II SA/Gd 338/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-26	
Data wpływu	2021-06-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję II i I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 293; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. S na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 21 stycznia 2021 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R.S kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skarga R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 marca 2021 r., sygn. akt [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

D. Ż. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty inwentarsko - składowej w zabudowie zagrodowej, na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości M., obręb R., gm. C.

Burmistrz decyzją z 5 listopada 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania R. S., decyzją z 8 stycznia 2020 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze względu na nieprawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ pierwszej instancji nie dokonał szczegółowej analizy zabudowy działek położonych w obszarze analizowanym pod kątem określenia jej funkcji, nie dokonał też analizy pod katem wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Analiza nie zawiera też danych dotyczących zabudowy występującej na obszarze analizowanym, trudno zatem stwierdzić, czy wskaźniki ustalone dla planowanej zabudowy rzeczywiście odpowiadają właściwym przepisom.

Burmistrz w decyzji z 5 czerwca 2020 r. po raz kolejny ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jednak i ta decyzja została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 3 sierpnia 2020 r. uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ze względu na wskazanie parametrów objętej wnioskiem zabudowy nieprecyzyjnie, w sposób niedookreślony.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Burmistrz jeszcze raz, decyzją z 21 stycznia 2021 r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Powierzchnię wiaty ustalono w przedziale od 250 m2 do 506 m2, wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale od 0,45 do 0,5, szerokość elewacji frontowej ustalono w przedziale od 15 m do 25 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wiaty została ustalona od 4 m do 6 m. Wysokość głównej kalenicy dachu ma wynosić od 7 m do 9 m, a dach ma być dwuspadowy o kącie nachylenia od 35° do 50°. Nieprzekraczalna linię zabudowy wyznaczono w odległości 6 m od drogi.

Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którego obszar wyznaczono jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem, organ ustalił m.in., że średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym wynosi 12 m. Jednakże ustalona szerokość planowanej inwestycji do 25 m nie zakłóci ładu przestrzennego, ponieważ na działce sąsiedniej znajdują się budynki, które stykają się ze sobą bezpośrednio ścianami, a tym samym tworzą jedną bryłę i ich szerokość na działce nr [..] wynosi łącznie 34 m. Natomiast średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w granicach obszaru analizowanego wynosi 5,9 m. Burmistrz ustalił też, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy. Dotyczy to działki nr [.] i nr [..].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając odwołanie R. S., decyzją z 8 marca 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium, analiza urbanistyczna przeprowadzona w przedmiotowej sprawie jest bardzo szczegółowa i zawiera wyjaśnienia odnośnie poszczególnych parametrów przyjętych dla nowej zabudowy. Organ pierwszej instancji ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego określił w widełkach wielkości minimalnych i maksymalnych, co jest dopuszczalne. Wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego. Zbadanie, czy planowana inwestycja naruszy bądź ograniczy zagospodarowanie i użytkowanie terenów sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego, w tym rozwiązań architektonicznych i konstrukcyjnych nowoprojektowanego obiektu, przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

W odniesieniu do zarzutu R.S. wskazującego, że kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy jest próbą legalizacji samowoli budowlanej istniejącej na działce inwestycyjnej, Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty dostarczane organowi pierwszej instancji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego o pow. 248,08 m2 na działce nr [..]. Jednak inwestor w piśmie z 20 stycznia 2021 r. oświadczył, że postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego nie dotyczy planowanej przez niego inwestycji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie odwołującego się przez organ pierwszej instancji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków wskazano, że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Ponadto, uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, odwołujący się nie wykazał w odwołaniu kwestii, które mogłyby mieć wpływ na podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia.

Podsumowując Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił zgodność planowanej inwestycji z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a analiza urbanistyczno-architektoniczna została wnikliwie przeprowadzona. Decyzja zawiera wymagane prawem załączniki, tj. załącznik graficzny określający linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia.

