Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 355/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu dotyczącego czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA) postanowieniem z 11 października 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 355/17 odrzucił skargę A. Sp. z o.o. w L. (dalej: spółka) na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu.

W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że w skardze na decyzję Prezesa ZUS zarzucono błędne pouczenie o braku możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Narusza to art. 3 § 2 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej: ppsa), poprzez bezpodstawne pozbawienie strony prawa do sądu.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o odrzucenie skargi.

WSA stwierdził, że działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 ppsa lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 ppsa – sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

WSA wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 84c ust. 16 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.; dalej: usdg). Powyższą decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 84c ust. 16 usdg – do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

WSA stwierdził, że powyższy przepis odsyła w wąskim zakresie do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Odesłanie bowiem dotyczy tylko rozpatrzenia sprzeciwu i zażalenia na postanowienie. Pomimo użycia pojęć znanych Kodeksowi postępowania administracyjnego (postępowania, zażalenia), postępowanie, o którym mowa w ust. 9 i 10 art. 84c usdg nie może być zaliczone do postępowania administracyjnego.

Ponadto właściwość sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa) oraz postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 ppsa) wyznaczona jest pojęciem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się właściwość sądu administracyjnego, gdy regulacja ustaw materialnoprawnych przyjmuje formę decyzji lub postanowienia, wynika z przedmiotu rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 wyjaśnił, że przy rozważeniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego należy uwzględnić system ochrony praw jednostki. Jeżeli w wyniku kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zostanie wydane rozstrzygnięcie kształtujące uprawnienia lub obowiązki, podlega zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej. Ta teza znajduje uzasadnienie w treści konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

WSA uznał, że w rozstrzygnięciach, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg, organ kontroli nie rozstrzyga bezpośrednio o obowiązkach lub uprawnieniach kontrolowanego przedsiębiorcy. Odnoszą się one do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę. Nie ma podstaw, aby z aktu, którego treść jest adresowana do organu kontroli wyprowadzać jakiekolwiek uprawnienia podmiotu kontrolowanego.

Mając powyższe na uwadze, WSA stwierdził, że w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

W efekcie, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, WSA odrzucił skargę, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Spółka wniosła skargę kasacyjną domagając się uchylenia postanowienia WSA w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegającym na odrzuceniu skargi, wobec uznania, że w przedmiocie rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1 usdg, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, podczas gdy zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne oraz inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Organ odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Stosownie do art. 184 ppsa – Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Rozpoznana w granicach zarzutów skarga kasacyjna okazała się nieusprawiedliwiona z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie WSA, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu WSA uznał, powołując się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13, że rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 84c ust. 9 i 10 usdg, jako odnoszące się do samej kontroli, a więc do obowiązków organu prowadzącego kontrolę, nie podlegają kontroli sądowej. Takie stanowisko WSA jest błędne, co ostatecznie przesądził Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15, orzekł, że "Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 i 1370), rozumiany jako wyłączający możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie w przedmiocie zażalenia na postanowienie wydane wskutek wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Określając skutki wydania wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Skutkiem niniejszego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej przez art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, a tylko wyeliminowanie znaczenia tego przepisu, które zostało wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. Oznacza to, że od postanowień wydanych w trybie art. 84c ust. 10 usdg (jako ostatecznie kończących administracyjny tok instancji) zainteresowanym podmiotom przysługuje skarga do sądu administracyjnego".

Rozpoznawany przypadek nie jest jednak sytuacją o której mowa w przywołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Przypomnieć bowiem należy, że w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na decyzję Prezesa ZUS z [...] lipca 2017 r. o utrzymaniu w mocy decyzji ZUS z [...] czerwca 2017 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu. Podstawą wniesienia przez spółkę sprzeciwu z [...] maja 2017 r. (data pisma) było to, że prowadzenie kontroli naruszało art. 84c ust. 13 usdg, poprzez brak rozpatrzenia jej zażalenia z [...] maja 2017 r. w terminie określonym w art. 84c ust. 10; tj. 7 dni od dnia jego wniesienia. Powyższe zażalenie było konsekwencją rozpoznania pierwszego sprzeciwu [...] kwietnia 2017 r. w sprawie którego ZUS wydał postanowienie z [...] maja 2017 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych.

Podstawą wydania przez ZUS decyzji z [...] maja 2017 r. był m.in. art. 61a kpa w zw. z art. 83b usus. Zgodnie z art. 61a § 1 kpa – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W myśl art. 83b § 1 usus – jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję.

Ponadto wskazać należy, że Prezes ZUS uznał, że pismo z [...] maja 2017 r. nazwane sprzeciwem, nie może wywierać skutków prawnych właściwych dla instytucji sprzeciwu, o której mowa w art. 84c usdg, ponieważ sprzeciw przysługuje wobec podjęcia i wykonywania przez ZUS kontroli, a nie terminu rozstrzygnięcia wniesionego zażalenia.

