego ustalenia całokształtu okoliczności w sprawie, a okoliczność ta nie została ustalona zgodnie z twierdzeniem odwołujących na podstawie innych dowodów, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sprawie.

d. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 140 kpa przez brak uprzedzenia o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji w sprawie i możliwości zapoznania się z tym materiałem i wypowiedzenia się, co pozbawiło odwołujących możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Z uwagi na powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej ustanowienia praw użytkowania wieczystego na rzecz P. K. oraz w zakresie udziałów ustanowionych na rzecz Skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik P.K. na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. również wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest niezasadna i jako taka podlegała oddaleniu.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył możliwości uznania, że uczestnik, P. K. zrzekł się uprawnień wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przysługujących mu z tytułu następstwa prawnego po J. L., przeddekretowym właścicielu nieruchomości.

Skarżący owego zrzeczenia się upatrywali w oświadczeniach składanych przez uczestnika w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 9 sierpnia 2002 r. w toku sprawy I SA 2275/00 oraz w treści pisma uczestnika z dnia 31 sierpnia 2002 r.

Uprawnienia przysługujące dawnym właścicielom gruntów warszawskich uznawane są za zbliżone do uprawnień o charakterze cywilnoprawnym, o czym świadczy możliwość rozporządzenia nimi w drodze czynności cywilnoprawnej. Wskazać jednak należy, iż możliwość rozporządzania powyższymi uprawnieniami, i to zarówno mortis causa jak i inter vivos wyprowadzić można wprost z brzmienia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, w którym zawarte jest odniesienie do "następców prawnych" dawnego właściciela gruntu. Oznacza to jednak w ocenie sądu, że źródłem uprawnień dawnego właściciela gruntu warszawskiego lub jego następców prawnych jest prawo administracyjne i nie można stosować do niego konstrukcji zrzeczenia się roszczenia wynikającej z przepisów prawa cywilnego.

Kodeks cywilny normuje relacje między dwoma równorzędnymi podmiotami, które mogą poprzez oświadczenia woli kształtować wzajemnie swoją sytuację prawną. Oświadczenie o zrzeczeniu się określonego roszczenia jest z reguły składane drugiej stronie stosunku prawnego i skutkuje zmianą sytuacji prawnej adresata tego oświadczenia.

Z tą specyfiką prawa cywilnego harmonizują przepisy kodeksu postępowania cywilnego przewidujące możliwość cofnięcia pozwu i zrzeczenia się roszczenia (art. 203 k.p.c.).

W prawie administracyjnym natomiast nie występuje równorzędność stron stosunku administracyjnego. Podmiot czynny (organ administracji) działa przy wykorzystaniu władztwa administracyjnego, którego zakres określony jest przepisami prawa w celu jednostronnego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotu biernego (strony). Oczywiście, w pewnych sytuacjach dla podjęcia przez organ działań mających na celu wydanie decyzji administracyjnej konieczne jest określone działanie strony (na gruncie dekretu warszawskiego działaniem takim było terminowe złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej). Owa czynność strony powoduje uruchomienie postępowania administracyjnego zmierzającego do zmiany sytuacji prawnej strony. Oczywiście możliwe jest cofnięcie wniosku przez stronę, co skutkuje umorzeniem postępowania, jednak cofnięcie wniosku nie może być utożsamione ze zrzeczeniem się roszczenia.

Również z przepisów dekretu warszawskiego nie można wyprowadzić żadnej normy pozwalającej na przyjęcie konstrukcji zrzeczenia się wynikających z niego uprawnień. Dawny właściciel gruntu warszawskiego mógł nie złożyć wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, ewentualnie uczynić to po terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 analizowanego aktu, jednak taka czynność nie może być uznana za zrzeczenie się roszczenia, ale za niedopełnienie czynności umożlwiających ustanowienie prawo użytkowania wieczystego do określonego gruntu.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest złożenie wniosku przez poprzednika prawnego Skarżących i Uczestnika. Wniosek ten w części dotyczącej m.in. przedmiotowej działki załatwiony został odmownie punktem 9 decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] z dnia [...] września 1985 r. Następnie punkt 9 powyższej decyzji wyeliminowany został z obrotu poprzez stwierdzenie jego nieważności decyzją SKO z dnia [...] lutego 2005 r., co spowodowało konieczność rozpoznania wniosku dawnego właściciela nieruchomości [...] w tym zakresie (a więc w zakresie dotyczącym przedmiotowej działki). Jedynie cofnięcie wniosku przez wszystkich następców prawnych dawnego właściciela skutkowałoby koniecznością umorzenia postępowania. Okoliczność ta jednak w sprawie nie zaistniała.

Skarżący powoływali się na pismo Uczestnika z dnia [...] sierpnia 2002 r. w którym wskazał, że nie zgłasza żadnych roszczeń w stosunku do nieruchomości będącej własnością Gminy Centrum Urzędu [...], jak również do działki będącej w wieczystym użytkowaniu S. K. od 1977 r. Jak już jednak wyżej wskazano, na gruncie przepisów prawa administracyjnego nie można mówić o zrzeczeniu roszczeń w sensie cywilistycznym.

