Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia NSA Rafał Stasikowski Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 325/19 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 15 października 2018 r. nr SKO.4170.1075.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 23 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 325/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: organ, SKO) z dnia 15 października 2018 r., nr SKO.4170.1075.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się D.K. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 6a ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wyrażające się w braku zastosowania przez Sąd I instancji wskazanej w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji art. 6a ust. 1 wskazanej ustawy na etapie badania legalności oraz materialnoprawnej prawidłowości decyzji ostatecznej SKO z 15 października 2018 r., który to brak subsumpcji przedmiotowej regulacji materialnoprawnej skutkował uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji SKO z 15 października 2018 r., iż nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r., a w konsekwencji wydaniem przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w materii oddalenia skargi skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy zastosowanie przez Sąd I instancji przywołanej regulacji art. 6a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko na kanwie przedmiotowej sprawy prowadzi do konkluzji, iż objęta zaskarżeniem decyzja SKO z 15 października 2018 r. nie uwzględniła zaistnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 12 elektrowni wiatrowych typu VESTAS 90 na obszarze sołectw J. i J1. w Gminie D. w postaci wydania przedmiotowej decyzji Wójta Gminy S. przez niewłaściwy Organ w rozumieniu przywołanej regulacji w związku z faktem, iż przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu 12 elektrowni wiatrowych typu VESTAS 90 na obszarze sołectw J. i J1. nie obejmowało terenów leżących na obszarze Gminy S., a także nie wywierało jakichkolwiek oddziaływań na obszarach leżących na terenie Gminy S., natomiast rzeczone przedsięwzięcie obejmowało w większości tereny znajdujące się na obszarze Gminy D., dodatkowo oddziałując na tereny leżące na obszarze Gminy M. (w świetle którego to faktu decyzja winna zostać wydana przez Wójta Gminy D.),

- Sąd I instancji wskutek braku subsumpcji regulacji art. 6a ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uznał prawidłowość materialnoprawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej SKO z 15 października 2018 r., iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r., w sytuacji gdy w świetle rzeczonej regulacji materialnoprawnej decyzja z 12 października 2009 r. dotknięta była zasadniczą rażącą wadą powodującą jej nieważność w świetle regulacji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w postaci jej wydania przez niewłaściwy organ. W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę skarżącego kasacyjnie w sytuacji gdy decyzja SKO z 15 października 2018 r. jako zawierająca błędną ocenę przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r., winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.;

2. art. 62 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1g ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w:

a. braku kumulatywnej subsumpcji przez Sąd I instancji przywołanych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych, skutkującej uznaniem przez Sąd I instancji zasadności oceny merytorycznej zawartej w decyzji SKO z 15 października 2018 r., iż wyszczególniona przez skarżącego kasacyjnie sytuacja obejmująca brak uwzględnienia w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 października 2009 r. zakresu oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych typu VESTAS V 90m o mocy 2MW na Rodzinny Dom Dziecka zlokalizowany na działce nr [...] (będącego instytucją objętą szczególną ochroną ze względu na stan zdrowia osób w nim przebywających), skutkująca błędnym ustaleniem kręgu stron postępowania, ma charakter irrelewantny dla ustalenia nieważności wspomnianej decyzji Wójta Gminy S. (stanowiąc jedynie przesłankę do wznowienia postępowania), która to ocena Sądu I instancji skutkowała oddaleniem skargi skarżącego kasacyjnie w sytuacji, gdy w świetle kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji, zaistniała na kanwie przedmiotowej sprawy, a niezakwestionowana okoliczność obejmująca brak uwzględnienia w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 października 2009 r. zakresu oddziaływania ww. przedsięwzięcia w rzeczywistości stanowi także kwalifikowaną wadę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą dotknięta jest decyzja Wójta Gminy S., wyrażająca się w:

- wydaniu wskazanej decyzji z naruszeniem obowiązku dokonania uprzedniej oceny bezpośredniego lub pośredniego oddziaływania przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych typu VESTAS V 90m o mocy 2MW na zdrowie oraz warunki życia ludzi, tj. mieszkańców Rodzinnego Domu Dziecka,

- wydaniu wskazanej decyzji z naruszeniem obowiązku uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uwzględniającej zagrożenia dla zdrowia mieszkańców Rodzinnego Domu Dziecka, które kreować mogą immisje generowane przez przedsięwzięcie ze względu na bliskie sąsiedztwo Rodzinnego Domu Dziecka oraz przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych typu VESTAS V 90m o mocy 2MW,

