Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.415.114.2710.2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala -

Przedmiotem skargi A. N. (zwana dalej: Skarżącą) reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (zwane dalej: SKO, Kolegium, Organem odwoławczym, Organem II instancji) z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.415.114.2710.2021, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (zwany dalej: Prezydentem Miasta, Organem I instancji) z dnia 3 listopada 2021 r. nr PB.6730.92.2021.E wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa dziewięciu dwulokalowych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr ewid. [...] i [...] położonych w [...] przy ul. [...] i ul. [...], obręb [...]".

Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił, że 30 sierpnia 2021 r. Skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z planowaną inwestycją. Wniosek został uzupełniony w dniu 8 września 2021 r.

Po rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, Organ I instancji dokonał następujących ustaleń.

Działki o nr ewid. [...] i [...], na których planowana jest inwestycja, leżą w terenie, dla którego nie jest wymagane opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, teren wskazany we wniosku nie jest objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działki o nr ewid. [...] i [...] leżą w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] (uchwalonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]) w obszarze terenów oznaczonych symbolem "4.M3", tj. obszarze intensywnej zabudowy jednorodzinnej i usług. Planowana inwestycja stanowi zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie jest inwestycją celu publicznego. Planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, działki o nr ewid. [...] (0,2497 ha) i [...] (0,0063 ha) przeznaczone pod inwestycję, oznaczone są w katastrze nieruchomości jako: "RIVa" - grunty orne, "PsVI" pastwiska trwałe i "B" tereny mieszkaniowe. Na terenie inwestycji nie występują obiekty wpisane do Rejestru Zabytków oraz Gminnej Ewidencji Zabytków, działki objęte wnioskiem nie są również objęte żadną formą ochrony konserwatorskiej. Teren inwestycji położony jest poza terenami górniczymi oraz poza obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi i zagrożonymi osuwaniem się mas ziemnych. Przedmiotowe działki leżą poza obrębem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...] Dolina rzeki [...]. Teren, na którym planowana jest inwestycja, położony jest na wzniesieniu o rzędnej terenu przekraczającej 325 m n.p.m. i znajduje się w obszarze położonym w granicach powierzchni ograniczających przeszkody dla lotniska [...], w powierzchni poziomej wewnętrznej, gdzie obowiązują ograniczenia wysokości obiektów budowlanych oraz naturalnych, określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska, wynoszące 325 m n.p.m.

Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. nr PB.6730.92.2021.E, Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji, Organ I instancji wskazał, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 293; dalej zwana w skrócie: u.p.z.p.) z uwagi na brak spełnienia wymogu kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Organu I instancji nie ma możliwości uwzględnienia żądania Wnioskodawcy w zakresie wyznaczenia obowiązujących linii nowej zabudowy w odległości 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] oraz 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], ustalenia trzech kondygnacji (w tym poddasza użytkowego) planowanego budynku, wysokości budynku wynoszącej 10,5 m oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie 39% (tj. 1000 m² powierzchni zabudowy na działkach o łącznej powierzchni 0,2560 ha).

W dalszej kolejności, Organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja nie spełnia warunku art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., co oznacza, że nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu przepisów odrębnych tj. ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1970 z późn. zm.; dalej zwana w skrócie: u.P.l.). Inwestycję planuje się na terenie położonym w granicach powierzchni ograniczających przeszkody dla lotniska [...], w powierzchni poziomej wewnętrznej, gdzie obowiązują ograniczenia wysokości obiektów budowlanych oraz naturalnych, określone w dokumentacji rejestracyjnej lotniska, wynoszące na terenie objętym wnioskiem 325 m n.p.m.. Mając na uwadze powyższe, uwzględniając rzędne trenu na obszarze objętym inwestycją wynoszące od 324,2 m n.p.m. do 331,2 m n.p.m., planowana inwestycja, przewyższałaby powierzchnie ograniczające przeszkody dla lotniska [...], co byłoby sprzeczne z art. 87 ust. 1 u.P.l.

Od powyższej decyzji Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata A. M. złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz orzeczenie przez Organ odwoławczy co do istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z pierwotnym wnioskiem. W odwołaniu Skarżąca zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na treść decyzji poprzez naruszenie przepisów art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz.735; zwana dalej w skrócie: K.p.a.).

