III OSK 1116/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-18	
Data wpływu	2023-05-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Beata Jezielska /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III SAB/Kr 95/22	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 185 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III SAB/Kr 95/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 8 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie 2. zasądza od Małopolskiego Kuratora Oświaty na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 stycznia 2023 r. (sygn. akt III SAB/Kr 95/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Małopolskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 8 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że pismem z 8 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Kuratora z żądaniem wszczęcia z urzędu kontroli legalności wskazanych we wniosku postanowień statutu K. oraz dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, wskazując jako podstawę prawną żądania art. 114 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.; dalej jako: P.o.) oraz art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Pismem z 7 stycznia 2021 r. Kurator, powołując się na art. 244 § 2 k.p.a., zawiadomił, że wniosek Stowarzyszenia został załatwiony poprzez zbadanie statutu szkoły, w konsekwencji czego zostaną podjęte działania nadzorcze w zakresie niektórych wskazanych we wniosku uchybień. Natomiast organ nie podzielił oceny Stowarzyszenia co do niezgodności z prawem pozostałych postanowień statutu i podał, że w tym zakresie nie podejmie działań nadzorczych.

Stowarzyszenie potraktowało powyższe pismo Kuratora jako decyzję administracyjną i wywiodło od niego odwołanie. Postanowieniem z 23 lipca 2021 r. Minister Edukacji i Nauki stwierdził niedopuszczalność odwołania, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 27 maja 2022 r. (sygn. akt II SA/Wa 3388/21) oddalił skargę Stowarzyszenia na to postanowienie, podzielając stanowisko organu, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Jednocześnie WSA wskazał, że poza zakresem sprawy pozostaje zarzut błędnego rozpoznania wniosku Stowarzyszenia.

W skardze na bezczynność Kuratora w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 8 grudnia 2020 r. o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, poprzedzonej ponagleniem wniesionym do Ministra Edukacji i Nauki, Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 i 2, art. 31 § 2, art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Podniesiono, że Kurator nieprawidłowo zakwalifikował pismo Stowarzyszenia jako wniosek "powszechny" i zastosował przepisy Działu VIII k.p.a., gdyż wniosek skarżącego jasno określał żądania o charakterze procesowym, wskazując precyzyjnie ich podstawy prawne. Zatem załatwienie wniosku powinno nastąpić poprzez wydanie stosownego postanowienia. Stowarzyszenie zakwestionowało także stanowisko organu, że sprawa została załatwiona, ponieważ dokonano zmian w statucie szkoły, gdyż w ocenie Stowarzyszenia w dalszym ciągu zachodzi obowiązek wydania postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a., a ponadto podjęte przez organ czynności nadzorcze dotyczyły jedynie niektórych wskazanych we wniosku uchybień. Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej wskazano, że organ wykazał się rażącą bezczynnością, gdyż nie chciał rozpatrzyć wniosku zgodnie z przepisami, co ogranicza procesowe możliwości strony skarżącej i wyłącza instancyjną oraz sądową kontrolę decyzji Kuratora. Strona skarżąca podniosła również, że z powodu bezczynności organu i konieczności jej zwalczania w trybie kontroli administracyjnej poniosła koszty związane z czynnościami, które musieli wykonać pracujący w Stowarzyszeniu wolontariusze, a także w związku z zaangażowaniem radcy prawnego i konsultacjami w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kurator wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wniosek z 8 grudnia 2020 r. został rozpatrzony w ustawowym terminie, co potwierdzają pisma organu z 7 stycznia 2021 r. oraz z 25 lutego 2021 r., w których organ wskazuje na sposób załatwienia sprawy. W ocenie organu pismo Stowarzyszenia należało zakwalifikować jako wniosek, o którym mowa w art. 241 k.p.a., gdyż zawierało żądanie przeprowadzenia przez organ kontroli legalności postanowień statutu, a nie ich uchylenia. Wskazano, że organ uczynił zadość żądaniu strony skarżącej, gdyż w ramach posiadanych kompetencji, jako organ nadzoru pedagogicznego nad publicznymi szkołami, przeprowadził czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego, zbadał legalność postanowień statutu z obowiązującym prawem, a następnie w ustawowym terminie zawiadomił stronę skarżącą o trybie i wyniku podjętych działań, m.in. o wynikach kontroli zgodności z prawem postanowień statutu wskazywanych przez stronę skarżącą. Organ podkreślił również, że nie jest właściwy do oceny zgodności z prawem statutów i innej działalności szkół i placówek i jego kompetencje w tym zakresie nie mogą być ograniczane przez jednostronną narrację organizacji społecznych, co do oceny zgodności z Prawem oświatowym działalności szkół i placówek. Wskazano, że Kurator jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów szkół w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów, a zatem do rozpatrywania skarg i wniosków w rozumieniu działu VIII k.p.a. związanych z tymi sferami działalności szkół. Organ powołał się także na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z 23 lipca 2021 r., w którym stwierdzono, że Kurator nie dopuścił się bezczynności w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku, a także na postanowienie Ministra z 29 sierpnia 2022 r., w którym potwierdzono prawidłowość trybu, w jakim organ rozpatrzył wniosek strony skarżącej z 8 grudnia 2020 r., a którym - w ocenie organu - jest on związany. Organ powołał się także na bezprzedmiotowość żądania strony skarżącej, gdyż w następstwie działań nadzorczych Kuratora uległ zmianie przedmiotowy statut. Wskazano ponadto, że placówka, której statutu dotyczy sprawa, jest szkołą katolicką, korzystającą z szerokiej autonomii (art. 14 ust. 1 i 2 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską, podpisany w Warszawie dnia 28 lipca 1993 r., art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej), co Kurator musi brać pod uwagę przy ocenie treści statutu.

