Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Gnieźnieńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 21/14 w sprawie ze skargi K.W. na bezczynność Starosty Gnieźnieńskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.

W dniu 17 stycznia 2014 r. K.W. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Gnieźnieńskiego o udostępnienie informacji publicznej w postaci podania wysokości nagród przyznanych w latach 2012-2014 dyrektorom poszczególnych wydziałów w urzędzie oraz sekretarzowi powiatu.

Pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. Starosta Gnieźnieński poinformował, że kwoty nagród dla poszczególnych dyrektorów wydziałów oraz sekretarza powiatu wyniosły w 2012 r. - 110247 zł (brutto), w roku 2013 - 86900 zł (brutto) oraz, że w roku 2014 żadne nagrody nie zostały jeszcze przyznane.

Skarżący pismem z dnia 1 lutego 2014 r. sprecyzował swoje żądanie o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o podanie wysokości nagród przyznanych w latach 2012-2014 dyrektorom poszczególnych wydziałów oraz sekretarzowi powiatu, ale nie w postaci jednej kwoty będącej sumą nagród, lecz w rozbiciu na poszczególne lata oraz na poszczególnych dyrektorów wydziałów i sekretarza powiatu.

Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. Starosta Gnieźnieński odnosząc się do pisma z dnia 1 lutego 2014 r. wezwał skarżącego o wskazanie istotnych przesłanek, dla których niezbędne są informacje wskazane we wniosku.

Wobec braku realizacji powyższego wniosku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Gnieźnieńskiego, wnosząc o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 1 lutego 2014 r., o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, a także stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m. in., że jego zdaniem informacja o wysokości nagród przyznanych ograniczonej grupie ludzi jego jest informacją prostą, będącą w posiadaniu organu bez konieczności dokonania analiz, obliczeń, zestawień i dostępna w dokumentach księgowych. To informacja udzielona wcześniej wymagała od organu dokonania pewnych obliczeń. Ponadto nawet gdyby podmiot zobowiązany z jakiś powodów nie mógł udostępnić informacji, to powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, a taka decyzji skarżącemu do dnia wniesienia skargi nie została doręczona.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że jego zdaniem informacja publiczna została skarżącemu udzielona, a skarga w istocie wyraża niezadowolenie z zakresu udzielonej informacji.

Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2014 r. pełnomocnik organu wniósł o oddaleni skargi i wyjaśnił, że odpowiedź na pismo z dnia 1 lutego 2014 r. nie została skarżącemu udzielona ponieważ nie odpowiedział on na pismo z dnia 14 lutego 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. o sygn. akt IV SAB/Po 21/14 zobowiązał Starostę Gnieźnieńskiego do załatwienia wniosku K.W. z dnia 01 lutego 2014 r. Ponadto Sąd stwierdził, ze bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Starosty Gnieźnieńskiego na rzecz skarżącego K.W., kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Jak wskazał Sąd, żądane przez stronę skarżącą informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie czego nie kwestionował organ.

Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że Starosta Gnieźnieński jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Uznając, że dokumenty wskazane we wniosku stanowią informację publiczną, a Starosta Gnieźnieński jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, Sąd ustalił, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec powyższego stwierdził, że skarżący sprecyzowanym wnioskiem z dnia 1 lutego 2014 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Jak wskazał Sąd, w sprawie jest poza sporem, że organ ten nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji, a równocześnie nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia ani też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie. Nie załatwił zatem wniosku strony w sposób wymagany przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. w czternastodniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 tej regulacji, a równocześnie nie skorzystał z uprawnienia wskazanego w ust. 2 rzeczonego przepisu (wskazanie powodów opóźnienia wraz z wyznaczeniem nowego terminu, w jakim udostępni informację). Zamiast tego, odpowiadając na wniosek strony wezwał ją - pismem z dnia 14 lutego 2014 r., do wykazania przez wnioskodawcę "istotnych przesłanek dla których niezbędne są dla Pana informacje w zakresie określonym w powołanym wniosku". Zdaniem Sądu, czynność ta nie może być uznana za wystarczającą. Po pierwsze, organ nie wyznaczył skarżącej terminu do wykazania istnienia po jej stronie interesu publicznego w udzieleniu informacji ani nie określił rygoru na wypadek braku spełnienia tego wymogu. Po drugie, nie sprecyzował nawet w sposób jednoznaczny, czy pismo to jest wezwaniem, a jeżeli tak - w jakim trybie następuje. Po trzecie, w rzeczonym piśmie nie wyjaśniono w sposób dostatecznie jasny i szczegółowy, dlaczego uznano, że wniosek strony obejmować ma informację publiczną przetworzoną - co również było konieczne, jako że w ocenie Sądu treść wniosku wskazuje, iż odpowiedź na nie ma charakter informacji prostej.