Sąd podkreśla w tym miejscu, że na etapie prowadzenia sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji Uczestnik wielokrotnie wskazywał na swoją wolę zrealizowania uprawnień przysługujących mu z mocy art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, domagając się wydania przez organ stosownego rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazywali również, że Uczestnik zrzekł się roszczeń na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 9 sierpnia 2002 r. w sprawie o sygn. akt. I SA 2275/00 i zarzucali SKO, iż nie wystąpiło o protokół rozprawy przez NSA celem ustalenia treści oświadczeń Uczestnika.

Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że przepisy obowiązującej w 2000 r. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie przewidywały możliwości zrzeczenia się roszczenia w toku rozprawy. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. skarżący mógł cofnąć skargę, przy czym cofnięcie to nie wiązało Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że rozpatrzenie sprawy stało się bezprzedmiotowe lub wydanie orzeczenia stało się z innych przyczyn zbędne. Obecnie skarżący może cofnąć skargę a cofnięcie to wiąże sąd (art. 60 p.p.s.a.). Porównanie treści art. 203 k.p.c. z art. 60 p.p.s.a. i art. 46 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. potwierdza stanowisko, że nie jest możliwe zastosowanie w prawie administracyjnym konstrukcji zrzeczenia się roszczenia przewidzianej w prawie cywilnym.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że w sprawie o sygn. akt I SA 2275/00, NSA wydał wyrok w dniu 25 października 2002 r. uchylając decyzję SKO z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2000 r. uchylające w trybie wznowienia postępowania decyzje tegoż organu z [...] listopada 1995 r. i [...] stycznia 1995 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. to jest decyzji o oddaniu S. K. w użytkowanie wieczyste działki gruntu o powierzchni [...] m2 położonego w W. przy ul. [...] i orzekające o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa.

Przywołana przez Skarżących sprawa tocząca się przed NSA nie dotyczyła więc ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego.

Zatem za niezasadne sąd uznaje podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zaniechanie zażądania nadesłania akt z NSA pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, gdyż jak już wyżej wskazano, przepisy ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. nie przewidywały możliwości zrzeczenia się roszczenia.

Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia przez SKO stanowiska Uczestnika wyrażonego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2002 r. sąd wskazuje, że SKO do tego pisma odniosło się w swojej decyzji. Podkreślić należy, że pismo to sporządzone zostało przed datą wyeliminowania z obrotu punktu 9 decyzji z dnia [...] września 1985 r., a więc przed datą w której możliwe stało się ponowne rozpoznanie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Przede wszystkim zaś należy mieć na względnie fakt, że – jak już wskazano wyżej – przepisy prawa administracyjnego nie przewidują możliwości zrzeczenia się roszczenia.

Sąd wskazuje w tym miejscu na marginesie, że dopuszczenie konstrukcji zrzeczenia roszczenia na gruncie przepisów dekretu warszawskiego skutkowałoby koniecznością rozważenia w jakiej formie (forma pisemna czy też forma aktu notarialnego) i w stosunku do kogo miałoby być kierowane oświadczenie o zrzeczeniu się roszczenia. Sąd przypomina w tym miejscu, że do 15 lipca 2006 r. obowiązywał art. 179 k.c. wymagający dla zrzeczenia się nieruchomości formy aktu notarialnego. Do 25 września 2003 r. zrzeczenie się prawa własności nieruchomości wymagało zgodny odpowiedniego organu administracji. Dodatkowo przypomnieć jeszcze należy, że do 25 września 2003 r. prawo własności nieruchomości przechodziło w razie zrzeczenia na Skarb Państwo a po tej dacie – na właściwą gminę.

Skarżący wskazują natomiast, że takie zrzeczenie skutkuje koniecznością przyznania na ich rzecz udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu, który przysługuje Uczestnikowi. Powstaje jednak pytaniem w jakich proporcjach miałoby to nastąpić i z czego proporcje te miałyby wynikać. Dodatkowo przypomnieć należy, że do 2006 r. przepisy k.c.

Oczywiście, uczestnik mógłby wyzbyć się uprawnień przysługujących mu z mocy art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego poprzez dokonanie odpowiedniej czynności prawnej, to jest poprzez zawarcie umowy zbycia czy darowizny. Jednak umowa taka nie została do akt złożona, a w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. pełnomocnik uczestnika potwierdził, iż dąży on do ustanowienia m.in. na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości i nie zrzekał się żadnych uprawnień do ustanowienia tego prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu wydania decyzji nieznanej ustawie, sąd wyjaśnia, że zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i żadna ze strony postępowania, w tym Skarżący nie miała wątpliwości jaka jest treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak uprzedzenia o zgromadzeniu materiału dowodowego co pozbawiło Skarżących możliwości przedstawienia swojego stanowiska Sąd wyjaśnia, że naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy stanowić może podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, o ile miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, nie powiadomienie Skarżących o zgromadzeniu materiału dowodowego nie miało wpływu na wynik sprawy. Z treści skargi nie wynika, by Skarżący dysponowali innymi jeszcze dowodami, które mogliby przedstawić w toku postępowania na poparcie swojego stanowiska.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.