Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 861/23 w sprawie ze skargi D. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2023 r., nr SKO.II.41/1121/PS/2023 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W LUBLINIE WYROKIEM Z 4 STYCZNIA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ D. J. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 18 SIERPNIA 2023 R. W PRZEDMIOCIE ZASIŁKU OKRESOWEGO.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego w tamach prawa pomocy. Pełnomocnik zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi bądź jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz przyznanie wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, która nie została uregulowana w całości ani części. Dodatkowo pełnomocnik oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1) art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.), dalej: u.p.s., w zw. z art. 4 u.p.s., przez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że skarżący w sposób nieuzasadniony obiektywnymi przyczynami odmawiał współpracy z instytucjami pomocy społecznej i podjęcia zatrudnienia, w sytuacji, gdy przedstawiane mu oferty staży i konkursów nie stanowiły w istocie ofert zatrudnienia, ponieważ nie dawały widoków na stworzenie stabilnego miejsca pracy, co nie stanowiło realnej pomocy w przezwyciężeniu kryzysu bezrobocia, którym dotknięty jest Skarżący;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., przez błędne uznanie, że organy nie przekroczyły w niniejszej sprawie granic uznania administracyjnego w sytuacji, gdy treść wyjaśnień skarżącego została oceniona w sposób dowolny, a organy nie odniosły się w sposób kompleksowy przywoływanej przez niego argumentacji przywoływanej na poparcie prezentowanego przez niego stanowiska;

3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez nieodniesienie się do wszelkich zarzutów przedmiotowej skargi w zakresie m.in.:

a) naruszenia praw człowieka przysługujących wszystkim ludziom, w tym korzystającym z pomocy społecznej, na mocy przepisów prawa międzynarodowego oraz przepisów o randze konstytucyjnej;

b) braku merytorycznego odnoszenia się przez organ wydający zaskarżone decyzje argumentacji ponoszonej przez skarżącego;

c) analizy argumentacji wskazywanej przez skarżącego odnoszącej się do podstaw odmowy skorzystania z propozycji udziału w szkoleniach i konkursie ofert kierowanych do skarżącego;

d) trudnej sytuacji materialnej, w której znajduje się skarżący, która uzasadnia objęcie go świadczeniami pomocy społecznej;

e) odpowiedniego charakteru oferowanych form pomocy społecznej i działań aktywizujących dostosowanych indywidualnie do sytuacji osoby korzystającej z pomocy;

f) rozróżnienia osoby posiadającej statur bezrobotnego od osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 7 pkt 4 u.p.s., co ma istotne znaczenie z punktu widzenia przesłanek udzielania pomocy społecznej osobom jej potrzebujących

co wskazuje na brak wszechstronnego rozważenia przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem wymogu wzięcia pod uwagę całości materiału dowodowego z zachowaniem obiektywizmu i bezstronności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta [...] decyzją z 29 czerwca 2023 r. uchylił własną decyzję z 9 maja 2023 r. przyznającą skarżącemu zasiłek okresowy w kwocie 388 zł miesięcznie na okres od 1 maja do 31 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący decyzją Starosty [...] z 18 maja 2023 r. skarżący utracił status osoby bezrobotnej z dniem 17 maja 2023 r. z powodu odmowy bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy.

Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 18 sierpnia 2023 r., w której organ odwoławczy wskazał, że nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia może stanowić samoistną przesłankę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, a nawet stanowić podstawę do uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia. Argumentował, że celem pomocy społecznej jest wsparcie osób znajdujących się w kryzysie w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, a nie je wyręczać. W ocenie organu wyrażenie gotowości przez stronę objęcia wyłącznie stanowisk pracy, które podlegają ocenie strony, jako nieuwłaczające jego godności, nie może być utożsamiane z gotowością do pracy, a więc i realizacją obowiązku gotowości współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Sąd wskazał na subsydiarny charakter świadczeń pomocy społecznej i możliwość jej ograniczenie i odmowy z powodu braku współdziałania beneficjenta pomocy w przezwyciężeniu kryzysowej sytuacji, w której się znalazł. Podkreślił także, że decyzja o odebraniu świadczenia ze środków pomocy społecznej jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego wymagającego uwzględnienia interesu strony ocenianego m.in. przez pryzmat postawy beneficjenta świadczeń. Z uwagi na powyższe Sąd wskazał, że skarżący jest osobą pełnoletnią w wieku produkcyjnym, posiadającą wykształcenie wyższe. W ocenie Sądu odmowa podjęcia pracy z uwagi na jej charakter nieodpowiadający oczekiwaniom skarżącego wskazuje, że skarżący nie współdziała z organem pomocy społecznej w wyjściu z kryzysu, co uzasadniało cofnięcie przyznanego mu świadczenia.

Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jednocześnie w myśl art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto stosownie do postanowień art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

Przekładając powyższe przepisy na rozpoznawaną sprawą, należy stwierdzić, że orzekające w toku postępowania administracyjnego organy ustaliły, że skarżący odmawia podjęcia oferowanego mu zatrudnienia, które uznaje za nieodpowiadające jego kwalifikacjom oraz przyjętym wartościom. Skarżący uznaje bowiem, że przysługuje mu wolność wyboru pracodawcy, miejsca pracy i warunków pracy, a obowiązujące przepisy zakazują pracy przymusowej. Mając na uwadze te ustalenia, których skarżący nie neguje, uznać zatem należy, że ocena dokonana przez organy wskazująca na brak współpracy skarżącego w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, w której się znajduje, jest prawidłowa i zgodna ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowych. Jako taka zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie wykazuje ona cech dowolności i przekroczenia zasad prawidłowej oceny dowodów a w konsekwencji uzasadnia wydane rozstrzygnięcia.

Zauważyć bowiem należy, co prawidłowo wskazały organy i oceniający ich działalność Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że celem działań pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (por. art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Ponadto zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Przepisy te wskazują zatem, że rola pomocy społecznej ogranicza się do wsparcia osób i rodzin w wyjściu z kryzysu i nie może być postrzegana jako zapewnienie stałego źródła utrzymania. W tym celu beneficjenci pomocy społecznej zobowiązani są do współdziałania w rozwiązaniu ich trudnej sytuacji życiowej, co wynika z zacytowanego powyżej przepisu art. 4 u.p.s. Brak współdziałania beneficjentów, o którym mowa w tym przepisie, może zatem prowadzić do negatywnych dla nich skutków w postaci ograniczenia świadczeń, odmowy przyznania świadczenia, wstrzymania wypłaty świadczenia, a nawet, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia na podstawie art. 11 ust. 2 u.p.s. Z brzmienia przepisów art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 u.p.s. wynika bowiem jednoznacznie, że na środki z pomocy społecznej nie powinny liczyć osoby, które nie chcą w istocie przezwyciężyć swojej trudnej sytuacji życiowej, nie podejmują działań zmierzających do swojego lub swojej rodziny usamodzielnienia oraz zintegrowania ze społeczeństwem – przez możliwie aktywną postawę i czynną współpracę z organami (pracownikami) administracji publicznej wykonującej zadania z zakresu pomocy społecznej. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2261/16, z którym to stanowiskiem skład orzekający w niniejszej sprawie się zgadza i przyjmuje za swoje.

Odmowa podjęcia oferowanego skarżącemu zatrudnienia w realiach rozpoznawanej sprawy dawała podstawę uznania jej za nieuzasadnioną, a zatem spełniającą przesłanki wskazane w art. 11 ust. 2 u.p.s. Odmowa ta nie wynikała bowiem z obiektywnych kryteriów takich jak brak wymaganych kwalifikacji czy niespełnianie wymagań zdrowotnych. Zasadniczym motywem odmowy podjęcia oferowanego zatrudnienia była praca poniżej kwalifikacji i nieodpowiadająca standardom moralnym skarżącego. Za okoliczności uzasadniające odmowę podjęcia zatrudnienia nie można uznać również wskazywanych przez autora skargi kasacyjnej pozorności i tymczasowości form zatrudnienia. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują bowiem, że aktywizacja zawodowa osób znajdujących się w sytuacji kryzysowej musi przybierać określone formy. Uznać zatem należy, że kryteria te spełniać będą również oferty pracy na czas oznaczony, stażów pracowniczych i inne niż umowy na czas nieoznaczony. Odmowa podjęcia zatrudnienia na podstawie takich umów powinna być zatem przy braku innych obiektywnych okoliczności uznawana za nieuzasadnioną.

Brak było przy tym podstaw do uznania, że ocena zawarta w zaskarżonych decyzjach administracyjnych pomija indywidualny aspekt odnoszący się do sytuacji, w której znalazł się skarżący. Wprawdzie w odniesieniu do decyzji uznawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego art. 7 k.p.a. nakazuje uwzględnienie słusznego interesu obywateli (stron postępowania), ale zauważyć należy, że interes ten podlega wyważeniu przez uwzględnienie interesu społecznego. W rozpoznawanej sprawie interes skarżącego w uzyskaniu wsparcia ze środków pomocy społecznej musiał zatem zostać przeciwstawiony interesowi społecznemu wynikającemu z przytoczonych powyżej regulacji art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 czy art. 11 ust. 2 u.p.s. Istnienie uzasadnionego zdaniem skarżącego interesu w uzyskaniu wspomnianego wsparcia w realiach rozpoznawanej sprawy nie może przeważać nad interesem społecznym polegającym na aktywizacji osób znajdujących się w sytuacjach kryzysowych i wsparciu ich w wysiłkach mających na celu przezwyciężenie skutków i przyczyn tych sytuacji.

W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz naruszenia art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s. należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się z kolei do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Fakt, że skład orzekający nie wskazał wprost, do których zarzutów się odnosi, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należy uznać za wadliwe. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co zresztą Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Zaznaczenia przy tym wymaga, że z bezpośredniego brzmienia art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że wyłącznie podstawa prawna rozstrzygnięcia wymaga omówienia w uzasadnieniu. Tym samym zarzuty skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego czy zarzuty zgłoszone w toku postępowania administracyjnego wymagają omówienia, o ile ich treść rzeczywiście odnosi się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Nie można zatem stawiać skutecznych zarzutów braku odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów, które wprawdzie zostały postawione, ale nie mają przełożenia na podstawę rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.