- Sąd I instancji w konsekwencji wskutek braku łącznego zastosowania art. 62 ust. 1 pkt 1a oraz art. 63 ust. 1 pkt 1g ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uznał prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji SKO z 15 października 2018 r., w materii braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S., w sytuacji gdy rzeczona decyzja SKO miała charakter błędny nie uwzględniając rażącej niezgodności decyzji Wójta Gminy S. z regulacją art. 62 ust. 1 pkt 1a oraz art. 63 ust. 1 pkt 1g wskazanej ustawy,

- w konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy decyzja SKO z 15 października 2018 r. jako zawierająca błędną ocenę przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r., winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.,

b. braku kumulatywnej subsumpcji przez Sąd I instancji przywołanych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji materialnoprawnych, skutkującej uznaniem przez Sąd I instancji zasadności oceny merytorycznej zawartej w decyzji SKO z 15 października 2018 r., iż wyszczególniona przez skarżącego kasacyjnie sytuacja obejmująca brak uwzględnienia w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 października 2009 r. odległości pomiędzy integralną częścią przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych typu VESTAS V 90m o mocy 2MW, w postaci elektrowni wiatrowej posadowionej na działce nr [...] obręb J1. od zabudowań mieszkalnych posadowionych na działce nr [...] obręb J1., oraz zakresu oddziaływania wskazanej elektrowni na zabudowania mieszkalne nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r.,

- w sytuacji gdy w świetle kumulatywnej subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji art. 62 ust. 1 pkt 1a oraz art. 63 ust. 1 pkt 1g ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zaistniała na kanwie przedmiotowej sprawy okoliczność obejmująca brak uwzględnienia w decyzji Wójta Gminy S. z dnia 12 października 2009 r. odległości pomiędzy wchodzącą w zakres przedsięwzięcia w postaci zespołu elektrowni wiatrowych VESTAS V 90, elektrowni wiatrowej zlokalizowanej na działce nr [...] obręb J1., a zabudowaniami mieszkalnymi na działce [...] obręb J1., także zakresu oddziaływania wskazanej elektrowni na zabudowania mieszkalne, w rzeczywistości stanowi kwalifikowaną wadę prawną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którą dotknięta jest decyzja Wójta Gminy S., wyrażająca się w wydaniu wskazanej decyzji z naruszeniem obowiązku dokonania uprzedniej oceny bezpośredniego lub pośredniego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie oraz warunki życia ludzi, zamieszkujących zabudowania na działce nr [...] obręb J1. oraz wydaniu wskazanej decyzji z naruszeniem obowiązku uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uwzględniającej zagrożenia dla zdrowia mieszkańców zamieszkujących zabudowania na działce nr [...] obręb J1. ze względu na bliskie sąsiedztwo owych zabudowań oraz elektrowni wiatrowej na działce [...] stanowiącej integralny element przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych typu VESTAS V 90m o mocy 2MW;

3. art. 80 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1c ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w braku subsumpcji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji, skutkująca uznaniem przez Sąd I instancji zasadności oceny merytorycznej zawartej w decyzji SKO z 15 października 2018 r., iż na kanwie przedmiotowej sprawy nie zaistniała rażąca wadliwość decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r., wyrażająca się w ustaleniu w rzeczonej decyzji lokalizacji przedsięwzięcia na działkach [...]; [...] oraz [...], stanowiących niezgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]nieruchomości objęte zakresem ochrony konserwatorskiej, a także objętych zabudową architektoniczno- konserwatorską, a ponadto objętych (jak w wypadku działki nr [...]) zakazem innego rodzaju zabudowy) oraz w ustaleniu w rzeczonej decyzji lokalizacji przedsięwzięcia nr [...] oraz [...] obręb J1. - ma powstać elektrownia wiatrowa praktycznie na terenie drogi gminnej oraz na terenie oznaczonym jako granica strefy W II częściowej ochrony archeologiczno-konserwatorskiej co jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. ([...]),

