II SAB/Wa 43/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-12	
Data wpływu	2024-01-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Dorota Kozub-Marciniak
Karolina Kisielewicz-Sierakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Borowiecki	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta [...] do rozpoznania wniosku skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Stan faktyczny sprawy jest następujący:

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta [...] o udostępnienie informacji publicznej o inwestycji dotyczącej budowy drogi dla rowerów oraz drogi dla pieszych i rowerów w ciągu ulic: [...] - [...] - [...] - [...] w [...], w ramach zadania inwestycyjnego współfinansowanego z [...] na lata 2014-2020 pod nazwą " [...]" (zamówienie podzielone na trzy części), poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. czy [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] lub inny wykonawca rozpoczął prace wchodzące w zakres części 3 zamówienia (tj. na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz na ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]), a jeśli tak, to jaki zakres robót został powierzony temu wykonawcy do wykonania, z jaką datą nastąpiło wprowadzenie wykonawcy na teren robót i rozpoczęcie robót przez wykonawcę;

2. czy Miasto [...] zawarło umowę z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] lub innym wykonawcą na prace wchodzące w zakres części 3 Zamówienia, a jeśli tak, to

z jaką datą;

3. czy Miasto [...] wystąpiło o uchylenie zakazu zawarcia umowy w trybie art. 577 oraz 578 ustawy Prawo zamówień publicznych w związku z postępowaniem odwoławczym toczącym się pod sygn. akt [...];

4. czy wydane zostało postanowienie w sprawie uchylenia zakazu zawarcia umowy, a jeśli tak, to z jaką datą oraz udostępnienie postanowienia.

Spółka podała, że z informacji uzyskanych podczas rozprawy przed Krajową Izbą Odwoławczą wynika, że na odcinku objętym częścią 3 zamówienia wprowadzony został nowy wykonawca, który rozpoczął już prace, co jest niezgodne z art. 577 ustawy Prawo zamówień publicznych.

W piśmie z dnia [...] września 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek Spółki, Burmistrz Miasta [...] podniósł, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, a celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie czy realizacja indywidualnych potrzeb wnioskodawcy poprzez pozyskiwanie informacji w celach prywatnych. Burmistrz, odwołując się do orzecznictwa sądowego dotyczącego problematyki dostępu do informacji publicznej podał, że nie można przy pomocy dostępu do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w celu gromadzenia dowodów we własnej sprawie, a więc dla celu wyłącznie prywatnego (wyroki NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2777/16 i z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19), a wnioski składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4236/21). Burmistrz nadmienił ponadto, że NSA w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 2907/21 wywiódł, że "Wykorzystywanie rozwiązań ustawowych do zakłócania funkcjonowania organów administracji określa się niekiedy mianem dążenia do "udręczenia" podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji. Udostępnienie informacji publicznej zawsze bowiem wiąże się z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany

w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może zakłócić funkcjonowanie urzędu i zmniejszyć efektywność jego działania w zakresie wykonywania powierzonych mu ustawowych zadań, w tym w zakresie udostępniania informacji innym podmiotom (J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, Warszawa 2018, wyd. el./Legalis). Wprawdzie osoba korzystająca z prawa do informacji publicznej nie jest zobowiązana wskazywać celów ani motywów swego działania, to jednak w każdym indywidualnym przypadku istnieje możliwość oceny zachowania wnioskującego o informację publiczną pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Ocena ta powinna być oparta o okoliczności faktyczne, w szczególności uwzględniać treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dotychczasowe relacje z wnioskodawcą (na płaszczyźnie korzystania przez niego z prawa do informacji publicznej) (por. A. Kręcisz-Sarna, Informacja w Administracji Publicznej 2019/1, s. 50 i nast.)".

Organ wyjaśnił, że Miasto [...] odstąpiło od umowy o roboty budowlane, zawartej ze Spółką w dniu [...] października 2021 r. W związku z odstąpieniem od umowy Miasto [...] naliczyło Spółce karę umowną w wysokości [...] zł i wezwało Spółkę do usunięcia stwierdzonych wad w robotach zrealizowanych do dnia złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy, natomiast Spółka zażądała zapłaty kwoty [...] zł tytułem zrealizowanych prac. Obecnie trwa wymiana pomiędzy Spółką a Miastem pism przedprocesowych, w związku z przysługującym gminie prawem potrącenia jest oczywiste, że sprawa zakończy się wniesieniem pozwu przez jedną ze stron sporu.