Po rozpatrzeniu odwołania A. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie decyzją z dnia 15 grudnia 2021 r. nr SKO.415.114.2710.2021, działając na podstawie art. 17 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że warunki zabudowy można ustalić, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast Organ ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki. Decyzja o warunkach zabudowy ma w procesie inwestycyjnym charakter wstępny i ogólny, zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza określony teren pod daną inwestycję, co oznacza, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w zakresie spełnienia ustawowych przesłanek.

SKO wyjaśniło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linia zabudowy i intensywność wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Organ II instancji podkreślił, że teren, na którym położone są działki nr ewid. [...] i [...] nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że zmiana sposobu zagospodarowania tych działek, polegająca na budowie na nich budynków mieszkalnych, wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W postępowaniu wszczętym wnioskiem Skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na ww. działkach dziewięciu dwulokalowych budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, wokół tych działek został wyznaczony obszar analizowany, którego granice wyznaczono w odległości ok. 90 m od granic tych działek, czyli w odległości wynoszącej 3-krotność szerokości ich frontu wynoszącego 30 m. Za front działki Organ I instancji przyjął szerokość działki nr ewid. [...] od strony ul. [...], gdyż Skarżąca wskazała, że główny wjazd na działki objęte wnioskiem będzie odbywał się z ul. [...], a działka nr ewid. [...] przylega do tej ulicy, będącej drogą publiczną.

Kolegium po analizie mapy zasadniczej, na której sporządzona została część graficzna analizy oraz po analizie ogólnodostępnej mapy w Systemie Informacji Przestrzennej Urzędu Miasta [...] (SIP) stwierdziło, iż teren położony pomiędzy ulicami [...] i [...], w którym położone są działki objęte wnioskiem (w widełkach utworzonych przez te ulice), tworzy pewnego rodzaju jednostkę urbanistyczną wraz z terenem na wschód i na zachód od terenu wyznaczonego przez te dwie ulice, a od północy ograniczoną granicą administracyjną miasta [...] (granica miasta [...] z gminą [...]). Teren ten jest zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wolnostojącymi, zabudowa ta jest "luźna", również działki położone na wschód od ul. [...] czy na zachód od ul. [...] (od punktu połączenia tych ulic) są zabudowane w nieznacznym stopniu, jest to luźna zabudowa budynkami wolnostojącymi, na działkach o stosunkowo dużych powierzchniach.

Kolegium podzieliło stanowisko Organu I instancji w zakresie spełnienia przez inwestycję zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż budynki jednorodzinne w zabudowie szeregowej lub wolnostojącej, stanowią zabudowę jednorodzinną.

Odnosząc się do braku spełnienia wymogu kontynuacji cech budowy i zagospodarowania terenu, Organ odwoławczy wyjaśnił, że budynki usytuowane na działkach sąsiednich, położonych przy tych samych ulicach co teren inwestycji, znajdują się w odległościach ok. 15 m i 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej – ul. [...]. Linia zabudowy utworzona przez te budynki przebiega w sposób regularny, natomiast budynki położone na działkach sąsiednich od strony ul. [...] usytuowane są w odległościach ok. 10 m i 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy, będącej drogą gminną. Linia zabudowy od strony tej ulicy tworzy uskok. Żaden z budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich w stosunku do działek objętych wnioskiem, nie jest usytuowany w odległości mniejszej lub równej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], ani w odległości mniejszej lub równej 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Zatem nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy zgodnie z żądaniem określonym we wniosku. Z części graficznej wniosku o ustalenie warunków zabudowy i załączników do tego wniosku wynika, że Inwestorka zamierza wybudować na działkach wnioskiem objętych dziewięć budynków o łącznej długości 75,6 m, podczas gdy długość działek objętych wnioskiem (boki prostopadłe do ul. [...] i ul. [...]) wynosi ok. 86 m. Zatem nie jest możliwe usytuowanej na przedmiotowych działkach dziewięciu budynków z zachowaniem linii zabudowy.

