Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów (dalej: "Prezes RM", "organ"), po rozpatrzeniu wniosku A. S. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z [...] września 2019 r. skarżący wystąpił do Prezesa RM o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów dotyczących działalności ministrów do spraw pomocy humanitarnej. Jednocześnie skarżący podniósł, że to on jest inicjatorem i autorem udzielania przez Polskę pomocy humanitarnej, a ktoś z rządu lub Kancelarii Prezesa RM "ukradł pomysł" lub "naruszył prawa autorskie".

Pismem z [...] października 2019 r. organ wyjaśnił, iż wniosek o udostępnienie "wszystkich dokumentów dotyczących działalności" nie mieści się w zakresie informacji podlegającej udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., która powinna być konkretna i dotyczyć dającej się określić informacji. Dlatego wezwał skarżącego do sprecyzowania ww. wniosku i wskazania, jakiej konkretnie informacji oczekuje. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżący – w piśmie z [...] listopada 2019 r. - podał, że w szczególności interesują go dokumenty dotyczące środków finansowych wydatkowanych przez Polskę w latach 2018 - 2019 r. na pomoc humanitarną, z podziałem na państwa lub instytucje, które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, jak również wydatki na utrzymanie ministrów do spraw pomocy humanitarnej i Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej Kancelarii Prezesa RM.

W piśmie z [...] grudnia 2019 r. Prezes RM podtrzymał stanowisko o konieczności sprecyzowania wniosku i udostępnił dwa dokumenty podsumowujące działalność dwóch ministrów odpowiedzialnych za pomoc humanitarną.

W dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący ponownie wniósł o udostępnienie oryginalnych dokumentów dotyczących działalności ministrów do spraw pomocy humanitarnej. Z kolei w odpowiedzi na to żądanie (pismo z [...] grudnia 2019 r.) organ ponownie poinformował, iż podtrzymuje swoje stanowisko zajęte w uprzedniej korespondencji.

Pismem z [...] stycznia 2020 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa RM w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrokiem z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 84/20, tut. Sąd uwzględnił co do zasady skargę, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W uzasadnieniu ww. orzeczenia Sąd nie podzielił poglądu Prezesa RM, że wniosek skarżącego z [...] września 2019 r., uzupełniony pismem z [...] listopada 2019 r., nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jego zbyt ogólnikowy charakter. W ocenie Sądu, z treści ww. pisma z [...] listopada 2019 r. wystarczająco precyzyjnie wynikało, jakie informacje są przedmiotem zainteresowania skarżącego oraz że jego żądanie dotyczy udostępnienia także dokumentów źródłowych. Chodzi więc o wszelkie "dokumenty dotyczące środków finansowych wydatkowanych przez Polskę w 2018 i 2019 r. na pomoc humanitarną, z podziałem na państwa lub instytucje, które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, a także wydatki na utrzymanie ministrów ds. pomocy humanitarnej i Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej KPRM".

Jednocześnie Sąd zgodził się z organem, iż zakres żądanych informacji jest przedmiotowo bardzo szeroki. Dotyczą one jednak określonego zagadnienia, będącego przedmiotem działania władz publicznych, gdzie wydatkowane są stosowne środki w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. f u.d.i.p. Wprawdzie skarżący oświadczył, że może dookreślić zakres żądanych dokumentów po okazaniu mu całości dokumentacji (co nie mieści się w procedurze rozpatrywania wniosków informacyjnych), jednakże nie zwalnia to Prezesa RM z obowiązku procedowania wniosku w zakresie żądania udostępnienia dokumentacji źródłowej odnośnie wydatków i realizowanych programów, jak i selektywnie wybranych danych dotyczących wielkości środków przeznaczonych na poszczególne cele (udzielanie pomocy, obsługa urzędu).

Trafnie, zdaniem Sądu, organ dostrzegł, iż - wobec szerokiego sformułowania żądań - wyselekcjonowanie dokumentów i ich techniczne udostępnienie w stosownej formie, jak i poszukiwanie oraz zestawianie żądanych danych w wybranych obszarach może stanowić czynność stosunkowo złożoną (gdyby takich zestawień dla innych celów nie wytworzono). Procedowanie w przypadkach tego rodzaju jest jednak regulowane - w ramach udostępniania informacji przetworzonej. Wymagane jest wówczas wezwanie wnioskodawcy do wykazania wystąpienia przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p. - czy informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Gdy natomiast stosowny warunek nie zostanie wykazany, niezbędne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji przetworzonej.

Powyższy wyrok stał się prawomocny wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania.

Wykonując opisane wyżej orzeczenie, Prezes RM w piśmie z [...] września 2020 r. przekazał skarżącemu kwoty wydatków w 2018 r. i 2019 r. na utrzymanie ministrów ds. pomocy humanitarnej oraz Departamentu ds. Pomocy Humanitarnej Kancelarii Prezesa RM. Jednocześnie - uznając, że w pozostałym zakresie wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej - organ wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Skarżący dotychczas nie wykonał przedmiotowego wezwania.

Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Prezes RM, w oparciu o art. 16 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie dokumentów dotyczących środków finansowych wydatkowanych przez Polskę w 2018 r. i 2019 r na pomoc humanitarną z podziałem na państwa lub instytucje, które takie środki (także w postaci rzeczowej) otrzymały, z uwagi na brak wykazania po stronie skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji.

