Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 163/23 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 29 listopada 2022 r. nr IFXIV.7840.6.34.2022 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 lipca 2023 r., II SA/Gl 163/23, w wyniku rozpoznania skargi D. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z 29 listopada 2022 r., nr IFXIV.7840.6.34.2022, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania D. L. uchylił w całości decyzję Starosty Kłobuckiego z 19 maja 2022 r., znak: AB.6740.1.215.2021.D i na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu odwołującemu jako inwestorowi, zgodnie z wnioskiem z 16 września 2021 r., pozwolenia na budowę budynku usługowego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego do realizacji na części działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

Wojewoda Śląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 55 § 2 i art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez przeanalizowania akt sprawy, wskutek czego Sąd I instancji błędnie ustalił, że Starosta Kłobucki nie doręczył skarżącej pisma przekazującego odwołanie i akta sprawy Wojewodzie Śląskiemu w sytuacji, gdy ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż skarżąca pismo to otrzymała;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy brak było podstaw do jej uwzględnienia;

3) art. 131 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie wykładni ww. przepisu w sprzeczności z zasadą działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa wyrażoną w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez sformułowanie błędnej i niemającej podstaw prawnych tezy, że organ administracji publicznej, zawiadamiając strony o wniesieniu odwołania, powinien "dołączyć do zawiadomienia odpis odwołania albo wyznaczyć stronie termin do zapoznania się z odwołaniem", podczas gdy brak jest normy prawnej nakładającej na organ taki obowiązek, w rezultacie czego wykładania przyjęta przez Sąd I instancji prowadzi do naruszenia zasady legalności i niewłaściwego zastosowania przepisu art. 131 k.p.a.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na podstawach, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku, ponieważ pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok uwzględniający skargę skarżącej na decyzję Wojewody Śląskiego z 29 listopada 2022 r. odpowiada prawu.

Organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, zobowiązany jest przekazać ją sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a.). Do uregulowania tego nawiązuje art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. W przypadku, gdy akta te nie spełniają wymagań określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a., przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia na mocy art. 62 pkt 1 p.p.s.a. powinien zarządzić skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Jedynie wyjątkowo, jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości (art. 55 § 2 p.p.s.a.). W piśmiennictwie w odniesieniu do znaczenia przywołanej regulacji zauważa się, że niekompletność akt administracyjnych sprawy nie może być utożsamiana z niekompletnością materiału dowodowego zgromadzonego przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. Przypisywana omawianemu wymaganiu waga jest wynikiem tego, że to na podstawie akt sprawy sąd administracyjny ocenia, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany oraz, czy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania kwestionowanego aktu administracyjnego. W razie zatem, gdyby organ administracji nie przedłożył sądowi pełnych akt sprawy, sąd nie powinien orzekać, lecz powinien wezwać organ administracyjny do uzupełnienia tychże akt (por. A. Bińczyk, M. Kopacz, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013, nr 3, s. 125 i n.; K. Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 50 i n.). W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, do której argumentacja skargi kasacyjnej również się odwołuje, sytuację tę ocenia się podobnie, za wadliwość procesową uznaje się bowiem dokonywanie kontroli sądowej zaskarżonego aktu w oparciu o niekompletne akta sprawy (por. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., III OSK 7450/21; wyrok NSA z 3 marca 2022 r., II OSK 797/19; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1191/19; wyrok NSA z 28 września 2018 r., I OSK 1763/18; wyrok NSA z 9 maja 2018 r., II OSK 485/18).