Kolejnym parametrem planowanej inwestycji jest wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Organ I instancji ustalił, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, dla działek położonych w obszarze analizowanym wynosi 6%, zaś dla poszczególnych działek wskaźnik ten waha się od 4% do 10%. Zaproponowana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchnia zabudowy planowanych budynków przekłada się na wskaźnik 39%, a taki wskaźnik nie mieści się w granicach wskaźników jakie wyznacza zabudowa na działkach położonych w granicach obszaru analizowanego. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie nie jest też dopuszczalne zastosowanie wyjątku, o jakim mowa w § 5 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588; dalej zwane w skrócie: Rozporządzeniem), gdyż nie ma w obszarze analizowanym ani jednej działki o takim wskaźniku, czy nawet o wskaźniku zbliżonym.

Odnosząc się do sposobu ustalania szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy, Kolegium podało, że Organ I instancji ustalił, że szerokość elewacji frontowych budynków położonych w obszarze analizowanym dostępnych czy to z ulicy [...], czy z ulicy [...], waha się od ok. 9 m do ok. 15 m, zaś średnia szerokość elewacji frontowych budynków położonych w obszarze analizowanym wynosi 13 m. Tym samym Organ I instancji stwierdził, że jest możliwe ustalenie szerokości elewacji frontowych projektowanych budynków jako nie mniejszej niż 10 m i nie większej niż 16 m. Taka szerokość elewacji frontowej mieści się w założeniach podanych we wniosku, z części graficznej którego wynika, że wnioskodawczyni zamierza wybudować budynki o szerokości elewacji od strony ulic [...] i [...] wynoszącej 14 m.

Kolegium wyjaśniło, że § 7 Rozporządzenia reguluje zasady ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Organ I instancji ustalił, że budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane w obszarze analizowanym to budynki jedno- lub dwukondygnacyjne, których wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od ok. 6 m do ok. 8 m. Żaden z budynków mieszkalnych nie posiada trzech kondygnacji nadziemnych (w tym poddasza użytkowego), ani wysokości kalenicy wynoszącej 10,5 m, jaką to wysokość określono we wniosku o wydanie decyzji. We wniosku tym Inwestorka określiła, iż planowane budynki mają posiadać dwie kondygnacje oraz poddasze. W części graficznej wniosku Skarżąca określiła wysokość tego budynku na 10,12 m, a ponadto z koncepcji tej wynika, że poddasze możliwe jest do adaptacji, co oznacza, że planowane budynki to budynki trzykondygnacyjne. Powyższe ustalenia dały podstawę do stwierdzenia, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla tych budynków, o wysokości i liczbie kondygnacji określonych we wniosku.

Organ II instancji odnosząc się do wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej na działkach położonych w obszarze analizowanym wyjaśniło, że wskaźnik ten, na działkach z zabudową mieszkaniową, waha się od 75% do 95%, zaś średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w obszarze analizowanym to 85%. Same budynki przewidziane do realizacji obejmują 39% terenu objętego wnioskiem, zatem nie ma możliwości zachowania wskaźnika powierzchni biologicznej czynnej choćby na poziomie 60% powierzchni działek, gdyż na działce przeznaczonej pod zabudowę muszą być wykonane utwardzone dojścia i dojazdy do budynków, miejsca postojowe czy parkingowe oraz miejsca przeznaczone do gromadzenia odpadów stałych.

Kolegium wskazało, że drugą przesłanką wynikającą z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., która nie została zdaniem Organu I instancji spełniona w przedmiotowej sprawie, to brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, tj. prawem lotniczym. Zdaniem SKO do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw, jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie. Pomimo, iż przepisy prawa lotniczego należą do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w ocenie Kolegium stanowisko Organu I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów tego prawa, zostało wyrażone przedwcześnie. Strona wnioskująca o ustalenie warunków zabudowy ma prawo oczekiwać, że projektowana przez nią zabudowa zostanie oceniona pod kątem ładu przestrzennego (dobrego sąsiedztwa), a dopiero następnie, w końcowej fazie postępowania, po sporządzeniu projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, podlegać ona będzie uzgodnieniom. Okoliczność ta pozostaje zdaniem Kolegium bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, gdyż niespełnienie choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 pkt 6 u.p.z.p. musi skutkować decyzją odmowną. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a więc nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa.