R. S. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 marca 2021 r. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 140 k.p.a. przy zastosowaniu art. 7, 7a i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. art. 85 § 1 k.p.a. w związku z art. 64 u.p.z.p. oraz naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy w sprawie nie przeprowadzono prawidłowo analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy planistycznej, a w szczególności niewzięcie pod uwagę kwestii, że wiata inwentarsko - składowa stanowić ma składnik istniejącego przedsięwzięcia budowy domów i stanowi przedłużenie suszarni drzewa. Zarzucono też naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury), art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i wydanie decyzji, w sytuacji, gdy nie istnieje kontynuacja funkcji terenu, naruszenie art. 64 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do budynku już istniejącego. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich podniesionych przez niego w odwołaniu zarzutów, a odniósł się jedynie do kwestii związanych z istotą prawną decyzji o warunkach zabudowy, rolą tej decyzji w obrocie prawnym, ograniczeń prawa własności i zakresu władztwa planistycznego organu administracji.

W ocenie skarżącego, jedyny aspekt merytoryczny sprawy omówiony szeroko przez organ odwoławczy to kwestia parametrów planowanej zabudowy oraz rola organu architektoniczno - budowlanego w procesie uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie spełnił, zdaniem skarżącego, ciążących na nim obowiązków związanych z postępowaniem dowodowym, poprzestając na wyjaśnieniach wnoszącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i to pozbawionych podstaw faktycznych. Dotyczy to zwłaszcza kwestii, czy obiekt będący samowolą budowlaną jest innym obiektem niż ten, o warunki zabudowy którego strona występuje. Z dokumentacji sprawy, a szczególnie z map geodezyjnych, wynika jednoznacznie, że nie jest możliwe wybudowanie obiektu, o który strona wnosi, w innym miejscu, niż będący samowolą budynek służący do produkcji przemysłowej domów drewnianych. W rzeczywistości przedmiotowa wiata służy działalności przemysłowej związanej z wytwarzaniem prefabrykowanych domów. Jej umiejscowienie wskazuje jednoznacznie, że stanowi ona jeden ciąg produkcyjny z istniejącą suszarnią drzewa. Zarówno błędna, czy niedokładna analiza urbanistyczna terenu, jak i błędy postępowania dowodowego, doprowadziły do sytuacji, w której wydano decyzję o warunkach zabudowy zgoła odmienną od rzeczywistych intencji.

Organ odwoławczy nie ustosunkował się także, zdaniem skarżącego, do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przykładowo przy analizie funkcji sąsiednich nieruchomości przyjęto, że sąsiednie nieruchomości są zabudowane budynkami mieszkalno - gospodarczymi. Przy sporządzaniu tego dokumentu nie wzięto pod uwagę tego, że budynki określone jako gospodarcze, to nic innego jak zwykły garaż, którego szerokość frontu nie przekracza 5 m. Nie jest też jasne, jakie nieruchomości wzięto pod uwagę przy sporządzając analizę.

Skarżący zwrócił też uwagę na to, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji mieszkaniowej. Budowa wiaty inwentarsko - składowej, o powierzchni od 250 m2 do 506 m2 w terenie, gdzie funkcją dominującą jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, o powierzchni mniejszej niż dolna granica planowanej wiaty i wysokości niższej niż najniższa dopuszczona w decyzji (od 7 do 9 m wysokości w kalenicy) niewątpliwie nie jest kontynuacją funkcji mieszkaniowej i narusza zasadę dobrego sąsiedztwa, tym bardziej w sytuacji prowadzenia działalności gospodarczej bez właściwych zezwoleń i wbrew faktowi, iż teren ten podlega przepisom o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Postanowieniem z 1 lipca 2021 r. sąd odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona co do samej zasady.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 8 marca 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza z 21 stycznia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty inwentarsko-składowej w zabudowie zagrodowej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości M., obręb R.

Materialnoprawną podstawą decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Uszczegółowieniem tego przepisu jest wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ww. rozporządzenie, które określa sposób ustalania następujących parametrów: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Powyższe parametry ustala się zaś w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, który zgodnie z § 3 rozporządzenia wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Ponadto, podkreślić należy, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże zatem organy orzekające w sprawie, chociaż w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględne, bowiem jego zakres uzupełnia zasada ładu przestrzennego, której formalnym odzwierciedleniem jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana (w skrócie dalej powoływana jako analiza urbanistyczna).

