Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania oddala skargę

Przedmiotem skargi P. M. z dnia [...] sierpnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Gminy M. wotum zaufania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm,.; dalej: "u.s.g."). Jak wynika z jej treści, uchwałę podjęto po zakończeniu debaty nad raportem o stanie Gminy M. za rok 2020. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

W petitum skargi P. M. wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia uchwały, art. 28aa ust. 1 i 5 u.s.g. poprzez ograniczenie Burmistrzowi możliwości udziału w debacie nad raportem o stanie gminy poprzez zakreślenie ram czasowych wypowiedzi, art. 28aa ust. 7 i 8 u.s.g. poprzez dopuszczenie do udziału w debacie mieszkańców gminy bez składania zgłoszenia w trybie przewidzianym w przepisach, a także art. 28aa ust. 6 u.s.g. w zw. z art. 11 Kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie do debaty osoby niepełnoletniej.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że do zaskarżonej uchwały nie zostało sporządzone uzasadnienie, choć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że takie uzasadnienie musi zostać sporządzone. Wskazuje się także, że substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół z posiedzenia rady - dyskusji nad raportem - ani zapis audio z tego posiedzenia. Skarżący nie może więc odnieść się do motywów, jakimi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę.

Dalej wskazano, że z przebiegu debaty również nie sposób ustalić rzeczywistych motywów podjęcia uchwały. Przykładowo, radny M. K. a priori zakwestionował cały raport z uwagi na literówkę we wskazaniu długości jednej z dróg na terenie gminy. Ponadto całość debaty nie odnosiła się bezpośrednio do raportu o stanie gminy za rok 2020 i elementów wskazanych w art. 28aa ust. 2 u.s.g., a do całokształtu funkcjonowania gminy i jej organów na przestrzeni ostatnich lat. Trudno przy tym za debatę uznać monologi radnych przy jednoczesnym uniemożliwieniu Burmistrzowi ustosunkowania się do tych wypowiedzi. Wypowiedzi radnych trwały 3,5 godziny, natomiast Burmistrz ustosunkowując się do przedmówców po 1 godzinie wypowiedzi został zobligowany do zakończenia w ciągu 5 minut.

Skarżący wskazał także, że podczas debaty zostały wprost naruszone przepisy art. 28aa ust. 7 i 8 u.s.g. Jak wskazała podczas sesji Przewodnicząca Rady Miejskiej M., do debaty nad raportem o stanie gminy w trybie przewidzianym ustawą nie zgłosił się żaden z mieszkańców. Nie stanowiło to jednak przeszkody do dopuszczenia do udziału w debacie dwóch osób znajdujących się na sali sesyjnej. Ponadto jedna z tych osób jak sama stwierdziła jest niepełnoletnia. Ustawodawca precyzyjnie natomiast uregulował tryb udziału mieszkańców gminy w debacie nad raportem o stanie gminy. Zgłoszenie winno być złożone najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień sesji. Ustalając szczególny tryb udziału mieszkańców w sesji ustawodawca kierował się zarówno ekonomiką przebiegu sesji jak i również możliwością uprzedniej weryfikacji przez organ czy zgłoszone osoby są mieszkańcami gminy, co jest wymogiem udziału w takiej debacie.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu organ wskazał, że uchwała będąca przedmiotem skargi ma charakter szczególny, gdyż jej źródłem jest niepodjęcie przez organ stanowiący gminy innej uchwały. Zaskarżona uchwała - której treścią jest nieudzielenie wójtowi wotum zaufania - zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę uchwały o treści poddanej pod głosowanie - o udzieleniu wotum zaufania. Ustawodawca w art. 28aa ust. 9 u.s.g. przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. W związku z tym należy uznać, że procedowanie nad pierwszą z uchwał wyczerpuje w istocie procedurę dla drugiej. W realiach sprawy nie ma wątpliwości, że Rada na sesji w dniu [...] czerwca 2021 r. nie podjęła uchwały o udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania, co, jak wynika wprost z przepisu, jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Tym samym nie zachodziła w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa, tj. art. 28aa ust. 9 u.s.g., który stanowi, że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, a zarzuty, które podniesiono w skardze koncentrują się w istocie na podważeniu prawidłowości procedowania nad pierwszą z uchwał.