Przenosząc na grunt kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy przedstawione zasady, w oparciu o które sąd administracyjny powinien poddać rozważeniu materiał zgromadzony w aktach, nie ulega wątpliwości, że trafnie Wojewoda Śląski zarzucił Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 55 § 2 i art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Było ono następstwem błędnego przypisania organowi naruszenia przepisów postępowania ze względu na stwierdzoną przez Sąd niemożność potwierdzenia w oparciu o nadesłane akta sprawy, że pismo Starosty Kłobuckiego z 9 czerwca 2022 r., znak AB.6740.1.2015.2021.D (k. 6 akt adm.), przekazujące organowi odwoławczemu odwołanie D. L., które miała otrzymać skarżąca, zostało jej faktycznie doręczone. Niewłączenie do akt przekazanych Sądowi I instancji dowodu potwierdzającego doręczenie skarżącej ww. pisma nie powinno skutkować stwierdzeniem przez Sąd, że kwestia spełnienia wymagań kodeksowych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzące postępowanie zainicjowane wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę nie poddaje się weryfikacji na podstawie przedłożonych akt sprawy, powinno natomiast prowadzić do zarządzenia ich uzupełnienia o wskazany dokument. Kierowanie się przez Sąd I instancji tego rodzaju stanowiskiem prowadziło do przyjęcia w wyroku wniosku, który nie znajdował odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy. Uwzględnić trzeba, że dołączona do skargi kasacyjnej potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącą pisma Starosty Kłobuckiego z 9 czerwca 2022 r. (k. 93 akt sąd.) potwierdza dopełnienie przez organ I instancji podanego w wątpliwość przez Sąd obowiązku, co mogła zresztą sugerować również sama treść skargi, w której zastrzeżenia skarżącej budziło wyłącznie odstąpienie od zawiadomienia strony o treści wniesionego przez D. L. odwołania a nie wiedza o zainicjowaniu w sprawie postępowania odwoławczego w następstwie przekazania Wojewodzie Śląskiemu przez Starostę akt wraz z odwołaniem celem jego rozpatrzenia wobec stwierdzenia braku podstaw do zmiany decyzji z 19 maja 2022 r. w trybie art. 132 § 1 k.p.a.

Podzielić należy również ten zarzut skargi kasacyjnej, który wadliwość oceny prawnej zamieszczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wiąże ze sformułowaniem przez Sąd I instancji błędnej tezy, że organ administracji publicznej, zawiadamiając strony o wniesieniu odwołania, powinien dołączyć do doręczanego im zawiadomienia odpis odwołania albo wyznaczyć stronie termin do zapoznania się z odwołaniem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na organie administracji publicznej (organie I instancji) w świetle dyspozycji art. 131 k.p.a., jak zasadnie przyjął Wojewoda Śląski, nie ciąży bowiem tak zakreślone wymaganie. Jakkolwiek łączenie ww. przepisu z takiej treści obowiązkiem znajduje potwierdzenie w niektórych wypowiedziach wyrażanych w piśmiennictwie (por. K. Glibowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023, s. 1218; E. Dymek [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, s. 76; A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 833), jak i w części orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjmuje się, że wskazane działanie należy uznać za właściwy środek, którym organ I instancji powinien się posłużyć w celu umożliwienia stronom postępowania zapoznania się z treścią odwołania (por. wyrok NSA z 16 stycznia 20200 r., II OSK 431/18; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 1813/12), tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną tego zapatrywania nie podziela, uznając, że przywołany obowiązek procesowy nie mieści się w treści normatywnej art. 131 k.p.a.

W wyroku z 12 lipca 2023 r., II OSK 2637/20 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie przyjął, że z ww. przepisu wynika obowiązek organu, który wydał decyzję, zawiadomienia stron o wniesieniu odwołania i ocena sądu administracyjnego kontrolująca decyzję kończącą postępowanie w toku instancji powinna poddać weryfikacji to, czy organ z tego obowiązku się wywiązał, przy czym sam brak dołączenia przez organ I instancji odpisu odwołania do pisma zawiadamiającego o jego wniesieniu nie dowodzi naruszenia art. 131 k.p.a. Wąsko określony w tym przepisie techniczno-procesowy obowiązek "zawiadomienia" stron o wniesieniu odwołania niewątpliwie odczytywać należy w powiązaniu z wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. wymogiem zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, co wyraża się nie tylko w zobowiązaniu organu do przekazania wszystkim stronom informacji o wniesieniu odwołania, z którym to zdarzeniem procesowym, w razie potwierdzenia skuteczności środka odwoławczego, wiązać się będzie ponowne rozpatrzenie sprawy w toku instancji przez organ odwoławczy, ale również umożliwienie zainteresowanym stronom zaznajomienia się z treścią samego odwołania i ewentualnego wypowiedzenia się co do zamieszczonych w nim zastrzeżeń względem nieostatecznej decyzji organu I instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, s. 867; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 935; R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 790; J. Jendrośka [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. J. Borkowski, Warszawa 1985, s. 209). By uprawnienie strony do zapoznania się z treścią wniesionego odwołania oraz zajęcia stanowiska mogło być efektywnie przez nią realizowane, w piśmiennictwie bywa formułowany pogląd, że zawiadomieniu o wniesieniu odwołania powinno towarzyszyć pouczenie strony o takim uprawnieniu przysługującym stronie niezależnie, że obowiązek takiej treści nie został bezpośrednio wyrażony w przepisie (por. Z. Kmieciak [w:] J. Wegner, M. Wojtuń, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023; komentarz do art. 131, uwaga 2; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 453; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, T. II, Warszawa 2010, s. 199; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 354). Nawet, gdyby zakresowi omawianego uprawnienia nadać taki kształt, uwzględniając, że samo zawiadomienie nie czyni zadość realizacji przepisu art. 10 § 1 k.p.a., brak jest podstaw, jak słusznie wskazał Wojewoda Śląski, by wymaganie ciążące na organie I instancji w następstwie zaskarżenia wydanej przez niego decyzji rozciągać na obowiązek sporządzenia odpisów złożonego odwołania i ich doręczenia wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu, bądź na odrębny obowiązek polegający na wyznaczaniu stronom terminu do zapoznania się z odwołaniem. Niewątpliwie dysponowanie doręczoną stronie decyzją organu I instancji oraz następczo treścią odwołania wniesionego od niej sprzyja tak wypracowaniu przez tę stronę spójnego stanowiska odnośnie do prawidłowości załatwienia przez organ sprawy, jak i prezentowaniu tego stanowiska w toku postępowania odwoławczego. Brak jest tym niemniej wystarczających powodów, by kodeksowy mechanizm dostępu do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym mógł być postrzegany jako konstrukcja nie w pełni przemyślana przez ustawodawcę (por. J. Wegner, Glosa do uchwały NSA z dnia 8 października 2018 r., I OPS 1/18, OPS 2019/5, nr 54, s. 149 i n.). Prawo strony wglądu w akta sprawy, a także ciążący na organie administracji publicznej obowiązek sporządzania odpisów pism procesowych w nich zawartych, w tym odpisu pisma stanowiącego odwołanie od decyzji organu I instancji, realizuje się w formach przewidzianych w art. 73 k.p.a. i jeżeli inne przepisy k.p.a. nie odwołują się wyraźnie do tychże rozwiązań, uznać trzeba, iż ustawodawca nie zamierzał intencjonalnie omawianego prawa procesowego zapewnić w nich stronie postępowania.