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej Prezes RM podkreślił, iż skarżący nie wskazał szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu objętej wnioskiem informacji publicznej przetworzonej. Organ zwrócił też uwagę, że skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionował uznania żądanych informacji za przetworzone, a jedynie poddał w wątpliwość możliwość nieposiadania przez Prezesa RM informacji o sposobach i wielkościach wydatkowanych środków finansowych na pomoc humanitarną. W tym kontekście organ wyjaśnił, iż na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie nie sygnalizował skarżącemu braku danych do udzielenia żądanej informacji. Jednakże Prezes RM nie dysponował informacją w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Żądana informacja musiałaby zatem zostać przygotowana "specjalnie" dla skarżącego, wedle wskazanych przez niego kryteriów. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 3 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1068/15, organ wskazał, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej (orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro skarżący nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego dla udzielenia żądanych informacji, to nie zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie wnioskowanych przez niego informacji.

Niniejsza decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagał się: rozpoznania sprawy na rozprawie; uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do załatwienia sprawy; przyznania Prezesa RM na jego rzecz sumy pieniężnej; ukarania organu grzywną; stwierdzenia, że zachowania organu mają charakter celowego, rażącego naruszenia prawa; wydania postanowienia w trybie art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") oraz przyznania prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2021 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, twierdząc, że "organ/ ministrowie ds. pomocy humanitarnej/funkcjonariusze KPRM (...) >>wyprowadzili<< z budżetu państwa, budżetu pomocy humanitarnej znaczne kwoty i usiłują to ukryć".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Przepis ten stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Prezesa RM i poprzedzająca ją decyzja z [...] maja 2021 r. nie naruszają prawa.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w ramach niniejszej sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego z [...] września 2019 r. (sprecyzowanym pismem z [...] listopada 2019 r.) zapadł prawomocny wyrok tut. Sądu z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 84/20, w którym przesądzono kwestię możliwości potraktowania przedmiotu wniosku jako żądania informacji publicznej przetworzonej. Poza sporem był stan faktyczny w jego istotnych elementach, jak również nie było wątpliwości, iż wniosek skarżącego został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej – organu władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a przedmiotem wniosku była informacja o charakterze publicznym, gdyż wiązała się z problematyką funkcjonowania organu władzy publicznej i wydatkowania środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie, jak i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanych w kontrolowanej sprawie decyzji, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazać należy, że zgodnie z językową definicją "przetworzenie" oznacza przekształcenie czegoś twórczo i przeobrażenie (vide Uniwersalny Słownik języka Polskiego [red.] S. Dubisz, tom P-Ś, Warszawa 2008, s. 751). W potocznym rozumieniu przetworzenie oznacza zatem stworzenie czegoś nowego z już istniejących elementów. Za językowym znaczeniem "przetworzenia" podąża orzecznictwo NSA, w którym przyjmuje się, że co prawda "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, lecz można wskazać, iż charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Oznacza to podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech nowej informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji musi zatem wiązać się z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona. W istocie przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polega na stworzeniu nowej informacji z już istniejących. Powstaje więc zupełnie nowa jakość, co dotyczy również zebrania wielu informacji prostych, ponieważ nakład pracy przy ich zebraniu powoduje, że wykracza to poza zwykłą działalność podmiotu zobowiązanego, co z kolei powoduje, iż stworzony zostaje nowy zbiór charakteryzujący się w istocie nowymi cechami nieistniejącymi w chwili złożenia wniosku (vide wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 1034/21 i powołane tamże wyroki NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 oraz z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt 431/17).

Tut. Sąd - także w aspekcie prawomocnego wyroku z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 84/20 - nie miał żadnych wątpliwości, że Prezes RM prawidłowo zakwalifikował sporną informację jako informację publiczną przetworzoną. Wniosek taki usprawiedliwia zarówno znaczny zakres nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też fakt, że efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku - nie istnieje bowiem ona w żądanym kształcie, a tut. Sąd nie ma żadnych podstaw, aby w tym zakresie podważać twierdzenie organu.

Prawidłowa, bo przesądzona w ww. orzeczeniu, kwalifikacja przedmiotu wniosku implikowała wezwanie skarżącego do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Niezbędne w tym przypadku jest wykazanie, iż żądane informacje nie dotyczą wyłącznie interesu wnioskodawcy, ale że działa on w interesie publicznym, a sprawa, w której informacji się domaga, ma szczególne znaczenie dla funkcjonowania odpowiedniego rodzaju organów. Wpływ na ocenę istnienia interesu publicznego uzasadniającego udzielenie żądanych informacji mają też charakter oraz pozycja wnioskodawcy, a zwłaszcza realne możliwości przyszłego wykorzystania przez niego uzyskanych danych (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 16 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 752/21).

Skarżący, w ocenie Sądu, która w tym zakresie jest zbieżna z oceną Prezesa RM, nie sprostał obowiązkowi wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie sposób bowiem uznać subiektywne (nawet najgłębsze) przekonanie skarżącego o niezgodnym z prawem wydatkowaniu środków publicznych za wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej. Skarżący nie przedstawił organowi żadnych danych pozwalających na weryfikację, czy w tym konkretnym przypadku występuje szczególny interes publiczny.

Konkludując, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa RM z [...] maja 2021 r. odpowiadają prawu, zaś zarzuty zawarte w skardze są chybione - zresztą w przeważającej części dotyczą one bezczynności organu, co wykracza poza granice niniejszej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.