Od powyższej decyzji, Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 listopada 2021 r. nr PB.6730.92.2021.E; o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie, w przypadku wydania przez Organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy odmowną decyzję Organu I instancji, podczas gdy w analizowanym stanie faktycznym zaistniało po stronie inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem spełnienie wszystkich pozytywnych przesłanek wyszczególnionych enumeratywnie w naruszonym przez Organy obu instancji art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.;

– art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w przypadku, gdy w zakresie omawianej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech wobec działek sąsiednich;

– art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego błędne zastosowanie w przypadku, gdy w zakresie omawianej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi, zaś powołane przez Organy obu instancji zapisy ustawy Prawo lotnicze nie stanowią przepisów odrębnych dla ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto pełnomocnik Skarżącej zarzucił obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

­ naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Organu I instancji;

­ naruszenie przepisu art. 8 K.p.a. poprzez działanie Organów obu instancji w sposób wpływający na pogłębienie braku zaufania stron dla działania organów administracji publicznej z uwagi na pominięcie przez Organy obu instancji okoliczności, jakie powinny zbadać w sprawie, w szczególności, iż w zakresie omawianej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech wobec działek sąsiednich;

­ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy, zaniechanie podjęcia wszelkich możliwych czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pominięcie okoliczności, że w zakresie omawianej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech wobec działek sąsiednich, przeprowadzenie postępowania bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w tym zakresie, brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie zgodności inwestycji posadowionych na nieruchomościach sąsiednich dla nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem z zapisami Prawa lotniczego;

­ art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów bez należytego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie okoliczności, że w zakresie omawianej inwestycji zostały spełnione wszystkie przesłanki w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech wobec działek sąsiednich, przeprowadzenie postępowania bez przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego w tym zakresie, brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie zgodności inwestycji posadowionych na nieruchomościach sąsiednich dla nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem z zapisami Prawa lotniczego.

Zdaniem Skarżącej przedmiotowa decyzja mimo jej obszerności obarczona jest szeregiem naruszeń przepisów prawa procesowego oraz w następstwie ich naruszenie przepisów prawa materialnego, z uwagi na co nie może się ostać w porządku prawnym. Pełnomocnik wskazał, że samą przesłankę kontynuacji funkcji, parametrów oraz cech odnośnie co najmniej jednej działki sąsiedniej uregulowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przedmiotowej sprawie spełnia sposób zabudowy większości nieruchomości sąsiednich objętych analizą dokonaną w toku obecnego postępowania. Pełnomocnik wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa mieszkalnego), czy jej linii zabudowy (jak w zaskarżonej decyzji), a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju.

W dalszej kolejności pełnomocnik podniósł, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji parametrów zabudowy występujących na działce w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Pełnomocnik podniósł także, że zapisy wspomnianej w zaskarżonej decyzji ustawy Prawo Lotnicze nie stanowią w swej treści przepisów odrębnych w rozumieniu 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna została przez Sąd oddalona w całości.

I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznanej skargi Skarżąca uczyniła decyzję SKO wydaną w oparciu o przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503; zwana dalej u.p.z.p.), a dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Otóż w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w przypadku gdy dla inwestowanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, w szczególności jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zasada dobrego sąsiedztwa. Najogólniej rzecz biorąc zasada dobrego sąsiedztwa stawia przed inwestorem konieczność takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby współgrała ona ze stanem wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji.

Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty należy dodatkowo uwypuklić, iż badanie spełnienia wymogów dobrego sąsiedztwa odbywa się obowiązkowo przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, poprzez analizę istotnych dla prawa uwarunkowań istniejącego stanu zagospodarowania terenu. W tym celu wokół terenu objętego wnioskiem wyznacza się tzw. obszar analizowany. Legalną definicję tego obszaru w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej do WSA decyzji SKO wyrażał § 2 pkt 4 przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwane rozporządzeniem). Obszar analizowany jest istniejącym stanem zagospodarowania terenów sąsiadujących z obszarem inwestowanym, wyznaczającym organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Prawidłowe wyznaczenie tego obszaru, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie wymogami z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. zasadą "dobrego sąsiedztwa".