Podkreślono także, że każdy z radnych może dokonać swobodnej oceny przedstawionego raportu i na podstawie powyższego dokonać pozytywnej bądź negatywnej oceny działania burmistrza. Z obowiązujących przepisów nie wynika adresowany do każdego z radnych, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania czy wstrzymali się od głosu, obowiązek uzasadniania powodów swojego stanowiska i jego oficjalnego przedstawiania. Nie istnieją również regulacje, które nakazywały przewodniczącemu rady gminy sporządzenie swoistego "zbiorczego" uzasadnienia stanowisk radnych, którzy głosowali przeciwko uchwale w sprawie udzielenia wotum zaufania czy głosując nad taką uchwałą wstrzymali się od głosu.

W nawiązaniu do argumentacji skarżącego organ podkreślił, że zgodnie z art. 28aa ust. 5 u.s.g., brak ograniczeń czasowych w debacie dotyczy jedynie radnych, a nie Burmistrza. Jednocześnie wskazano, że skarżący nieprawidłowo wskazał zbiorczy czas wypowiedzi radnych, który w rzeczywistości wyniósł ok. 2 godzi i 40 minut, a nie jak wskazano w skardze - ponad 3,5 godziny. Przedmiotem uchwały o udzieleniu wotum zaufania Burmistrzowi jest raport o stanie gminy za rok poprzedni, a nie polemika Burmistrza z opiniami radnych o tym raporcie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących udziału mieszkańców w debacie bez uprzedniego zgłoszenia wskazano, że ograniczenia, o których mowa w art. 28aa ust. 7 i 8 u.s.g. mają jedynie charakter porządkowy. Celem ustawodawcy było ograniczenie maksymalnej ilości osób zabierających głos, tak, aby czas debaty nie wymknął się spod kontroli prowadzącego sesję. Przepisy te nie odbierają natomiast Przewodniczącemu uprawnień do prowadzenia obrad zgodnie ze statutem gminy i możliwości udzielania głosu, nawet osobom niebędącym radnym. Wskazane przepisy nie ograniczają przy tym udziału w debacie wyłącznie do osób dorosłych. Sesje Rady są jawne i każdy obywatel ma m. in. prawo wstępu na posiedzenie jak i zabranie głosu (po uzyskaniu zgody Przewodniczącego). Żaden przepis Ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia udziału w sesji rady od uzyskania pełnoletniości.

Organ podkreślił, że czynny udział obywateli w sprawach istotnych dla gminy stanowi pozytywny przykład zaangażowania społeczności lokalnej w jej sprawy. Odbieranie prawa głosu lub udziału w debacie mogłoby stanowić naruszenie konstytucyjnych praw obywatelskich. Skarżący nie wskazał ponadto, w jaki sposób hipotetyczne naruszenie wskazanych w skardze przepisów miało by mieć charakter rażącego naruszenia prawa i jaki wpływ miałoby ono mieć na decyzję radnych w przedmiocie głosowania nad wotum zaufania dla Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, oraz innych niż akty prawa miejscowego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Uchwała będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie ma charakter szczególny, jako że jej źródłem jest swoiste zaniechanie uchwałodawcze organu gminy (które nie powinno jednak być utożsamiane z jego bezczynnością). Jak bowiem stanowi art. 28aa ust. 9 zd. trzecie u.s.g., niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Zaskarżona uchwała – której treścią jest nieudzielenie Burmistrzowi Gminy M. wotum zaufania – zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Z powyższego wynika, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie konstrukcji, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. W świetle obowiązujących przepisów nie zachodzi konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem. Ustawodawca wskazał bowiem, że w pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Zdaniem Sądu tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez radę uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie spełniony został również warunek wniesienia skargi przez uprawniony do tego podmiot, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. Badając spełnienie tej przesłanki Sąd uznał, że nie sposób zakwestionować po stronie skarżącego istnienia interesu prawnego do wniesienia skargi, skoro jest on osobą sprawującą funkcję burmistrza, na skutek uzyskania mandatu imiennego w głosowaniu powszechnym. Art. 28 ust. 10 u.s.g. stanowi natomiast, że w przypadku nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania. Zaskarżona uchwała wpływa więc niewątpliwie na sferę prawną osoby pełniącej funkcję burmistrza.

Dalej podkreślenia wymaga, że Sąd w składzie orzekającym nie podziela wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, że skoro uchwała o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania powstaje z mocy prawa, to nie jest dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 525/21). Zdaniem Sądu w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania przeredagowanie uchwały poprzez wskazanie, że podjęto uchwałę o odmowie udzielenia wotum zaufania nie może być postrzegane w kategoriach naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa.