Oddalając skargę WSA stwierdził, że art. 114 P.o. przewiduje możliwość kontroli treści statutu szkoły lub placówki publicznej przez kuratora oświaty (a w przypadku szkół i placówek artystycznych - przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) i ewentualnego jego uchylenia w całości lub części, jeżeli wykazuje on sprzeczność z prawem, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wskazano, że wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu, a przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu postępowania, zaś skargę na tę decyzję może wnieść jedynie strona, którą jest organ, który statut nadał lub uchwalił. Natomiast wniosek osoby trzeciej (np. rodzica jednego z uczniów) nie wszczyna postępowania w tej sprawie i nie nadaje takiej osobie charakteru strony. Ponadto wskazano, że kontrola treści statutu szkoły publicznej jest możliwa jedynie pod kątem jego zgodności z prawem, co oznacza, że niedopuszczalne będzie np. kwestionowanie układu redakcyjnego, czy też innych elementów statutu, które prawodawca pozostawił do względnie swobodnego uregulowania przez szkoły i ich organy prowadzące. Podniesiono, że wobec specyfiki postępowania, o którym mowa w art. 114 P.o. oraz treści wniosku Stowarzyszenia z 8 grudnia 2020 r., w którym zostało zawarte żądanie dokonania przez organ kontroli legalności postanowień statutu, zdaniem WSA organ trafnie zakwalifikował przedmiotowy wniosek jako wniosek w trybie działu VIII k.p.a. i w tym trybie go rozpoznał. WSA uznał zatem, że organ nie dopuścił się bezczynności.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodło Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 241 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 114 P.o. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na bezczynność wskutek błędnego przyjęcia, że pismo skarżącego z 8 grudnia 2020 r. stanowiło wniosek "powszechny" w rozumieniu art. 241 k.p.a., podczas gdy w piśmie tym sformułowano żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 114 P.o. oraz dopuszczenia do udziału w nim, które powinno zostać załatwione w formie postanowienia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oświadczając, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z treści art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że organizacji społecznej przysługują dwa uprawnienia, które mogą być realizowane odrębnie, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu. Wskazano, że analiza treści wniosku z 8 grudnia 2020 r. nie pozostawiała wątpliwości, że w piśmie tym sformułowano oba żądania wymienione w art. 31 § 1 k.p.a., gdyż Stowarzyszenie domagało się wszczęcia postępowania, a także dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Jednoznacznie określono również podstawy prawne tychże żądań, tj. art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 P.o. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesiono, że art 31 § 1 k.p.a. nie przewiduje obowiązku formułowania konkretnych wniosków co do sposobu zakończenia postępowania. Ponadto rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego oraz dopuszczenie do udziału w nim na prawach strony następuje wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 31 § 1 in fine k.p.a., tj. zgodność z celami statutowymi organizacji oraz interesem społecznym. Skoro na etapie postępowania wstępnego nie podlegają zatem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, to niecelowe jest formułowanie wniosków co do konkretnego sposobu zakończenia postępowania. Wyjaśniono przy tym, że wbrew stanowisku WSA, w piśmie z 8 grudnia 2020 r. sformułowano żądanie uchylenia postanowienia Statutu (str. 2 wniosku - "Kwestionowane postanowienie powinno być w całości uchylone, jest bowiem rażąco sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym"), a w przypadku każdego z zakwestionowanych we wniosku postanowień Statutu przedstawiano argumentację co do zaistnienia określonej w art. 114 P.o. przesłanki uchylenia (sprzeczność z prawem). Istotą wniosku Stowarzyszenia było zatem dokonanie przez Kuratora kontroli legalności postanowień statutu, ale intencją wnioskodawcy było zainicjowanie przedmiotowej kontroli w ramach sformalizowanej procedury. W przeciwnym wypadku powoływanie się w piśmie z 8 grudnia 2020 roku na art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. byłoby pozbawione sensu. Ponadto podniesiono, że o charakterze pisma decyduje ostatecznie strona. Nawet gdyby sposób sformułowania pisma mógł budzić wątpliwości, to organ winien był wezwać skarżącego do sprecyzowania żądania. Wskazano także, że k.p.a. przyznaje pierwszeństwo załatwieniu sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym, a zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego. Na tle przepisów art. 31 § 1 i 2 k.p.a. brak jest podstaw do potraktowania wniosku organizacji jako zwykłej informacji (sygnalizacji), niewymagającej odniesienia się przez organ we właściwej formie procesowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kurator wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast w myśl art. 31 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Z treści powołanych przepisów wynika, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. Zatem organ, do którego zostało skierowane żądanie organizacji społecznej, ocenia czy żądanie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy spełniona jest przesłanka istnienia interesu społeczny, rozstrzygając o tym w formie postanowienia. Przy czym niespełnienie powołanych przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (por. NSA w wyroku z 8 listopada 2016 r. II OSK 234/15). Natomiast nawet stwierdzenie, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, nie obliguje organu do wszczęcia postępowania, o ile żądanie takie jest bezzasadne z innych powodów. Także jednak w tym wypadku organ winien wydać postanowienie, co wynika z brzmienia art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. Zatem analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu. Nie ma wątpliwości, że uchylenie statutu publicznej szkoły lub niektórych jego postanowień, jeżeli są sprzeczne z prawem, może nastąpić wyłączenie w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 114 P.o., a zatem wydanie takiej decyzji wymaga przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego. W związku z tym skuteczny jest zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 114 P.o.