WSA w kontekście przyczyn wydania w niniejszej sprawie decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy za wyrokiem WSA w Rzeszowie w sprawie o sygn. II SA/Rz 769/21, LEX, podkreśla, iż co do zasady organ administracji publicznej jest związany podaniem inwestora, chociaż związanie to nie ma charakteru bezwzględnego. W toku postępowania inwestor może modyfikować wniosek, przy czym modyfikacja ta może stanowić konsekwencję działań zainicjowanych przez organ. Związanie organów dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, funkcji, jakie ma on pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tego obiektu np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe jest ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, z tym, że po uzyskaniu jego akceptacji (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1639/06). Inwestor składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy określa zatem, jakie konkretne zamierzenie budowlane chciałby realizować jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu istnieje jednakże wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.). Wyników tej analizy nie można przewidzieć z góry w sposób precyzyjny. Dlatego też, wskazane w niej wskaźniki i charakterystyczne parametry mogą się różnić od przedstawionych we wniosku parametrów zamierzenia budowlanego. Jeżeli różnica jest istotna organ traci możliwość ustalenia warunków zabudowy, chyba że dojdzie do zmiany wniosku przez inwestora. Chodzi więc o to, by organ nie ustalił warunków zabudowy w sposób istotnie odbiegający od kształtu planowanego zamierzenia inwestycyjnego, czy też wręcz odmiennie kreujący to zamierzenie. Pomiędzy decyzją o ustaleniu warunków zabudowy a wnioskiem inwestora nie może zatem istnieć widoczna i oczywista sprzeczność. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do możliwości przekreślenia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy (zakresu możliwych odstępstw od postulowanych przez inwestora parametrów), organ - po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - powinien wezwać inwestora do dokonania modyfikacji podania pod rygorem wydania decyzji odmownej (tak np. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2433/14, LEX).

II. Znalazły pełne potwierdzenie w toku sądowej kontroli przyczyny, dla których odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej strony o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Należy przypomnieć, że z treści graficznej załącznika do wniosku Strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, sporządzonego na kopii mapy zasadniczej wynika, że skarżąca na działkach objętych terenem inwestycji w numerach : [...] i [...] w [...] przy ul. [...] i ul. [...] planuje wybudować 9 dwulokalowych budynków o przeznaczeniu mieszkalnym w zabudowie szeregowej. Wnioskodawczyni na załączonej do podania mapie oznaczyła wyraźnie położenie wszystkich planowanych budynków. W treści wniosku podano też charakterystyczne parametry projektowanych budynków.

Organ na tej podstawie ustalił, że zaproponowana przez wnioskodawczynię linia zabudowy wynosi 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], i 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...]. Tymczasem z analizy urbanistycznej wynika w sposób jednoznaczny, że budynki mieszkalne usytuowane na działkach sąsiednich o nr. [...] i [...], położone po tej samej stronie ulicy co planowana inwestycja znajdują się w odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej ul. [...] około 15 i 20 m, zaś linia zabudowy utworzona przez te budynki pomimo znacznej różnicy w odległościach od zewnętrznej krawędzi jezdni nie tworzy uskoku i przebiega w sposób regularny. Natomiast budynki usytuowane na działkach o nr [...], znajdują się w odległościach odpowiednio 10 m, 30 m i 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ul. [...]. Linia zabudowy od strony ul. [...] przebiega tworząc uskok.

Tym samym, żaden z budynków zlokalizowanych na w/w działkach sąsiednich nie jest usytuowany w odległości mniejszej lub równej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], jak również odległości mniejszej lub równej 7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...], jak zaprojektowano to w treści wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne.