Przyjmując powyższe stanowisko należy mieć na względzie, że w sytuacji, gdy uchwała o wotum zaufania nie została przyjęta to nie ma obowiązku przekazywania jej Wojewodzie na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g., a ewentualne przekazanie samej uchwały bez powiadomienia Wojewody o wyniku głosowania (do czego gmina nie jest uprawniona) mogłoby wprowadzać organ nadzoru w błąd, gdyż mógłby on przyjąć, że została podjęta uchwała o treści pozytywnej, to jest uchwała udzielająca wotum zaufania. To mogłoby powodować zamieszanie nie tylko w relacjach między radą gminy a wojewodą, ale również z osobami trzecimi (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21). Zdaniem Sądu skoro przepisy ustawy nie wskazują wymogów formalnych sposobu utrwalenia powstałej z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, przyjąć należy, że wystarczającym jest sporządzenie zapisu o wyniku głosowania i nieprzyjęciu uchwały o udzieleniu wotum zaufania w protokole sesji. Tym niemniej potwierdzenie przez przewodniczącego rady powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie odrębnego dokumentu w formie pisemnej ma charakter porządkowy i należy uznać je za dopuszczalne, tym bardziej, że uchwała ta, jak już powyżej wskazano, może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego.

Idąc dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zanim raport o stanie gminy zostanie rozpatrzony podczas sesji rady gminy, musi on zostać przygotowany i przedstawiony przez wójta w terminie do 31 maja roku następującego po roku, którego dotyczy, o czym wprost stanowi przepis art. 28aa ust. 1 u.s.g. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2). Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust. 3). Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5). W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos (ust. 6). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28aa ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio (art. 28aa ust. 10). Na mocy art. 11a ust. 3 u.s.g., ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.

Z brzmienia ar. 28aa ust. 4 u.s.g. jednoznacznie wynika, że ustawodawca połączył udzielenie wotum zaufania wójtowi/burmistrzowi/prezydentowi miasta z rozpatrywaniem raportu o stanie gminy. Głosowanie nad wotum zaufania dla organu wykonawczego stanowi ostatni etap procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że związek ten ma charakter tylko czysto formalny - poprzez wprowadzenie wymogu przeprowadzenia głosowania nad wotum zaufania po przedstawieniu raportu o stanie gminy, na tej samej sesji, ale w istocie formalne powiązanie tych dwóch instytucji jest wyrazem istniejącego między nimi związku o charakterze merytorycznym. Wskazuje na to wyraźnie ukształtowanie samej procedury w ten sposób, że głosowanie w sprawie wotum zaufania musi być poprzedzone wysłuchaniem raportu o stanie gminy, który – co wynika z treści art. 28aa ust. 2 u.s.g. – jest przede wszystkim raportem o działalności organu wykonawczego i dotyczy (w szczególności) realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Po raporcie ma mieć miejsce debata, a dopiero po niej głosowanie. Wobec przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w tym wprowadzenia rozwiązania polegającego na "milczącym podjęciu uchwały" o nieudzieleniu wotum zaufania burmistrzowi, jedynym elementem pozwalającym potwierdzić to niezbędne powiązanie pomiędzy oceną raportu o stanie gminy (i dokonaną w powiązaniu z nim oceną działalności organu wykonawczego) a decyzją rady w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu, jest właśnie debata.

W przekonaniu Sądu, ocena prawidłowości przeprowadzonej w rozpoznawanej sprawie procedury głosowania nad wotum zaufania dla Burmistrza Gminy Mosina, a w konsekwencji legalności uchwały w tym przedmiocie, musi uwzględniać nie tylko literalne brzmienie poszczególnych przepisów art. 28aa u.s.g., ale też cel całej regulacji oraz wyraźnie ustanowione w tym artykule korelacje pomiędzy raportem o stanie gminy a instytucją wotum zaufania. Jedynie zatem w wypadku ścisłego powiązania wotum zaufania z rozpatrzeniem raportu o stanie gminy i merytoryczną oceną działalności burmistrza – co przejawia się właśnie w debacie nad raportem o stanie gminy – można mówić także o jakimkolwiek sensie kontroli sądowej uchwał podejmowanych w tym zakresie. Nie chodzi przy tym o kontrolę słuszności udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania, ale kontrolę prawidłowości warunków podjęcia uchwały w tym przedmiocie, tj. kontrolę procedury.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym procedura prowadząca do powstania z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi Gminy M. wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie Gminy M. za 2020 rok została zachowana.