- która to ocena determinowała rozstrzygnięcie w materii oddalenia skargi skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy w świetle nieobjętych łączną subsumpcją regulacji art. 80 ust. 2 oraz art. 62 ust. 1 pkt 1c ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzgodnienie w decyzji Wójta Gminy S. lokalizacji przedsięwzięcia na nieruchomości objętej zgodnie z zapisami mpzp zabudowę oraz uzgodnienie w decyzji Wójta Gminy S. lokalizacji przedsięwzięcia na obszarze drogi gminnej oraz w granicach strefy objętej częściową ochroną archeologiczno-konserwatorską, a więc sprzecznie z zapisami obowiązującego mpzp stanowi rażące naruszenie art. 80 ust. 1 wskazanej ustawy, a ponadto uzgodnienie w decyzji Wójta Gminy S. lokalizacji przedsięwzięcia na terenach objętych zgodnie z zapisami mpzp ochroną archeologiczno-konserwatorską stanowi rażące naruszenie obowiązku przeprowadzenia uprzedniej oceny bezpośredniego lub pośredniego oddziaływania przedsięwzięcia na zabytki, a więc rażące naruszenie regulacji art. 62 ust. 1 pkt 1c ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

- Sąd I instancji uznał zatem prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji SKO z 15 października 2018 r., iż nie ziściły się podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2008 r., oddalając finalnie skargę skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy decyzja SKO z 15 października 2018 r. jako zawierająca błędną ocenę przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r., winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.;

4. art. 80 ust. 1 w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1, art. 63 ust. 1 pkt 3c ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w braku zastosowania przez Sąd I instancji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji, skutkującego uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości zawartego w decyzji SKO z 15 października 2018 r., stanowiska, iż wskazana przez skarżącego kasacyjnie okoliczność obejmująca lokalizację elektrowni wiatrowych stanowiących integralną część przedsięwzięcia w postaci zespołu elektrowni wiatrowych typu VESTAS V 90m o mocy 2MW na terenie drogi gminnej, w sytuacji gdy przepisy obowiązującego mpzp ([...]) (tj. elektrownie wiatrowe nie mogą być usytuowane bliżej niż 10 m od drogi gminnej) nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r.,

- która to ocena skutkowała oddaleniem skargi skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy w świetle kumulatywnej subsumpcji niezastosowanych przez Sąd I instancji regulacji art. 80 ust. 1, art. 62 ust. 1 pkt 1 oraz 63 ust. 1 pkt 3c ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lokalizacja przedsięwzięcia w bliższej odległości od drogi niż przewidziana w zapisach obowiązującego mpzp stanowi sprzeczność decyzji Wójta Gminy S. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , a więc rażące naruszenie art. 80 ust.1 ww. ustawy, a ponadto stanowi rażące naruszenie statuowanego na kanwie art. 63 ust. 1 pkt 3c obowiązku uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uwzględniającej charakter, wielkość, intensywność i złożoność oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej,

- Sąd I instancji uznał zatem prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji SKO z 15 października 2018 r., iż nie ziściły się podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2008 r., oddalając finalnie skargę skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy decyzja SKO z 15 października 2018 r. jako zawierająca błędną ocenę przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009 r., winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.;

5. art. 79 ust. 1, art. 4, art. 5 oraz art. 30 w zw. z art. 33, art. 39 i art. 3 ust.1 pkt 11 lit. c oraz lit. d ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się w dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni wyszczególnionych w petitum zarzutów, wyrażającej się w uznaniu przez Sąd I instancji prawidłowości oceny zawartej w decyzji SKO z dnia 15 października 2018 r., iż sytuacja obejmująca brak zamieszczenia w sposób transparentny i dostępny stosownych zawiadomień o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji w postaci zespołu elektrowni wiatrowych typu VESTAS 90, przez Wójtów Gmin sąsiednich, w obrębie których wystąpią oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia tj. Wójta Gminy D. oraz Wójta Gminy M. na tablicach ogłoszeń Urzędu Gmin oraz tablicach stosownych sołectw J. i J1. bądź poprzez zamieszczenie stosownej informacji na BIP wskazanych Gmin, nie stanowi rażącego naruszenia prawa kreującego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. w oparciu o regulację art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a finalnie w oddaleniu skargi skarżącego kasacyjnie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia wyszczególnionych regulacji prowadzi do wniosku, iż powyższe stanowi rażące naruszenie wspomnianej regulacji, wpływające na wydanie decyzji z 12 października 2009 r. z rażącym naruszeniem prawa,