Tych ustaleń faktyczno – prawnych nie starała się podważyć strona w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego, przedkładając w tym celu adekwatne do sytuacji zarzuty i dowody na ich poparcie. Dlatego ma rację Organ I jak i II instancji, iż planowana zabudowa nie spełnia wymogu kontynuacji linii zabudowy bowiem planowana przez wnioskodawczynię linia zabudowy nie mieści się w granicach odległości pomiędzy budynkami dalej i najbliżej położonymi względem poszczególnych dróg. Zatem nie można mieć wątpliwości, iż ustalenie linii zabudowy w sposób proponowany przez wnioskodawczynię postępowania spowodowałoby naruszenie przez organy przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowił, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Nie można tu pominąć, że Organ I instancji pismem z dnia 20 września 2021 r. doręczonym wnioskodawczyni 4 października 2021 r., działając na podstawie art. 10 § 1 art. 79a § 1 K.p.a., wyczerpująco poinformował skarżącą o okolicznościach związanych z niedostosowaniem parametrów jej inwestycji do istniejących uwarunkowaniach. W tym zakresie wyjaśniono Stronie, że ustalenie dla nowej zabudowy linii od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] jest możliwe w odległości 20 m, zaś od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] w odległości minimum 10 m. Wyjaśniono też stronie dostatecznie jasno, że organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem, co oznacza, że nie ma uprawnień do jego swobodnego korygowania i adaptowania do istniejących warunków zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym inwestor powinien zmodyfikować swe żądanie w zakresie obowiązującej linii zabudowy. Jednocześnie poinformowano stronę o skutkach braku modyfikacji wniosku i konieczności wydania decyzji odmownej.

Wnioskodawczyni pomimo prawidłowo doręczonego pisma Organu informującego o skutkach niedostosowania wniosku w zakresie istniejących linii zabudowy w żaden sposób nie zareagowała. Ponadto, Kolegium w uzasadnieniu swej decyzji dodatkowo trafnie zauważyło, że łączna długość działek objętych wnioskiem wynosi ok. 86 m, zaś długość planowanej we wniosku inwestycji to 75,6 m (8,4m długość jednego budynku x 9). Doprowadziło to Organ odwoławczy do trafnej konstatacji, że w tych okolicznościach nie jest możliwe usytuowanie na terenie w/w działek, aż 9 budynków w kształcie planowanym z jednoczesnym zachowaniem linii zabudowy wynikającej z przeprowadzonej przez Organ I instancji analizy. Skarga nie podważa w żaden sposób opisanej przyczyny odmowy wydania dla Skarżącej decyzji pozytywnej.

Trafnie zastosowano też wobec strony § 5 ww. rozporządzenia, który stanowi: Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Należało potwierdzić, że z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, iż powierzchnia zabudowy planowanych budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej przekłada się na wskaźnik pow. zabudowy wynoszący 39 %. Tymczasem z treści analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla działek sąsiednich położonych w obszarze analizowanym wynosi 6% i waha się w przedziale od 4% do 10%.

W rezultacie planowana przez skarżącą inwestycja nie odpowiada treści § 5 rozporządzenia, a tym samym nie odpowiada regułom zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Również i ta okoliczność była skarżącej wyjaśniana we wspomnianym powyżej piśmie Organu I instancji z dnia 20 września 2021 r. Otóż w piśmie tym wyjaśniono stronie, że w świetle § 5 rozporządzenia dla projektowanej zabudowy możliwe jest ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w przedziale od 4% do 10%, a tak ustalony wskaźnik pozwoli na racjonalne zagospodarowanie terenu, który wpisze się w istniejącą zabudowę i nie przekroczy maksymalnego wskaźnika zabudowy obszaru analizowanego i nie naruszy istniejącego na tym terenie ładu przestrzennego.

Należało też zaakceptować sposób w jaki zastosowano w sprawie przepis § 7 rozporządzenia, z którego Organy trafnie wywiodły brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla projektowanych budynków o wysokości i liczbie kondygnacji określonej przez Stronę w jej podaniu.

Nie ulega wątpliwości, że w części graficznej podania dotyczącej koncepcji projektowanego budynku, podano jego wysokość o parametrze 10,12 m. Z koncepcji wynika także, że będzie możliwe do zaadaptowania poddasze budynku, co oznaczałoby, że planowane budynki będą budynkami trzykondygnacyjnymi. Tymczasem autor analizy urbanistycznej ustalił, że budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane w granicach obszaru analizowanego stanowią budynki jedno lub dwukondygnacyjne, których wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych wynosi od 6 do 8 m. Jednocześnie żaden z budynków mieszkalnych nie posiada 3 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasza użytkowego, a także wysokości kalenicy wynoszącej jak podano we wniosku dla planowanych budynków - 10,5 m. W przytoczonym już wyżej piśmie informującym o braku zgodności planowanej inwestycji z parametrami architektoniczno-urbanistycznymi istniejącymi w obszarze analizowanym wyjaśniono stronie skutki niedostosowania wniosku do istniejących aktualnie uwarunkowań. Również względem tego parametru strona skarżąca nie zareagowała adekwatnie po otrzymaniu od Prezydenta Miasta stosownej informacji i związanego z tym pouczenia.