Z protokołu nr [...] z XLVII sesji Rady Miasta, która odbyła się w dniach 28 i [...] czerwca 2021 r. wynika, że w porządku obrad uwzględniono przedstawienie przez Burmistrza Gminy M. raportu o stanie Gminy M. za 2020 rok (pkt 4), debatę nad raportem o stanie Gminy M. (głosy mieszkańców i głosy radnych; pkt 5 lit. a i b) oraz głosowanie nad uchwałą w przedmiocie udzielenia Burmistrzowi Gminy M. wotum zaufania (pkt 6), co miało miejsce przed głosowaniem na uchwałą w sprawie udzielenia Burmistrzowi Gminy M. absolutorium (pkt 7 lit. k). Jak wynika z przedstawionego Sądowi protokołu, na prośbę Burmistrza Gminy M. P. M., R. G. z C. sp. z o.o. przedstawił Raport o stanie Gminy M. w 2020 roku. Następnie nastąpiła debata, podczas której w pierwszej kolejności udzielono głosu mieszkańcom gminy (pkt 5 lit. a). Jak wynika z treści protokołu, mieszkańcy gminy M. nie zgłosili chęci zabrania głosu w debacie w trybie art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g. Następnie głos zabrali poszczególni radni (M. Ł., J. S., M. K., J. M., E. J., A. R., M. K., R. K., D. M., R. R., W. W.). W dyskusji głos zabrali także obecni na sesji mieszkańcy gminy – F. N. oraz D. L., a także Burmistrz Gminy M. P. M.. W trakcie debaty podjęto w większości polemikę z treścią raportu, albowiem wypowiedzi dotyczyły m. in. niezgodności raportu z ustalonymi wcześniej przez Radę Miasta szczegółowymi wymogami takiego raportu, braku ocen Burmistrza różnego rodzaju wskaźników zawartych w raporcie, czy też sposobu oceny stanu edukacji w raporcie.

W świetle zapisów na str. 2-4 protokołu nie budzi wątpliwości Sądu, że mieszkańcom, radnym i burmistrzowi umożliwiono zabranie głosu w ramach debaty nad przedłożonym raportem o stanie gminy, a więc wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany. Potwierdza to także zapis XLVII Sesji Rady Miasta na nośniku CD przedłożonym przez skarżącego.

Jak wynika z treści protokołu, w sesji wzięło udział 19 z 21 radnych. Nieobecni byli radny A. C. oraz radna A. G.. Wobec tego spełniony został ustawowy wymóg kworum do podjęcia uchwały. Ostateczne w rozpoznawanej sprawie w wyniku głosowania, Rada Miasta odrzuciła projekt uchwały w sprawie udzielenia Burmistrzowi Gminy M. wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie Gminy M. za 2020 rok 13 głosami "przeciw", przy 4 głosach "za" i 2 głosami "wstrzymującymi się". Obliczenie wyników głosowania implikowało twierdzenie, że Burmistrz Gminy M. nie otrzymał wotum zaufania za 2020 r., skutkiem czego było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania było równoznaczne z podjęciem uchwały w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Gminy M. wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie Gminy M. za 2020 rok. Z tego powodu Przewodniczący Rady Gminy M. stwierdził, że uchwała nr [...] została podjęta.

W kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 28aa ust. 1 i 5 u.s.g. poprzez ograniczenie Burmistrzowi możliwości udziału w debacie nad raportem o stanie gminy poprzez zakreślenie ram czasowych wypowiedzi. Jak słusznie wskazano w odpowiedzi na skargę, brak ograniczeń czasowych w debacie dotyczy wyłącznie radnych, a nie Burmistrza. Wskazywany przez skarżącego czas jego wypowiedzi należało uznać za wystarczający w kontekście oceny spełnienia obowiązku przeprowadzenia debaty.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 28aa ust. 7 i 8 u.s.g. wskazać należy, że co do zasady, Przewodniczący rady gminy nie powinien dopuścić mieszkańca do udziału w debacie, skoro nie dopełniono wymogu ustawowego w zakresie terminu zgłoszenia i ilości zebranych podpisów pod zgłoszeniem. Tym niemniej zdaniem Sądu jest to naruszenie prawa o nieistotnym charakterze. Nie wpływa ono bowiem na procedurę głosowania radnych gminy w sprawie wotum zaufania. Sam skarżący nie wskazał przy tym, dlaczego jego zdaniem naruszenie art. 28aa ust. 7 i 8 u.s.g. ma charakter rażący i jaki wpływ miało na decyzję radnych w przedmiocie głosowania nad wotum zaufania dla Burmistrza.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 28aa ust. 6 u.s.g. w zw. z art. 11 Kodeksu cywilnego wskazać natomiast należy, że jak wynika z art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., działalność organów gminy jest jawna. Jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Nie jest więc tak, że wstęp na sesję mogą uzyskać wyłącznie osoby pełnoletnie lub wyłącznie mieszkańcy danej gminy. Jak wskazuje się w doktrynie, w przypadku mieszkańców chętnych do debatowania nie ma znaczenia ich wiek, to, czy są (i na jaki pobyt) zameldowani, i inne ich atrybuty. Należy uznać, że w debacie mogą wziąć udział wszyscy mieszkańcy gminy w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, a zatem także mieszkańcy nieposiadający pełnej zdolności do czynności prawnych, w tym również niepełnoletni i ubezwłasnowolnieni częściowo, mieszkańcy nieposiadający polskiego obywatelstwa oraz mieszkańcy pozbawieni praw publicznych [por. W. Baranowska-Zając, Obowiązek przedstawienia raportu o stanie gminy jako instrument wzmocnienia pozycji rady gminy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), "Samorząd Terytorialny" 2019, nr 4, s. 13].

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia uchwały Sąd wskazuje, że nie podziela prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i przywołanego w skardze stanowiska, że omawiana uchwała musi zawierać uzasadnienie i jego brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Sądu jest to stanowisko zbyt daleko idące, skoro uchwała powstaje z mocy prawa, i przewodniczący rad może, ale nie musi sporządzić jej pisemne odzwierciedlenie. Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie protokołu z przebiegu debaty w toku sesji rady gminy lub innych dokumentów złożonych w związku z rozpatrywaniem raportu nie jest możliwe zrekonstruowanie motywów stanowiska rady zajętego w uchwale w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania, to tego rodzaju uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 780/21). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Co więcej, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane zostało nawet dalej idące stanowisko wskazujące, że nie da się zbudować normy odniesienia, z której wynikałoby, że zabranie głosu przez radnych w debacie nad raportem burmistrza jest konieczną przesłanką zgodności z prawem całej procedury, której zwieńczeniem jest uchwała w sprawie udzielenia burmistrzowi wotum zaufania. Wystarczające jest formalne spełnienie wymagań proceduralnych, tj. otworzenie dyskusji przed głosowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nawet brak zabrania głosu w debacie przez radnych nie stanowi przeszkody do uznania, że wymóg przeprowadzenia debaty został spełniony, skoro przewodniczący rady otworzył dyskusję nad raportem i zapytał, czy radni mają jakieś uwagi i pytania, jednak żadnych pytań i uwag nie zgłoszono. Skoro bowiem obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział w dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku. W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania była z tego powodu niezgodna z prawem (por. szerzej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20).

Dalej wskazać należy, że z uwagi na szczególny charakter omawianej uchwały, tj. że nie powstaje ona na skutek podjęcia, ale powstaje z mocy prawa, a w przepisach nie zakreślono wymogów formalnych jej utrwalenia, niezasadnym jest odwoływanie się w zakresie konieczności sporządzenia uzasadnienia do uchwały do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika także z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa bowiem podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania. Wbrew zarzutom skargi obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 28aa u.s.g., określającego zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania. Samodzielnym argumentem przemawiającym za koniecznością sporządzenia uzasadnienia do uchwały nie może być także art. 7 Konstytucji RP. To nie bowiem brak uzasadnienia uchwały, ale całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, albowiem nie sposób dokonać oceny jej legalności.

Zdaniem Sądu brak obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania nie sprzeciwia się celowi przepisów wprowadzonych art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zdaniem projektodawców tych zmian, ich celem było zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej. Mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g., mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy/burmistrza/prezydenta (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Należy także podnieść, że zwiększenie uprawnień obywateli (mieszkańców gminy) w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej przejawia się również w tym, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.). Jednocześnie jednak skutki przeprowadzenia takiego referendum obejmują nie tylko wójta gminy, ale i radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 741), jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta, przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa. W ten sposób eliminowane jest, bądź znacznie zmniejszone, ryzyko sprowadzenia instytucji z art. 28aa u.s.g. do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 956/20).

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wskazać należy, że nie istnieje przepis szczególny dający podstawę do zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] października 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). o czym poinformowano strony postępowania.