Inwestor w złożonym wniosku winien określić, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza zrealizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji oraz jej parametry. Jest to o tyle istotne, że treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., II OSK 2735/14, CBOSA). Modyfikacja wniosku jest dopuszczalna i nie prowadzi do wszczęcia nowego postępowania, a jedynie sprawia, że postępowanie toczy się nadal, ale w zmienionym zakresie. Istotne jednak jest to, że organ może oprzeć swoje rozstrzygnięcie tylko na ostatecznie ukształtowanym przez stronę wniosku, ponieważ w innym przypadku mógłby narazić się na zarzut wyjścia poza granice sprawy zakreślonej jej żądaniem (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2021 r., II OSK 1746/18, CBOSA). Do tego też wniosku inwestycyjnego organ musi odnieść ustalenia w zakresie parametrów zabudowy na obszarze analizowanym, wynikające z analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu w celu zapewnienia realizacji ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję. Z przepisów prawa wynika bowiem, że podstawowym instrumentem służącym stwierdzeniu, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", jest właśnie analiza urbanistycznej. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. określa wyżej powołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury.

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjmuje się, że prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, Baza NSA), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Taka analiza została sporządzona w niniejszej sprawie, stanowiąc faktyczną podstawę do rozstrzygnięcia w przedmiocie parametrów zabudowy planowanej przez inwestora. Wynika z niej w szczególności, że na obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa (a w jej ramach budynek mieszkalny i kilka zabudowań gospodarczych, np. na działce nr [..]). Nie budzi istotnych wątpliwości Sądu, wbrew stanowisku skarżącego, ustalenie przez orzekające organy, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji w zakresie planowanej przez inwestora zabudowy. Zgodnie z uproszczoną informacją z rejestru gruntów z 7 czerwca 2019 r. działka inwestycyjna o powierzchni 2.6295 ha składa się z użytków o symbolu RVI oraz ŁVI. Sądowi wiadome jest z urzędu, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [..] sposób korzystania z tej działki określono jako BR – grunty rolne zabudowane. Na obszarze zabudowanym, jak wskazano powyżej, znajduje się zarówno zabudowa zagrodowa, a w jej ramach budynki mieszkalne i gospodarcze, jak i mieszkaniowa jednorodzinna. W tej sytuacji, budowa wiaty inwentarsko – składowej w ramach zabudowy zagrodowej, wpisuje się w kontynuację funkcji istniejącej na obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna nie potwierdza również twierdzeń skarżącego jakoby budynki gospodarcze towarzyszące zabudowie zagrodowej stanowiły wyłącznie garaże. Przykładowo, w ramach działki [..] jest tych budynków gospodarczych aż 6, więc trudno założyć, ze są to tylko garaże w ramach zabudowy siedliskowej.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, co całkowicie umknęło organom obu instancji, na unormowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią, przepisów ust. 1 pkt 1 art. 61 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z orzecznictwa NSA wynika, że celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w istocie w ogóle uniemożliwiałyby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej (zob. wyrok z 10 marca 2021 r., II OSK 2951/19, CBOSA). Z treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ani z wyników analizy funkcji i zabudowy nie wynika, czy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową na działce inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie C., co zwalniałoby organ od szczegółowej analizy zgodności parametrów planowanej zabudowy z istniejącą na obszarze analizowanym. Już sam brak tych ustaleń stanowi o istotnym naruszeniu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co z kolei może prowadzić do naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zarazem czyni wydane w sprawie decyzje istotnie wadliwymi.