Burmistrz Miasta [...] dodał, że w kolejnym przetargu o udzielenie zamówienia publicznego pod nazwą " [...]" (postępowanie nr [...]) złożyła swoje oferty Spółka. W związku z podjętymi przez Miasto decyzjami (unieważnienie postępowania dotyczącego dwóch części inwestycji i wybór wykonawcy jednej części inwestycji), Spółka złożyła odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej, które zostało oddalone przez Izbę (w dniu [...]sierpnia 2023 r.).

Zdaniem Burmistrza Miasta [...], wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie ma na celu kontroli działania organu lub pozyskanie wiedzy dotyczącej jego działania, ale jedynie pozyskanie dokumentów w celach prywatnych, dla potrzeb przygotowywania dokumentacji mającej stanowić dowód w postępowaniu sądowym, a więc dla celu wyłącznie prywatnego.

W konsekwencji stwierdził, że żądanie ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w skardze na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. podała, że w dniu [...] września 2023 r., po upływie terminu o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., otrzymała pismo organu z dnia [...] września 2023 r., w którym wyraził stanowisko, że jej wniosek stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, a w związku z tym nie podlega udostępnieniu. Spółka wyjaśniła, że uznając powyższe pismo za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, w dniu [...] października 2023 r. złożyła od niej odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. (nr [...]) na podstawie art. 134 k.p.a.. stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uznając że pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2023 r. nie jest decyzją administracyjną.

Spółka wywiodła, że skoro Burmistrz Miasta [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a informacja, której udostępnienia domaga się

w piśmie z [...] sierpnia 2023 r. dotyczy realizacji zamówienia publicznego, a więc stanowi informację publiczną, to obowiązkiem organu było udostępnienie wnioskowanej informacji, wydanie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, względnie przekazanie innego rodzaju informacji, która mogłaby być uznana za załatwienie sprawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że Burmistrz Miasta [...] dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie i bezczynność ta jest celowa i zamierzona, w konsekwencji ma charakter rażący.

Mając to wszystko na uwadze, skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] do załatwienia jej wniosku w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że jego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto przyznanie od Burmistrza Miasta [...] na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego i wymierzenie Burmistrzowi Miasta [...] grzywny w wysokości 5-krotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że Miasto [...] odstąpiło od umowy o roboty budowlane, zawartej ze skarżącą w dniu [...] października 2021 r. i zakończyło współpracę ze Spółką. W związku z odstąpieniem od umowy Miasto [...] naliczyło Spółce karę umowną i wezwało spółkę do usunięcia stwierdzonych wad w robotach zrealizowanych do dnia złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy. Wnioskowane dokumenty mogą zostać wykorzystane przez Spółkę w postępowaniu sądowym przeciwko gminie, a w konsekwencji żądanie ich udostępnienia w trybie u.d.i.p., stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Bezczynność organu (podmiotu zobowiązanego w trybie u.d.i.p.) ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot) ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udostępnienia informacji na podstawie u.d.i.p., konieczne jest zbadanie po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne lub dysponujący majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta [...], jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kwestia ta nie była sporna między stronami postępowania. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwalifikacji prawnej informacji, których udostępnia domaga się skarżąca Spółka we wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r.

W związku z powyższym zauważyć należy, że informacją publiczną - w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś rodzaje takich informacji określa art. 6 u.d.i.p. nie stanowiąc jednak zamkniętego katalogu. Zarówno Konstytucja RP, jak i u.d.i.p., wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jak definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej - "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe" oraz "pozapaństwowe", [w:] J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowisko, zgodnie z którym "informacją publiczną" jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa

w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19).

W świetle powyższego jako informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy zakwalifikować wszelkie informacje dotyczące realizacji przez podmiot publiczny inwestycji pod nazwą. " [...]" Można dodać, że informacją publiczną są dokumenty, które zostały wytworzone przez organy administracji w ramach powierzonych im zadań publicznych (tj. dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw), w szczególności taki walor posiadają dokumenty urzędowe, które z mocy art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu.

W toku postępowania Burmistrz Miasta [...] wskazywał na subiektywny, indywidualny interes skarżącej Spółki w dostępie do informacji publicznej. W piśmie z dnia [...] września 2023 r., stanowiącym odpowiedź na jej wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r. podniósł m. in., że wnioski składane przez podmioty, których interesów bezpośrednio dotyczą, nie są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej oraz, że nie można przy pomocy dostępu do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji np. w celu gromadzenia dowodów we własnej sprawie.