Jak wynika z akt sprawy wynika, że Starosta Gnieźnieński posiadał informację w żądanym przez skarżącego zakresie (udzielił bowiem na ich podstawie informację zawartą w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r.), a więc udzielenie informacji publicznej skarżącemu nie wymagało od organu jakichkolwiek czynności dokonywanych przy przetwarzaniu informacji.

Skoro wniosek strony skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tutejszy Sąd, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, tj. uwzględnił skargę, zobowiązując Starostę Gnieźnieńskiego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej

W przedmiocie charakteru zaistniałej bezczynności Sąd (w pkt 2 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że od dnia wpłynięcia wniosku do organu do dnia wyroku (mimo upływu prawie 4 miesięcy), organ nie załatwił wniosku skarżącego, podczas gdy ustawa przewiduje 14 dniowy termin rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od całości powyższego wyroku wywiódł Starosta Gnieźnieński. Postawił w niej dwa zarzuty.

Po pierwsze, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez przyjęcie, że informacja objęta sprawą miała charakter informacji prostej, podczas gdy wnioskodawca domagał się informacji według specjalnie przygotowanego wzoru, wymagającego dodatkowego opracowania, w wyniku którego postać miała informacja przetworzona, co obligowało Starostę Gnieźnieńskiego do żądania wykazania przesłanki istotności żądanej informacji dla interesy publicznego.

Po drugie, naruszenie art. 13 ust. 1 ww. ustawy przez przyjęcie, że Starosta Gnieźnieński nie dotrzymał terminu udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem K.W., w związku z czym dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ udzielił informacji publicznej o charakterze nieprzetworzonym w dniu 27 stycznia 2014 r., a w odpowiedzi na kolejny wniosek – z dnia 1 lutego 2014 r., w którym wnioskodawca wskazał konkretny, opracowany przez siebie wzór do udzielenia odpowiedzi, organ prawidłowo wezwał stronę do wykazania istotnych przesłanek dla interesu publicznego, a przez to podjął działanie zmierzające do załatwienia wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, co do zasady, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kwestia bowiem tego, czy żądana informacja ma czy nie ma charakterU informacji prostej albo przetworzonej – nie była na obecnym etapie przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Niniejsza sprawa została bowiem zainicjowana skargą na bezczynność organu. Organ ma tymczasem obowiązek załatwienia wniosku o informację publiczną w terminie, niezależnie od tego, czy odnosi się on do informacji prostej czy przetworzonej (por. art. 13 ust. 1 ww. ustawy). Kwalifikacja w tym zakresie determinuje jedynie to, w jaki sposób organ załatwi wniosek. Podkreślić należy, że stosownie do art. 16 ust. 1 ww. ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem organ przyjmuje, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, to w myśl przywołanego przepisu, z powołaniem się na art. 3 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, powinien był wydać decyzję administracyjną i swoje stanowisko umotywować w jej uzasadnieniu. Nie udostępniając zatem żądanych materiałów wnioskodawcy ani nie wydając decyzji organ uchybił art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na obecnym etapie niniejszej sprawy badanie przez sąd administracyjny kwalifikacji żądanej informacji – pod kątem tego, czy jest to informacja prosta czy przetworzona – byłoby przedwczesne, skoro sam organ nie dokonał jej jeszcze w określonych ustawowo formach procesowych. Wyjaśnić należy, że organ nie powinien był poprzestać na skierowaniu w dniu 14 lutego 2014 r. pisma (nr [...]) do wnioskodawcy o wskazanie istotnych przesłanek dla których niezbędne są dla niego informacje w zakresie określonym we wniosku o informacje. Pismo to stanowi element prowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (por. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), jeżeli jednak jego adresat nie odpowiedział na to wezwanie, to organ nie powinien był pozostawić wniosku bez rozpoznania, lecz w oparciu o ustalony przez siebie stan faktyczny, w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.pa.), powinien był wydać decyzję administracyjną lub udostępnić żądaną informację – w zależności od wyników przeprowadzonej przez siebie subsumpcji. Powtórzyć zaś należy, że nie podejmując dalszych czynności w sprawie z wniosku o informację publiczną w formach określonych ustawowo organ popadł w bezczynność, co prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji.