Zasadnie także skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zarzuca naruszenie art. 214 k.p.a. poprzez błędne potraktowanie pisma z 8 grudnia 2020 r. jako wniosku w rozumieniu art. 241 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że w dziale VIII k.p.a. uregulowana została możliwość składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Przy czym zgodnie z art. 222 k.p.a. o tym, czy pismo jest skargą albo wnioskiem, decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna. Należy także podkreślić, że to nie organ, a strona, w tym przypadku organizacja społeczna, formułuje zamierzenia, jakie chce podjąć w postępowaniu, czy wywołać składanym wnioskiem. W przypadku zaś niejednoznaczności pisma, istotna jest ocena intencji podmiotu go składającego, gdyż to on jest dysponentem przysługujących mu uprawnień do inicjowania postępowania. Zatem w razie niejasności co do rzeczywistych intencji zawartych w piśmie składanym organowi administracji, powinnością organu jest doprecyzowanie lub wyjaśnienie powstałych wątpliwości poprzez wezwanie jego autora do sprecyzowania żądań, ponieważ organ nie jest władny do samodzielnego ustalania charakteru wnoszonego pisma.

W tym kontekście należy zauważyć, że we wniosku z 8 grudnia 2020 r., zatytułowanym jako "Wniosek organizacji społecznej o wszczęcie postępowania", skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie sformułowało żądanie wszczęcia z urzędu kontroli legalności wskazanych we wniosku postanowień statutu szkoły, powołując się na treść art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 P.o. oraz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu, na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując na okoliczności, które w ocenie Stowarzyszenia wypełniają przesłanki, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że przepisy art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. odnoszą się wyłącznie do postępowania jurysdykcyjnego, a nie wnioskowego. Prawo do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a., przysługuje bowiem każdemu (art. 221 § 1 k.p.a.), a zatem nie wymaga ani wykazania interesu prawnego, ani też - w przypadku organizacji społecznej – wykazania, że złożenie wniosku jest uzasadnione celami statutowymi organizacji oraz że przemawia za tym interes społeczny. W tej sytuacji organ, dokonując kwalifikacji złożonego pisma jako wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a., nie mógł ograniczyć się wyłącznie do sposobu sformułowania żądania, w którym Stowarzyszenie domagało się wszczęcia z urzędu kontroli legalności statutu, zupełnie pomijając przywołaną podstawę prawną, a także okoliczności przytaczane w treści wniosku. Konstrukcja wniosku Stowarzyszenia nie upoważniała zatem organu do jego jednoznacznej kwalifikacji jako wniosku, o którym mowa w art. 241 k.p.a.

W tych okolicznościach słuszny jest zatem zarzut skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, że WSA błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę, pomimo zaistnienia stanu bezczynności organu. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się bowiem, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37).

Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł zastosować regulacji zawartej w art. 188 p.p.s.a., gdyż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Należy bowiem zauważyć, że wprawdzie wojewódzki sąd administracyjny, rozpatrując skargę na bezczynność, bada istnienie bezczynności na dzień wniesienia skargi, ale wydając wyrok musi uwzględnić stan sprawy istniejący na dzień orzekania. Ewentualne uwzględnienie bowiem wniosku skarżącego już po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje, że zbędne jest zobowiązywanie organu do jego załatwienia. W takiej sytuacji Sąd stwierdza jedynie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności i w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. rozstrzyga o jej charakterze (vide B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018 r, s 368), a także o innych wnioskach zawartych w skardze.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji ustalił stan sprawy na dzień wniesienia skargi. Nie można jednak wykluczyć, że od tego momentu, z uwagi na znaczny upływ czasu, organ podjął czynności celem załatwienia wniosku Stowarzyszenia. W związku z tym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA winien w pierwszej kolejności ustalić, czy organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, mając na uwadze powyższe wskazania i - w zależności od tych ustaleń - rozstrzygnąć o zawartym w skardze wniosku o zobowiązanie organu do wydania postanowienia w wyznaczonym terminie, bądź też w tym zakresie umorzyć postępowanie i ograniczyć się do orzeczenia odnośnie do stanu bezczynności organu w zakresie określonym w art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. art. 149 § 1a p.p.s.a., a także rozstrzygnąć o pozostałych wnioskach zawartych w skardze.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.