Burmistrz Miasta [...] podał, że Miasto [...] odstąpiło od umowy zawartej ze Spółką w dniu [...] października 2021 r. na budowę drogi dla rowerów oraz drogi dla pieszych i rowerów w ciągu ulic: [...] - [...] – [...] - [...] w [...] i sprawa wzajemnych rozliczeń "zakończy się wniesieniem pozwu przez jedną ze stron sporu". Wyjaśnił również, że Miasto [...] ogłosiło przetarg na tę inwestycję (w podziele na trzy części), wybrało ofertę w zakresie jednej części inwestycji (inną niż Spółki) i unieważniło postępowanie w dwóch częściach. Spółka wniosła odwołanie od tych czynności Zamawiającego, podjętych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, które zostało oddalone przez Krajową Izbę Odwoławczą, a dokumenty, których się domaga związane są z tym zakończonym postępowaniem.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Jakkolwiek bowiem takie poglądy były prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak w ostatnim czasie sądy prezentują stanowisko odmienne, które obecnie można uznać za przeważające. Mianowicie podkreśla się, że brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. I tak np. NSA w wyroku z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7440/21 podniósł, że kryterium "sprawy własnej", rozumianej jako indywidualna sprawa dotycząca wnioskodawcy, jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, że - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, wedle którego nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, iż informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności, bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy.

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 17 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2615/21, stwierdzając, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej, jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP

i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony. NSA podkreślił również, że określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej", tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne) związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151) - nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Wobec powyższego nie sposób uznać, że informacje, których udostępnia domaga się skarżąca Spółka, a dotyczące inwestycji realizowanej przez Miasto [...], a więc kwestii niewątpliwie istotnej dla lokalnej społeczności i w tym sensie publicznej, dotyczą sprawy prywatnej skarżącej Spółki w powyższym rozumieniu tego pojęcia. Ponadto, jak wskazano powyżej, o zakwalifikowaniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny "interes" wnioskodawcy w pozyskaniu informacji, czy też możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji przez wnioskodawcę.

Odnosząc się natomiast do zawartego w piśmie z dnia [...] września 2023 r. stwierdzenia Burmistrza Miasta [...], że wniosek skarżącej Spółki należy potraktować w kategoriach nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, wyjaśnić należy, że w przypadku, gdy organ zajmuje takie stanowisko - zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie udostępnienia posiadanej informacji publicznej ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, która to decyzja może być ewentualnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 18 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1848/22; z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2520/22 i z dnia 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 185/23).

Zauważyć należy jednocześnie, że obywatelskie prawo do informacji publicznej, jako prawo dostępu do wiadomości o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), jest skorelowane z ciążącym na władzach publicznych oraz podmiotach wykonujących zadania publiczne obowiązkiem rozpoznania wniosku. Natomiast nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej definiuje się jako próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (wyroki NSA: z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16). Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 799/12; wyrok z dnia 7 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2687/17; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 2851/21; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 7265/21).

Należy dodać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna nadużycia prawa do informacji jako przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zatem przy uwzględnieniu takiej okoliczności należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo).

Przedstawione okoliczności sprawy wskazują, że skarga jest uzasadniona. Sąd uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej Spółki w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie (w pkt 2 sentencji wyroku), że bezczynność organu w rozpatrzeniu powyższego wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12). Jednocześnie słownikowe znaczenie słowa "rażący" oznacza "rzucający się w oczy, bardzo duży, oczywisty" (Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, H. Auderskiej, Z. Łempickiej, PWN, Warszawa 1969).

Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że organ udzielił skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, aczkolwiek rozpoznał sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało zaś z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

W konsekwencji powyższego nie mógł zostać uwzględniony wniosek skargi o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz Spółki sumy pieniężnej – jako taki został więc oddalony w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z powyższego przepisu wynika, że zarówno wymierzenie grzywny, jak i przyznanie sumy pieniężnej, nie jest obligatoryjne. Stwierdzenie bezczynności organu nie jest powiązane z obowiązkiem wymierzenia grzywny, czy też przyznania od organu sumy pieniężnej. Tego rodzaju sankcja dodatkowa jest zarezerwowana dla szczególnie jaskrawych przypadków pozostawania w bezczynności. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis sądowy od skargi orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.