Konkluzja ta prowadzi do wniosku, że za pozbawioną procesowej doniosłości uznać należy uwagę Sądu I instancji, iż z dokonanej w piśmie Starosty Kłobuckiego z 9 czerwca 2022 r. adnotacji nie wynika, by organ ten przewidział doręczenie skarżącej odpisu wniesionego przez D. L. odwołania. Okoliczność ta, nie mieszcząc się w treści art. 131 k.p.a., powinna była tym niemniej zostać rozważona w powiązaniu z oceną zachowania w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę Śląskiego wymagania przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a. Pomimo, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie objął szerszym wyjaśnieniem tej kwestii, na gruncie uwarunkowań rozpatrywanej sprawy sposobowi zapewnienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym powinno się przypisać istotne znaczenie, nie jest bowiem w świetle zgromadzonych akt sprawy sporne, że tok czynności podjętych po wydaniu przez Starostę Kłobuckiego decyzji z 19 maja 2022 r., a następnie zawiadomienia przez organ I instancji skarżącej o wniesieniu przez inwestora odwołania od ww. decyzji, ograniczał się wyłącznie do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i jej doręczenia stronie. Organ odwoławczy przed wydaniem tej decyzji nie zawiadomił skarżącej aktywnie kwestionującej projektowane zamierzenie budowlane, obejmujące budowę budynku usługowego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...], o zakończeniu postępowania, pouczając ją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co było o tyle istotne, że czyniąc ustalenia całkowicie odmienne od przyjętych na etapie pierwszoinstancyjnym przez Starostę Kłobuckiego odnośnie do spełniania przez sporne zamierzenie budowlane warunków opisanych w art. 35 ust. 1 p.b., zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji odmownej i zatwierdzeniu projektu budowlanego wraz z udzieleniem inwestorowi pozwolenia na budowę. W konsekwencji takiego zachowania Wojewody Śląskiego skarżąca jako strona sprzeciwiająca się inwestycji budowlanej mogła swoje argumenty przedstawić dopiero w skardze do sądu, a zatem poza prowadzonym przez organ postępowaniem administracyjnym.

W tych okolicznościach, o ile nadanie przez Sąd I instancji przepisowi art. 131 k.p.a. błędnego znaczenia normatywnego nie zasługuje na aprobatę, o tyle ocena sposobu zastosowania tego przepisu w łączności z wymaganiami art. 10 § 1 k.p.a., do którego Sąd I instancji zasadnie się odwołał i skarga kasacyjna również obejmuje go swoją podstawą, dowodzi, że wadliwość działania Wojewody Śląskiego mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało posłużenie się w sprawie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.