Niezależnie od powyższego, zakładając że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie znajdzie zastosowania w sprawie, stwierdzenie zgodności funkcji planowanej inwestycji z istniejącą na obszarze analizowanym upoważnia organ do dalszej analizy w zakresie parametrów planowanej zabudowy z perspektywy wymogów ładu przestrzennego. Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

W tym miejscu odnosząc się do części tekstowej analizy oraz odzwierciedlenia jej wyników w treści decyzji wskazać należy, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy, gdyż zbyt dowolny, ustalił parametry planowanej zabudowy, przyznając inwestorowi daleko idącą elastyczność inwestycyjną (na co wskazuje np. ujęcie powierzchni wiaty od 250 do 506 m2, czy szerokości elewacji frontowej w przedziale 15 – 25 m), która nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa oraz wymogach ładu przestrzennego. Już samo określenie powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej w sposób wynikający z zaskarżonych decyzji pozwala inwestorowi zrealizować w istocie dwie całkowicie różne pod względem jakościowym inwestycje – wiatę o powierzchni 250 m2 oraz dwa razy taką wiatę o powierzchni 500 m2. Takie określenie ww. parametrów pozwala inwestorowi na ubieganie się o pozwolenie na budowę dla inwestycji zarówno o maksymalnych parametrach wskazanych w decyzji, jak i minimalnych, co może prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej, przy czym zasadniczo parametry zabudowy powinny być ustalone konkretną wartością wynikającą ze średniej wartości danego parametru w obszarze analizowanym z tolerancją przewidzianą w przepisie prawa (por. np. § 6 rozporządzenia – z tolerancją do 20 procent).

Sąd podziela ocenę wyrażoną w orzecznictwie sądów administracyjnych, że kwestia dopuszczalnych sposobów określania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy nie jest rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie. Część składów orzekających stoi na stanowisku, że wykładnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury prowadzi do wniosku, że określone w nim parametry techniczne nowej zabudowy powinny być określone ściśle, a nie w sposób umożliwiający ich zmianę in plus albo in minus (por. np. wyrok NSA z 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10, CBOSA), ponieważ to ostatnie rozwiązanie prowadziłoby do sytuacji, gdy ostatecznie mógłby powstać budynek o parametrach technicznych wyraźnie odmiennych od tych, jakie zostały przyjęte w sąsiedztwie terenu inwestycji, co istotnie zagrażałoby ładowi przestrzennemu w okolicy planowanej inwestycji. Natomiast w myśl konkurencyjnego poglądu, parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą, lecz także przy użyciu sformułowań takich jak: "maksymalnie", "do", "od-do", "około", gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy planowane przedsięwzięcie jest możliwe do realizacji na danym terenie (por. np. wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12, CBOSA).

Sąd podziela kompromisowe stanowisko co do sposobu określania parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, uznając że nadmiernie rygorystyczne zdaje się być oczekiwanie, by poszczególne parametry nowej zabudowy były zawsze określone jedną konkretną wielkością (liczbą). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny i wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i wydanych do niego przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Dlatego ustalając parametry dla planowanej inwestycji należy dać inwestorowi możliwość pewnego manewru do ostatecznego określenia planowanego obiektu dopiero w projekcie budowlanym. Określenie parametrów nowej zabudowy w sposób bezwzględny, doprowadzić może bowiem do zbędnych ograniczeń, często niemożliwych do uwzględnienia w przyszłym projekcie, co z kolei może skutkować wydłużeniem procesu inwestycyjno-budowlanego, jeżeli inwestor będzie występował o zmianę decyzji co do poszczególnych parametrów zabudowy. Parametry nowej zabudowy nie muszą być więc określone w decyzji wyłącznie konkretną wielkością (liczbą). Mogą być również określone w inny sposób, a więc także za pomocą "widełek", ale w sposób na tyle precyzyjny, by odnosił się do wniosku inwestora i dotyczył zindywidualizowanej inwestycji. Inwestor we wniosku określił zamiar budowy wiaty inwentarsko składowo – magazynowej o powierzchni 506 m2, szerokości elewacji frontowej do 25 m i wysokości 6 m. Niewątpliwie organ ustalając warunki zabudowy powinien określić maksymalne dopuszczalne, graniczne warunki zabudowy, przy czym może to uczynić z pewną tolerancją, wynikającą w szczególności z przepisów ww. rozporządzenia. Nie może to jednak prowadzić do realizacji całkowicie odmiennych inwestycji pod względem jakościowym, a z taką okolicznością mamy do czynienia, w ocenie Sądu, akceptując sposób ustalenia parametrów: powierzchni zabudowy od 250 do 506 m2, czy szerokości elewacji frontowej – od 15 do 25 m przez organ I instancji.

