Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia del WSA Mirosława Pindelska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt II SA/Op 221/11 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 6 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A.P. (dalej jako "skarżący") na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie (dalej jako "organ") z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c, w związku z art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach, będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm. – dalej jako "ustawa o kombatantach") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r., którą pozbawiono skarżącego uprawnień kombatanckich przyznanych przez Związek Bojowników o Walkę i Demokrację w Opolu z tytułu, m.in. utrwalania władzy ludowej podczas służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Organ zwrócił uwagę, że z zaświadczenia Wojskowej Komendy Uzupełnień w Brzegu z dnia 5 maja 1983 r. wynika, że skarżący w okresie od marca 1944 r. do lutego 1947 r. pełnił służbę w Ludowym Wojsku Polskim, w tym w jednostce wojskowej, która prowadziła walki z reakcyjnym podziemiem w okresie od czerwca 1945 r. do lutego 1947 r. Organ podkreślił, że skarżący w deklaracji ZBoWiD z dnia 25 maja 1983 r. oświadczył, że po powrocie z frontu "brał udział w likwidacji band", służąc w 12 Pułku Zmotoryzowanym KBW.

Organ podkreślił, że na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które w latach 1944-1965 były zatrudnione, pełniły służbę lub funkcję w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, jeżeli podczas lub w związku z tą działalnością wykonywały zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej.

Organ uznał, że skarżący służył w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który był wojskowo-policyjną formacją zbrojną Resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą w 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi. Organ wyjaśnił, że przez pojęcie "aparat bezpieczeństwa publicznego" należy rozumieć wszystkie jednostki organizacyjne w Resorcie Bezpieczeństwa Publicznego, Ministerstwie Bezpieczeństwa Publicznego, Komitecie Bezpieczeństwa Publicznego i Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Tym samym organ uznał, że Korpus Bezpieczeństwa Wewnętrznego był jednostką aparatu bezpieczeństwa publicznego, poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej.

W ocenie organu, pozbawienie uprawnień kombatanckich osoby, która pełniła służbę w Korpusie Bezpieczeństwa Publicznego wiąże się z wykazaniem wykonywania przez nią zadań śledczych i operacyjnych w zwalczaniu osób, organizacji, walczących na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczpospolitej Polskiej. Z wykazu jednostek, które w latach powojennych zwalczały ugrupowania zbrojnego podziemia, nadesłanych przez Centralne Archiwum Wojskowe (pismo z dnia 22 sierpnia 1995 r.) wynika, że żołnierze 12 Pułku KBW w okresie służby brali udział w walkach z podziemiem poakowskim i NSZ.

Organ przyjął, że pozbawia się uprawnień kombatanckich nie tylko osoby wykonujące zadania śledcze, ale i zadania operacyjne związane ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości RP. Dodatkowo organ podkreślił, że fakt udziału, nawet nie w pełni dobrowolny i mający miejsce w ramach służby wojskowej, w ramach służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego w walkach z niepodległościowym podziemiem, powoduje utratę uprawnień kombatanckich uzyskanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. W ocenie organu, nie ma znaczenia, że oddział, w którym służył skarżący walczył także z oddziałami UPA.

Skarżący wniósł skargę od powyższej decyzji.

Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że KBW, w którym skarżący pełnił służbę, odpowiada kryteriom jednostki aparatu bezpieczeństwa publicznego poza strukturami urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy o kombatantach należy interpretować rozdzielnie. Spójnik "i" w zwrocie "zadania śledcze i operacyjne" nie ma funkcji koniunkcyjnej, lecz ma znaczenie enumeratywne. Można więc pozbawić uprawnień kombatanckich osobę spoza struktur Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej, która wykonywała podczas i w związku z tą służbą zarówno zadania operacyjne i śledcze, jak też wykonywała tylko zdania śledcze lub jedynie zadania operacyjne zwalczając organizacje niepodległościowe lub osoby działające na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał w sposób jednoznaczny stwierdzić, że skarżący wykonywał zadania operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Organ poczynił ustalenia, z których wynika, że skarżący pełniąc służbę w Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego wykonywał zadania operacyjne związane z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność Rzeczpospolitej Polskiej. Z wykazu jednostek, które w latach powojennych zwalczały ugrupowania zbrojnego podziemia nadesłanego przez Centralne Archiwum Wojskowe wynika, że żołnierze 12 Pułku KBW w okresie pełnienia służby brali udział w walkach z Armią Krajową. Fakt pełnienia przez skarżącego służby wojskowej w tej jednostce potwierdza "Charakterystyka służbowa z 5 lutego 1947 r." oraz "Deklaracja członkowska o przyjęcie w poczet ZBoWiD nr 28648". Sąd I instancji zwrócił uwagę, że informacja, iż skarżący osobiście brał udział w walce z reakcyjnym podziemiem znajduje się w punkcie 17 deklaracji członkowskiej b. ZBoWiD oraz we własnoręcznie sporządzonym życiorysie.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że skarżący nie kwestionuje swojego udziału w opisanych wyżej walkach, a jedynie wywodzi, że pozbawienie uprawnień kombatanckich na podstawie art. 25 ust. 2 "a" w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 "c" ustawy o kombatantach jest dopuszczalne tylko pod warunkiem łącznego wykonywania zadań śledczych i operacjach.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z uwagi na charakter Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako specjalnej formacji wojskowej powołanej w 1945 r. m.in. do walki z podziemiem niepodległościowym, podległej Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego, udział skarżącego w "walce Zbrojnej o utrwalenie władzy ludowej" był związany z działaniami operacyjnymi m.in. przeciwko jednostkom podziemia niepodległościowego, wymienionym w piśmie Instytucji Pamięci Narodowej z dnia 8 marca 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący podniósł następujące zarzuty kasacyjne:

Po pierwsze, zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błąd w ustaleniach faktycznych, skutkujący uznaniem, że skarżący wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, prowadzące do naruszenia prawa materialnego, tj. niesłusznego zastosowania w sprawie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach.

Po drugie, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, skutkującą uznaniem, że sam fakt pełnienia przez skarżącego służby w Korpusie Bezpieczeństwa Wewnętrznego stanowi podstawę do przyjęcia tezy, że spełnione zostały przesłanki do odebrania skarżącemu nadanych mu wcześniej uprawnień kombatanckich.

Po trzecie, zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie w wydaniu zaskarżonego wyroku preambuły ustawy o kombatantach.

Po czwarte, zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, skutkujące oparciem wydanego wyroku na podstawie wcześniej zapadłych orzeczeń sądowych, bez zastosowania prawidłowej wykładni językowej przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, co stanowi naruszenie zasady niezawisłości sędziowskiej.

Skarżący wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji popełnił błąd w ustaleniach faktycznych, skutkujący uznaniem, że skarżący wykonywał zadania śledcze i operacyjne związane bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, w ocenie skarżącego, powyższe naruszenie prowadziło do naruszenia prawa materialnego i błędnego zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzut kasacyjny został błędnie sformułowany. Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych, bowiem nie pozwalają mu na to przepisy ustawy p.p.s.a., natomiast dokonywał kontroli zgodności z prawem ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, zgodnie z którym organ poczynił właściwe ustalenia w sprawie i prawidłowo ustalił, że skarżący pełniąc służbę w Pułku Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego wykonywał zadania operacyjne związane z likwidacją ugrupowań mających na celu walkę o niepodległość i suwerenność Rzeczypospolitej Polskiej.

Po drugie, autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Argumentacja skarżącego nie zmierza do zakwestionowania jego służby w 2 pułku zmotoryzowanym KBW, kładąc nacisk na inne zasługi skarżącego wobec ojczyzny. Oznacza to, że w istocie skarżący nie kwestionuje ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie kluczowej w niniejszej sprawie kwestii – służby skarżącego w powołanej wyżej jednostce KBW. Nie umniejszając zasług skarżącego związanych z jego walką w Wojsku Polskim, należy jednak podkreślić, że służba w aparacie bezpieczeństwa publicznego poza strukturami Urzędów Bezpieczeństwa lub Informacji Wojskowej oraz wykonywanie podczas i w związku z tą działalnością zadań operacyjnych i śledczych związanych bezpośrednio ze zwalczaniem organizacji oraz osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi podstawę do wydania decyzji pozbawienia uprawnień kombatanckich, niezależnie z jakiego tytułu uprawnienia te zostały przyznane. Nie ulega przy tym wątpliwości, ze KBW był wojskowo-policyjną formacją zbrojną Resortu Bezpieczeństwa Publicznego, powstałą w 1945 r. do walki z niepodległościowym podziemiem oraz zbrojnymi organizacjami ukraińskimi i niemieckimi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2006 r., II OSK 536/05, LEX nr 194856). Podkreślić także należy, że zwrot "zadania śledcze i operacyjne" zawarty w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c ustawy z 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, należy interpretować oddzielnie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2010 r., II OSK 1832/09, LEX nr 746822). Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni tego pojęcia, wspierając się przy tym utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych.

