II OSK 675/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2024-04-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Broda
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 583/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 682;  art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325;  art. 50, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 133 par. 1, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. [...] w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 583/23 w sprawie ze skarg Gminy Miasta [...] i M. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.37.2021.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. [...] w G. na rzecz Gminy Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 583/23, po rozpoznaniu skarg Gminy Miasta [...] i M. Z. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr WOP.7721.37.2021.KK, w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od organu na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższą decyzją Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 22 stycznia 2021 r., znak: PINB.7141.102.2020.JS-05 [wydaną w oparciu o art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud.")], oraz orzekł o braku podstaw do nałożenia na W. [...] w G. (W.) obowiązku rozbiórki ogrodzenia usytuowanego na granicy pomiędzy działką nr [...] obr. [...] i działką dr nr [...] obr. [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości" poprzez odrzucenie skarg, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") i art. 28 k.p.a., polegające na zaniechaniu odrzucenia skargi Gminy Miasta [...] i skargi M. Z., które to osoby nie są stronami postępowania administracyjnego i nie miały uprawnienia do wniesienia skargi na przedmiotową decyzję administracyjną;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnych ustaleniach faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy ani przeprowadzonych dowodach oraz na zaniechaniu dokonania odpowiednich ustaleń - w zakresie uznania działki nr [...] obr. [...] w [...] za teren zabudowy wielorodzinnej;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały nr "[...]" Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta [...] (Dz.Urz.Woj. z [...] r. poz. [...], zwana dalej: "uchwałą krajobrazową") w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się na terenie zabudowy wielorodzinnej;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Dz.U.2023.682"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie, gdy powyższe przepisy nie mają zastosowania do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu zawartego w punkcie 1) opisanej wyżej skargi kasacyjnej, a tym samym nie znajduje podstaw do odrzucenia skargi Gminy Miasta [...] i M. . W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż krąg stron postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) - zob. wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 537/17; z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2068/16. Jeśli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja administracyjna, wydawana w ogólnym postępowaniu administracyjnym, interes prawny - w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. - jest w zasadzie tożsamy z tym, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. Zaakcentowania także wymaga, że w przepisie art. 28 k.p.a. nie ma mowy o naruszeniu interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 87/22). Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zweryfikowanie, czy podmiot wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał takiej analizy i jej wynik należy zaaprobować. Niewadliwie Sąd Wojewódzki wskazał, że interes prawny Gminy Miasta [...] do występowania w tej sprawie wynika z prawa własności, gdyż jest ona nie tylko współwłaścicielem nieruchomości - działki nr [...] - na której znajduje się sporne ogrodzenie (księga wieczysta nr [...]), ale także jest właścicielem działki drogowej - działka nr [...] - z którą ogrodzenie to bezpośrednio graniczy (księga wieczysta nr [...]). W. wybudowała bowiem ogrodzenie na granicy tych dwóch działek. Podobnie rzecz ma się ze skarżącym M. Z., który również, jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...], jest współwłaścicielem nieruchomości (działki nr [...]), która bezpośrednio sąsiaduje ze spornym ogrodzeniem. Ponadto skarżącemu M. Z. przysługuje, jako współwłaścicielowi nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], nieodpłatna i nieograniczona w czasie służebność gruntowa, polegająca na prawie przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], na granicy której zlokalizowane jest sporne ogrodzenie. Sporne ogrodzenie oddziałuje na nieruchomość ww. podmiotów, gdyż "przylega" do ich działek. Nie można zatem uznać, że nie mają oni interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości w domaganiu się sprawdzenia, czy ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie bezpodstawnie zarzuca także Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji. A do tego zmierza autor środka zaskarżenia. Nie może tego jednakże skutecznie uczynić w oparciu o tę podstawę prawną. Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., tj. przepisów dotyczących ustalania stanu faktycznego i oceny dowodów. Złożona skarga kasacyjna nie zawiera żadnych zarzutów w tym zakresie. Powyższe skutkuje znacznym ograniczeniem kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny za nieusprawiedliwione uznaje wobec tego także zarzuty z punktów 4) i 5) środka zaskarżenia. Jak podał Sąd Wojewódzki, z wypisu z rejestru gruntów z dnia 23 października 2020 r., a także z treści księgi wieczystej nr [...], wynika, że działki nr [...] oraz nr [...] stanowią współwłasność Gminy Miasta [...] (w udziale 12/100) oraz 9 osób fizycznych - właścicieli lokali w budynku przy ul. [...] w [...]. Obie działki mają łączny obszar 0,0361 ha. Na działce nr [...] stoi jeden budynek o wskazanym w księdze wieczystej przeznaczeniu "dom wielomieszkaniowy". Jako sposób korzystania z działki nr [...] wskazano w księdze wieczystej "B - tereny mieszkaniowe". Na terenie działki nr [...] zlokalizowano miejsca parkingowe dla członków W. oraz wiatę śmietnikową. Wskazana jedna księga wieczysta prowadzona jest łącznie dla obu działek o nr [...] i nr [...]. Wspólnota pozyskała działkę nr [...] na podstawie art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2020 r. poz. 1990 ze zm., zwana dalej: "u.g.n."), który stanowi, że jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej, pod warunkiem, że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali; w razie braku zgody stosuje się przepisy art. 199 Kodeksu cywilnego. Istotą art. 209a u.g.n. jest ułatwianie rozwiązywania problemów związanych z niewłaściwym wydzielaniem działek dla potrzeb ustanawiania odrębnej własności lokali. W przeszłości bowiem wydzielano działki po granicy budynków albo w inny niefunkcjonalny sposób, skutkiem czego działki te nie mogą zostać zakwalifikowane jako działki budowlane. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 3a u.g.n. przez działkę budowlaną należy rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Ponadto, należy zwrócić uwagę na urządzenia niezbędne do obsługi budynku, które w ww. przypadkach znalazłyby się na terenie innej (cudzej) nieruchomości, co mogłoby prowadzić do utrudnień w prawidłowym korzystaniu z obu nieruchomości (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021). W konsekwencji, należy uznać, że ratio legis art. 209a u.g.n. nakazuje patrzeć łącznie na nieruchomość zabudowaną budynkiem oraz sąsiednią działkę pozyskaną w trybie tego przepisu. W przeciwnym razie bezzasadne byłoby dodanie tego przepisu do u.g.n. Złożony środek zaskarżenia nie podważa tego zapatrywania. Wobec powyższego, jak słusznie przyjął Sąd I instancji, weryfikacja zastosowania § 6 ust. 1 pkt 4 uchwały krajobrazowej (zakaz realizacji ogrodzeń na terenach zabudowy wielorodzinnej) do spornego ogrodzenia nie mogła nie uwzględniać tego, że w istocie działki nr [...] i nr [...] tworzą łącznie jednolity teren, który W. wykorzystuje na cele zabudowy wielorodzinnej. Działki te, w znaczeniu cywilistycznym, wieczystoksięgowym, tworzą jedną nieruchomość, albowiem objęte są jedną księgą wieczystą. Użyteczną niezbędność działki nr [...] dla realizacji funkcji wielomieszkaniowej (wielorodzinnej) i jej składowy charakter potwierdza tryb jej nabycia jako "nieruchomości przyległej" na zasadzie art. 209a u.g.n. Działki nr [...] i [...] łącznie realizują funkcję zabudowy wielorodzinnej, determinując tym samym charakter tego terenu. Zaakcentować także należy, że uchwała krajobrazowa w analizowanym przepisie nie odwołuje się do działek ewidencyjnych, lecz do terenu o określonej funkcji (zabudowy wielorodzinnej). Podkreślić również trzeba, że inna jest funkcja miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inna uchwały krajobrazowej. Trudno jest oczekiwać, aby w uchwale krajobrazowej jednoznacznie, poprzez odwołanie się do działek ewidencyjnych, oznaczeń graficznych (kolorów) zostały wyodrębnione poszczególne tereny zabudowy wielorodzinnej. Tym bardziej w sytuacji gdy możliwe jest ustalenie, np. w oparciu o dostępne rejestry, logiczne wnioskowanie, czy dany teren wpisuje się w pojęcie "terenu zabudowy wielorodzinnej". Na marginesie, lokalny prawodawca w ww. uchwale ustalił podział Miasta na obszary o zróżnicowanych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, oznaczone symbolami: [...], na podstawie występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego. Opisując granice tych obszarów, celem ich identyfikacji, oznaczył je kolorystycznie na mapie oraz poprzez odwołanie się do ewidencji gruntów. Końcowo należy wyjaśnić, że do robót i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Pr.bud., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (zob. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 982/23). Celem postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Pr.bud. jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Niezgodność inwestycji z uchwałą krajobrazową może stanowić przesłankę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. warunkującą wdrożenie postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Pr.bud. Artykuł 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. zawiera wymóg zgodności z przepisami. Do przepisów tych zalicza się np. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy uchwały krajobrazowej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.