Sąd w niniejszym składzie pragnie zarazem podkreślić, że nie każdy ze wskazywanych w orzecznictwie sposobów określania parametrów nowej zabudowy, może być zaakceptowany jako dostatecznie precyzyjny i jednoznaczny. Za taki akceptowalny sposób, oprócz oczywiście podania konkretnej wielkości (liczby) ustalanego parametru, Sąd uznaje także określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie konkretnej wielkości (liczby) z jednoczesnym wskazaniem dopuszczalnej tolerancji, określenie konkretnego przedziału wartości ("widełek": od – do – z zastrzeżeniem, że dopuszczone w ten sposób wartości będą odnosić się wprost do wniosku inwestycyjnego, gwarantując inwestorowi elastyczność, ale nie dowolność), a wyjątkowo także poprzez wskazanie jedynie maksymalnej albo minimalnej wielkości - o ile w konkretnym przypadku nie będzie to zagrażać zachowaniu ładu przestrzennego na danym obszarze. Określenie charakterystyki inwestycji za pomocą parametrów urbanistycznych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Musi to jednak nastąpić w taki sposób, by skonkretyzować inwestycję w oparciu o wniosek inwestora. Jednocześnie, organ I instancji winien szczegółowo wyjaśnić za każdym razem jednak, jakie uwarunkowania zaistniałe w obszarze poddanym analizie skłoniły go do określenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na danym poziomie, tak samo jak każde odstępstwo od zasad określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Dodać wypada, że również załącznik graficzny w postawi załączonej do akt sprawy mapy, która posłużyła do dokonania analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu a stanowi załącznik do analizy urbanistycznej budzi uzasadnione wątpliwości co do jego formalnej poprawności. Po pierwsze, teren objęty analizą nie został wyznaczony w formie okręgu, lecz prostokąta. Sama powyższa okoliczność nie stanowiłaby jeszcze naruszenia mającego istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby nie to, że załączona mapa składa się w istocie z 4 części (fragmentów), które dopiero łącznie obrazują cały obszar objęty analizą. Bez wątpienia utrudnia to kontrolę prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz objęcia nim określonych nieruchomości. Co więcej, na mapie nie uwidoczniono frontu działki oraz głównego wjazdu, co również wskazuje na wadliwość tego dokumentu.

Podkreślić nadto należy, że w toku prowadzonego postępowania nie odniesiono się do zarzutów odwołującego, który wskazywał, że na działce inwestycyjnej znajdują się inne obiekty budowlane, które organ winien wziąć pod uwagę w ramach ustalenia warunków zabudowy. W szczególności wskazywał też, że planowana wiata inwentarsko – składowa ma stanowić składnik istniejącego przedsiębiorstwa budowy domów, stanowiąc przedłużenie suszarni drewna. W aktach sprawy znajduje się postanowienie PWINB z 22 lipca 2019 r. o wstrzymaniu robót budowlanych w odniesieniu do obiektu budowlanego, znajdującego się na działce [..] w miejscowości M., gmina C., przeznaczonego do pełnienia funkcji magazynowo – produkcyjnej o powierzchni zabudowy 248,08 m2. Odwołujący załączył również zdjęcia, które obrazują stan zabudowy na działce inwestycyjnej, a z których wynika, że znajduje się na niej nie tylko dom mieszkalny, ale również drewniany domek parterowy i znacznych rozmiarów wiata gospodarcza. Jest to o tyle istotne, że powierzchnia zabudowy wyliczona dla istniejącej i projektowanej zabudowy została określona na poziome – do 0,040. Tymczasem w sporządzonej analizie urbanistycznej nie wskazano jaka jest obecnie powierzchnia zabudowy, choć organ miał, a przynajmniej powinien mieć świadomość jej występowania na działce inwestycyjnej. Wskazać należy, że w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, choć mowa jest o wskaźniku wielkości powierzchni nowej zabudowy, to w przypadku, gdy działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym jest zabudowana, zabudowania istniejące należy także uwzględnić przy ustalaniu przedmiotowego wskaźnika. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dotyczy bowiem relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce a jej powierzchnią (por. wyrok WSA w Gliwicach z a 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 399/12, wyrok WSA w Gdańsku z 1 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 554/16, CBOSA).