- a finalnie brak prawidłowego, transparentnego zamieszczenia zawiadomień o przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji w postaci zespołu elektrowni wiatrowych typu VESTAS 90, przez Wójtów Gmin sąsiednich, w obrębie których wystąpią oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia tj. Wójta Gminy D. oraz Wójta Gminy M. na tablicach ogłoszeń Urzędu Gmin oraz tablicach stosownych sołectw J. i J1., winien zostać oceniony przez pryzmat rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przez pryzmat podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 12 października 2009 r.,

- Sąd I instancji w następstwie błędnej wykładni regulacji ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uznał błędnie prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w decyzji SKO z 15 października 2018 r., iż nie wystąpiło rażące naruszenie prawa w postaci naruszenia procedury informacyjnej powodujące nieważność decyzji z 12 października 2009 r., w sytuacji gdy rzeczona decyzja SKO jako zawierająca błędną ocenę przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z 12 października 2009r., winna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 p.p.s.a., objętego zaskarżeniem wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, wywołanego złożeniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu wedle norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej w warunkach rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację świadczącą o zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – P. Sp. z o.o. z siedzibą w P. pismem z dnia 14 czerwca 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji prawnej według właściwych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia.

Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, musi ona odpowiadać wymogom określonym w przepisach p.p.s.a., a jednym z elementów skargi kasacyjnej jest prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wynika z art. 176 § 1 p.p.s.a.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Do autora skargi kasacyjnej należy prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że sposób, w jaki została sporządzona skarga kasacyjna w niniejszej sprawie bezpośrednio zdeterminował ocenę podniesionych zarzutów jako zarzutów nieskutecznych.

W ramach pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 6a ust. 1 u.i.o.ś. poprzez brak jego zastosowania. Przed dokonaniem oceny powyższego zarzutu skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zaskarżone do Sądu I instancji rozstrzygnięcie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu nieważnościowym. Celem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy rozstrzygnięcie (decyzja/postanowienie) objęte tym postępowaniem dotknięte jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przy czym ocena ta dokonywana jest w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie wydania kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja została wydania w dniu 12 października 2009 r. Przepis art. 6a ust. 1 u.i.o.ś. stanowiący podstawę zarzutu skargi kasacyjnej został wprowadzony ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw i zaczął obowiązywać z dniem 20 września 2018 r. Nie mógł zatem stanowić podstawy wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z dnia 12 października 2009 r., a co za tym idzie nie mógł zostać naruszony w sposób rażący, o którym mowa w zarzucie skargi kasacyjnej.

Podobnie należy odnieść się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem decyzja z dnia 12 października 2009 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy prawo ochrony środowiska (dalej p.o.ś.) Zgodnie bowiem z art. 153 ust. 1 u.i.o.ś. do spraw wszczętych na podstawie przepisów p.o.ś., a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Podstawę wydania kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji stanowiły przepisy p.o.ś., a nie u.i.o.ś. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się tylko i wyłącznie na naruszeniach przepisów u.i.o.ś., nie podnosząc, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia konkretnych przepisów p.o.ś., co w konsekwencji stanowi przyczynę braku możliwości uwzględnienia tych zarzutów skargi kasacyjnej.

Dodatkowo jednak zauważyć należy, że zarzuty skargi kasacyjnej także z uwagi na ich sposób sformułowania nie zasługiwały na uwzględnienia. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego jako podstawa kasacyjna może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię strona skarżąca kasacyjnie obowiązana jest wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Zarzut błędnej wykładni nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. zarzutem błędnej subsumcji stanu faktycznego i normy prawnej podlegającej zastosowaniu w tym stanie faktycznym. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wykazać zatem należy, że sąd stosując normę prawną popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada (lub nie odpowiada) stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Naruszenie prawa materialnego może zatem polegać również na jego niewłaściwym zastosowaniu będącym konsekwencją błędnej wykładni tego prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 250/15; wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 721/15). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i jeśli jest związane z kwestią ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego, to może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy poprzez zarzuty podnoszone w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, a czyni to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to tak skonstruowane zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie mogą odnieść skutku.

W treści skargi kasacyjnej, zarówno w zarzutach, jak i argumentacji na ich poparcie, strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi dokonanie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, wielokrotnie odnosząc się do poczynienia wadliwych ustaleń, które w jego ocenie powinny skutkować przeprowadzeniem oceny odziaływania na środowisko.