Powyższe świadczy także o nietrafności drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Wezwanie wnioskodawcy do wskazania istotnych przesłanek, dla których niezbędne są dla niego informacje w zakresie określonym we wniosku, nie stanowiło załatwienia sprawy z tego wniosku. Organ naruszył art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro ani nie odmówił udostępnienia informacji w określonej w art. 16 ust. 1 ww. ustawy formie decyzji administracyjnej, ani tej informacji nie udostępnił stosownie do art. 10 tej ustawy. Zaakcentować należy, że nie jest prawidłową formą załatwienia przez organ sprawy z wniosku o informację publiczną pozostawienie wniosku bez rozpoznania wobec braku odpowiedzi wnioskodawcy na wezwanie do wskazania istotnych przesłanek, dla których niezbędne są dla niego informacje w zakresie określonym we wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że zasadne jest częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej przez uchylenie punktu 2 wyroki i stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie tego Sądu ani bowiem okres w sprawie, ani postępowanie organu nie przemawiały za przyjęciem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W stanie faktycznym sprawy trudno twierdzić, iż wystąpiła w niej bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, nie pozostawiająca wątpliwości. Rzeczona bezczynność nie była bowiem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rezultatem złej woli organu czy celowej opieszałości, lecz wynikiem wadliwej wykładni prawa, prowadzącej do błędnego przeświadczenia, że w sytuacji nieodpowiedzenia przez wnioskodawcę na wezwanie do wskazania przesłanek, dla których niezbędne są dla niego żądane informacje, można pozostawić jego wniosek bez dalszych czynności (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 2863/15). Trafnie zatem stwierdzono, że w sprawie doszło do bezczynności z naruszeniem prawa, jednak naruszenie to nie ma charakteru "rażącego", a zatem cechującego się wyjątkowością. Biorąc pod uwagę art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzić należy, że skoro doszło w sprawie do kilkukrotnego przekroczenia terminów z tej ustawy wynikających, to niewątpliwie organ uchybił przywołanemu przepisowi. Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego upływ 4 miesięcy – w sytuacji sporu co do obowiązków organu wynikających z mocy prawa – nie mógł być zakwalifikowany jako "rażąca" bezczynność. Sąd ten dostrzega w szczególności, że organ częściowo odpowiedział na wniosek z dnia 17 stycznia 2014 r., udzielając informacji pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. nr [...], zaś na wniosek z dnia 1 lutego 2014 r. reagując wyżej opisanym pismem z dnia 14 lutego 2014 r. Nie sposób zatem przyjąć, że organ zlekceważył wnioski skarżącego. W tych warunkach, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, iż bezczynność Starosty Gnieźnieńskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, było przejawem nadmiernego i niezasadnego rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec urzędnika czy do pociągnięcia do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 188 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zaś zakresie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.