W tym miejscu powtórnie trzeba zauważyć – co ma znaczenie dla sprawy w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej – że sprzeciw spółki z [...] kwietnia 2017 r. złożony w trakcie kontroli wszczętej [...] kwietnia 2017 r. był rozpoznany postanowieniem ZUS z [...] maja 2017 r. o kontynowaniu czynności kontrolnych, a następnie – po rozpatrzeniu zażalenia spółki – utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] maja 2017 r. Co istotne w tym zakresie rozstrzygnięcia ZUS – o czym składowi orzekającemu wiadomo z urzędu – podlegały kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 534/18, wyrok WSA w Lublinie z 7 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 499/18 i wyrok NSA z 10 września 2019 r. sygn. akt I GSK 1044/19). W przywołanych orzeczeniach została skontrolowana i wyjaśniona podnoszona przez spółkę m.in. kwestia – jak należy liczyć siedmiodniowy termin do rozpoznania zażalenia, o którym mowa w art. 84c ust. 10 usdg.

Wskazać należy, że w art. 84c ust. 1 usdg przewidziano możliwość wniesienia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2, z zastrzeżeniem art. 84d, zgodnie z którym wniesienie sprzeciwu nie jest dopuszczalne, gdy organ przeprowadza kontrolę, powołując się na przepisy art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 2 pkt 2 i art. 84a. Stosownie do art. 84c ust. 9 usdg organ kontroli w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania sprzeciwu, rozpatruje sprzeciw oraz wydaje postanowienie o odstąpieniu od czynności kontrolnych (pkt 1) lub kontynuowaniu czynności kontrolnych (pkt 2). W myśl art. 84c ust. 10 usdg na postanowienia przedsiębiorcy przysługuje zażalenie w terminie 3 dni od dnia otrzymania postanowienia, a rozstrzygnięcie zażalenia następuje w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 7 dni od dnia jego wniesienia. Stosownie natomiast do art. 84c ust. 16 usdg do postępowań, o których mowa w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy jedynie sytuacji, gdy sprzeciw rozpatrzono i wydano postanowienie wskazane w art. 84c ust. 9 usdg, które następnie stało się przedmiotem zażalenia wskazanego w art. 84c ust. 10 usdg. Wyrok ten nie obejmuje więc przypadku, gdy – tak, jak w niniejszej sprawie – do rozpatrzenia sprzeciwu w ogóle nie doszło, z uwagi na niedopuszczalność tego środka zaskarżenia. Wynika to z tego, że faktycznie – jak prawidłowo wskazano w decyzji – nie mieliśmy do czynienia ze sprzeciwem lecz jedynie tak nazwanym pismem z [...] maja 2017 r. Bowiem aby skutecznie złożyć sprzeciw, konieczne było wskazanie w nim, jednej z przesłanek wymienionych w art. 84c ust. 1 usdg, dotyczących wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2.

Tymczasem spółka swój "sprzeciw" oparła na naruszeniu art. 84c ust. 10 i ust. 13 usdg, który to przepis nie może, jako niewymieniony w art. 84c ust. 1 usdg, stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu.

W tej sytuacji oczywiste jest to, że wniesienie sprzeciwu niedopuszczalnego nie mogło prowadzić do wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania któregokolwiek z rozstrzygnięć podejmowanych na mocy art. 84c ust. 9 usdg, a następnie art. 84c ust. 10 usdg. Zatem przyjąć należy, że w omawianych decyzjach ZUS prawidłowo uznał, iż spółka w istocie złożyła środek prawny nazwany sprzeciwem, w którym wskazana przyczyna jego złożenia nie została przewidziana w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. W konsekwencji wydane decyzje służyły poinformowaniu skarżącej kasacyjnie spółki, że nie przysługuje jej w tym przypadku procesowych środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu.

Odnosząc powyższe do zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA prawidłowo odrzucił skargę w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, a takie rozstrzygnięcie nie stanowiło naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 i 4 ppsa w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (prawa do kontroli sądowej). Tak jak wyżej wskazano, co należy wyraźnie zaakcentować, podnoszona przez skarżącego kwestia terminu rozpoznania zażalenia, o jakim mowa w art. 84c ust. 10 usdg a także inne podnoszone przez nią kwestie, zostały poddane kontroli sądowej w sprawie wszczętej prawidłowo złożonym sprzeciwem spółki z [...] kwietnia 2017 r. Zatem spółka nie została pozbawiona ochrony sądowej w sprawie kontroli jej działalności gospodarczej wszczętej [...] kwietnia 2017 r.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.