Po trzecie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów z dnia [...] marca 2011 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Organ niewątpliwie miał podstawy do przyjęcia, że skarżący wykonywał zadania operacyjne w ramach służby w 2 pułku zmotoryzowanym KBW. Potwierdza to między innymi życiorys skarżącego z dnia 25 marca 1983 r. oraz deklaracja ZBoWiD z dnia 25 maja 1983 r., z których wynika jednoznacznie wynika, że brał on udział w "likwidacji band". W dokumentach tych skarżący, zapewne pomyłkowo, wskazywał, że służył w 12, a nie 2 pułku zmotoryzowanym KBW, a omyłka ta znalazła się również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie, nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący służył w 2 pułku zmotoryzowanym KBW - 12 pułk KBW został bowiem odtworzony z 13 specjalnego pułku bezpieczeństwa KBW dopiero w 1948 r. i stacjonował w okolicach Szczecina. Natomiast skarżący w czasie działań wojennych służył w 12 Pułku Piechoty Wojska Polskiego, na bazie którego sformowano 2 pułk zmotoryzowany KBW (pismo Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia 10 lutego 2011 r.). Zadania jakie wykonywał pułk skarżącego wynikają natomiast z pisma Centralnego Archiwum Wojskowego z dnia 25 sierpnia 1995 r., gdzie wskazano, że jednostka ta w latach 1945-46 brała udział w walce z NSZ i oddziałami poakowskimi.

Nie ulega więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych był uprawniony do zastosowania art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, co trafnie ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z dnia 2 marca 2011 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Stąd też na uwzględnienie nie zasługuje również drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia cytowanego przepisu ustawy o kombatantach.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie w wydaniu zaskarżonego wyroku preambuły (arengi) ustawy o kombatantach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na fragment preambuły ustawy, z którego wynika, że "Kombatantom oraz ofiarom represji należny jest głęboki szacunek wszystkich rodaków oraz szczególna troska i opieka ze strony instytucji państwowych, samorządów terytorialnych i organizacji społecznych". Brak jest jednak szczegółowego odniesienia się do podnoszonego zarzutu, w szczególności nie wskazano na czym polega naruszenie cytowanego fragmentu preambuły ustawy o kombatantach. Nie ulega wątpliwości, że samo pozbawienie uprawnień kombatanckich nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia ratio legis uchwalenia ustawy o kombatantach zawartych w jej preambule, skoro z przepisów ustawy w sposób wyraźny wynika dopuszczalność weryfikacji uprawnień otrzymanych na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów (art. 25 ust. 1 - 6 ustawy). Należy również wskazać, że w decyzji z dnia 1 czerwca 1999 r., dotyczącej skargi nr 39860/98 Europejski Trybunał Praw Człowieka przyjął, że celem ustawy o kombatantach było między innymi potępienie politycznej roli, jaką komunistyczna milicja i służby bezpieczeństwa odgrywały w stworzeniu reżimu komunistycznego i w represjach przeciw opozycji politycznej. Prawodawstwo to oparte jest na założeniu, że członkowie tych służb, których zadaniem było zwalczanie politycznych i zbrojnych organizacji walczących przed 1956 rokiem o niepodległość Polski i odbudowę demokratycznego systemu politycznego, nie zasługują na przywileje, które zostały przyznane im przez ustawę o kombatantach z 1982 r. Trybunał uznał tym samym, że możliwe jest odebranie przywilejów wynikających z uprawnień kombatanckich (w tym przypadku środków z ubezpieczenia społecznego), bez naruszenia zasad i celu, w jakim ustawa ta została uchwalona.

Po piąte, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, skutkujące oparciem wydanego wyroku na podstawie wcześniej zapadłych orzeczeń sądowych, bez zastosowania prawidłowej wykładni językowej przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach, co stanowi naruszenie zasady niezawisłości sędziowskiej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. c) ustawy o kombatantach uwzględniając stan faktyczny konkretnej sprawy ustalony przez właściwy organ administracji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że Sąd I instancji nie poprzestał na wykładni jedynie językowej, które zawsze stanowi jedynie początkowy etap interpretacji przepisu i powinna być uzupełniona z uwzględnieniem celu i miejsca przepisu w całym systemie prawa. Odwołanie się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych stanowi jedynie wsparcie argumentacji Sadu I instancji i żadnym przypadku nie może stanowić podstawy zarzutu naruszenia zasady niezawisłości sądowej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.