Autor skargi kasacyjnej zmierza zatem do podważenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny dokonanej w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 12 października 2009 r. Jak już wskazano wyżej kwestionowanie stanu faktycznego sprawy nie może zaś stanowić skutecznej podstawy zarzutu naruszenia prawa materialnego, co więcej ponownie przypomnieć należy, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji. Powtórzyć należy, że w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, tylko na podstawie pierwotnie zebranego materiału dowodowego konfrontuje podstawę prawną uprzednio wydanej decyzji. Oczekiwanie więc skarżącego kasacyjnie, że w sprawie zostanie przeprowadzone szerokie postępowanie dowodowe nie jest adekwatne do trybu toczącego się nadzwyczajnego postępowania.

Ponadto ponownego podkreślenia wymaga, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności, stąd też oczekiwania strony skarżącej kasacyjnie co do przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny naruszeń prawa nie mogą być tożsame z tymi jakie odnoszą się do postępowań zwykłych.

W przypadku naruszenia prawa materialnego, skutecznie wniesiona skarga kasacyjna, powinna wykazać, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, a nie jakiekolwiek naruszenie prawa. Przy czym jak wyjaśniono wcześniej, zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszą się do subsumpcji przepisów prawa, a więc dotyczą kwestii ustaleń stanu faktycznego, nie zaś mankamentu kontrolowanego w tym trybie jakim jest rażące naruszenie przepisów prawa. Już te okoliczności przesądzają o niezasadności wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej.

Zwrócić należy także uwagę na kolejne mankamenty zarzutów skargi kasacyjnej skutkujące brakiem możliwości jej uwzględnienia. Do autora skargi kasacyjnej należy bowiem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, a w przypadku kiedy przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych, wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej, której naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie. Zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w pkt 3 i 4 nie sprostały tym wymaganiom.

Trzeci z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy między innymi naruszenia art. 82 ust. 1 u.i.o.ś. Ustęp 1 powołanego przepisu składa się z wielu podpunktów i liter, a zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera ich doprecyzowania. Podobnie z wielu jednostek redakcyjnych składa się art. 80 ust. 1 u.i.o.ś. zawarty w czwartym zarzucie, jak i art. 62 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. i także w tym zakresie brak jest doprecyzowania skargi kasacyjnej.

Powyższe okoliczności przesądzały o niezasadności skargi kasacyjnej.

Dodatkowo zauważyć należy, że kwestionowanie w zarzucie drugim skargi kasacyjnej braku ustalenia stron postępowania nie jest objęte zakresem postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, lecz po spełnieniu określonych warunków może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. O rażącym naruszeniu przepisów prawa nie świadczą także twierdzenia zawarte w tym zarzucie skargi kasacyjnej, a dotyczące braku uwzględnienia w decyzji zakresu oddziaływania przedsięwzięcia, albowiem okoliczność ta została przez organ uwzględniona. Odmienna ocena skarżącego kasacyjnie nie stanowi podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Przypomnieć należy, że celem postępowania toczącego się w trybie nieważnościowym nie jest zapewnienie stronie kolejnej instancji i jego zakres nie obejmuje ponownego rozpoznania sprawy, lecz ocenę czy w danym postępowaniu zaistniały przesłanki nieważnościowe, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Odnośnie do zarzutu trzeciego dodać należy, że powołując się na lokalizację przedsięwzięcia niezgodnie z postanowieniami planu, a w konsekwencji zarzucając rażące naruszenia przepisów prawa materialnego, w zarzucie tym nie sprecyzowano jako podstawy zaskarżenia konkretnego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W analogiczny sposób sytuacja przedstawia się w odniesieniu do zarzutu trzeciego skargi kasacyjnej.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut 5 skargi kasacyjnej, albowiem autor skargi kasacyjnej za pomocą tego zarzutu kwestionuje dokonanie "...przez Sąd I instancji błędnej wykładni wyszczególnionych w petitum zarzutu, wyrażające się w braku...". Zauważyć należy, że zarzut ten dotyczy błędnej wykładni, a postępowanie odnosi się do kwestii związanych z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym okoliczność powoływania się na różny sposób wykładni przesądza sama w sobie, że w sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Na marginesie dodać należy, że art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c u.i.o.ś. wymieniony w tym zarzucie nie wymaga, aby dokonywać ogłoszeń także w gminach sąsiednich.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.