Organy w swych rozstrzygnięciach dostrzegły także niezachowanie przez planowaną inwestycję parametrów związanych ze dominującym wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na działkach znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Jak wynika bowiem z analizy, średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na tym terenie to 85%. Natomiast dolna granica dla obszaru analizowanego to 75%, zaś górna 95%. Tymczasem budynki przewidziane do realizacji obejmują aż 39% terenu inwestycji. Dlatego słusznie wywodzi się w decyzjach, że przy tym kształcie wniosku nie ma możliwości zachowania istniejącego w obszarze analizowanym wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na wynikającym z tego faktu poziomie 60% powierzchni działek. SKO trafnie też uwypukla, że na działce przeznaczonej pod zabudowę muszą być również wykonane utwardzone dojścia i dojazdy do poszczególnych budynków jednorodzinnych, miejsca postojowe jak i parkingowe, a w końcu także miejsca przeznaczone do gromadzenia odpadów stałych. Te urządzenia budowlane niezbędne do funkcjonowania domów jednorodzinnych w oczywisty sposób zwiększą ogólna powierzchnię zabudowy działki, zmniejszając tym samym powierzchnię biologicznie czynną.

W skardze wyrażono zarzut podnoszący naruszenie przez Organy art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku przepisami ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze. Zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż naruszenie tej regulacji przez Organ I instancji nie miał wpływu na prawidłowo ukształtowany wynik rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zarzuty skargi odwołania słusznie zauważyło, iż wyrażone w decyzji Prezydenta stwierdzenie o naruszeniu przez planowaną inwestycję przepisów prawa lotniczego jest przedwczesne, bowiem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie był stosowany art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p.. Nie wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Naruszenie tej regulacji ustawowej wobec prawidłowo zastosowanego i zinterpretowanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie miało wpływu na wynik postępowania bowiem jak słusznie podnosi się w uzasadnieniu decyzji SKO, niespełnienie choćby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., będzie skutkować wydaniem przez organ decyzji odmownej. Organy orzekające w sprawie wykazały i uzasadniły niespełnienie przez inwestorkę warunków związanych z wymogiem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, co w pełni uzasadniało wydanie decyzji negatywnej.

III. Organy obu instancji przy wydawaniu swych rozstrzygnięć dochowały wszelkie wymogi przepisów o postępowaniu wyjaśniającym w administracji – art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. prawidłowo ustalając stan faktyczny jak i prawny sprawy. Wykazały też w sposób bezsprzeczny niespełnienie przez inwestorkę warunków niezbędnych do uzyskania żądanej decyzji planistycznej. Organ I instancji zastosował się do standardów informowania strony wynikających z art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., a pomimo tego wnioskodawczyni nie dostosowała planowanej przez siebie zabudowy do ustalonych w analizie warunków architektoniczno-urbanistycznych. Nie doszło więc do wskazanego w skardze naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez odmowę określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób przez Skarżącą projektowany. Prawidłowo uwypuklono w decyzjach fakt związania właściwego organu treścią zgłoszonego żądania. Zupełnie nietrafiony okazał się zarzut podnoszący zgodność inwestycji z przepisami prawa lotniczego skoro proponowany kształt zagospodarowania terenu i jego zabudowy nie odpowiada kluczowej dla planowania przestrzennego zasadzie dobrego sąsiedztwa.

Sporządzona w toku postępowania analiza architektoniczno - urbanistyczna oraz wyprowadzone z tej analizy wnioski odpowiadają w pełni przepisom ustawy jak również przepisom cytowanego wyżej rozporządzenia. Przedmiotowa skarga nie wykazuje zaś takiej sprzeczności działań procesowych organów, które nie odpowiadałyby przepisom rozporządzenia dotyczącym spełnienia przez inwestora wymogu zgodności nowej zabudowy z wymaganiami wynikającymi z kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

VI. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Zatem decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.

Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.