Sąd wskazuje w tym miejscu, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pojęcie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej, co oznacza, w szczególności, że dla obiektu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie może być wątpliwości co do legalności zamierzenia inwestycyjnego. W literaturze, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać zabudowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2007 r., II OSK 172/06, Baza NSA). Wykonując swe ustawowe zadania organ nie może jednak abstrahować od ogólnego porządku prawnego, dlatego w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości, czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną, powinien również ustalić, czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2656/15, Baza NSA). W okolicznościach niniejszej sprawy inwestor w piśmie z 20 stycznia 2021 r. jednoznacznie wskazał, że występuje o warunki zabudowy dla nowej inwestycji, czyli nie dla istniejącego budynku wybudowanego jako zaplecze budowlane – magazynowe. Tym stanowiskiem inwestora organ jest związany, a więc powinien przyjąć, że wniosek dotyczy nowej inwestycji, a nie już istniejącej. Zarazem jednak, z treści tego pisma wynika, że na działce inwestycyjnej istnieją inne obiekty, które organ powinien uwzględnić w analizie urbanistycznej, czego nie uczynił. Mając na uwadze zatem fakt, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, organ nie może pominąć zabudowy istniejącej już na działce inwestora i - w konsekwencji - abstrahować od jej legalności, tym bardziej, gdy jest to przedmiotem zarzutów stron postępowania. Zabudowa objęta wnioskiem o warunki zabudowy wraz z zabudową posadowioną już na tej działce współtworzy przecież pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany i w związku z tym wymaga prawidłowych ustaleń wyjściowych dla analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie tych ustaleń i oceny zabrakło, co dodatkowo czyni wydane w sprawie decyzje istotnie wadliwymi.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego, że w ocenie skarżącego kontrolowana decyzja jest w istocie próbą legalizacji już istniejącego budynku, wyjaśnić trzeba, że jak wynika z akt sprawy - od 2019 r. toczyło się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) postępowanie legalizacyjne odnośnie do wzniesionego na działce nr [..] obiektu budowlanego (wiaty) o powierzchni zabudowy 248,08 m2. W postanowieniu PINB z 22 lipca 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia stosownych dokumentów, w tym decyzji ustalającej warunki zabudowy. Postępowanie to zostało jednak umorzone na mocy decyzji PINB z 24 kwietnia 2020 r. z uwagi na fakt, że sporny obiekt nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, ponieważ uznano, że był to obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych na działce nr [..]. Jednakże wobec ustalenia przez PINB, że w lipcu i sierpniu 2020 r. roboty budowlane obejmujące budowę budynku mieszkalnego i budynku garażowo-gospodarczego zakończyły się, decyzją z 19 stycznia 2021 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę obiektu o powierzchni zabudowy 248,08 m2 w ramach wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego obiektu budowlanego możliwe jest wyłącznie w toku postępowania legalizacyjnego, a to – jak wskazano powyżej – zakończyło się decyzją o rozbiórce wiaty o powierzchni 248,08 m2. Wobec powyższego, a także biorąc pod uwagę oświadczenie inwestora z 20 stycznia 2021 r., że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla wiaty nie dotyczy istniejącego budynku wybudowanego jako zaplecze budowlano-magazynowe, ww. zarzut skarżącego w tym zakresie uznać należy za nieuzasadniony.

Reasumując stwierdzić należy, że w ramach prowadzonego postępowania organy dopuściły się naruszenia art. 61 ust. 1 i 4 u.p.z.p. oraz § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej powyżej ustawy (pkt 2 wyroku), zwracając skarżącemu uiszczony wpis od skargi. Zgodnie z art. 153 ww. ustawy ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wiążącą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułowane wprost w uzasadnieniu niniejszego wyroku.