I OSK 2556/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-26	
Data wpływu	2013-10-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Runge - Lissowska /sprawozdawca/
Marian Wolanin
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej	
Hasła tematyczne	Straż pożarna	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 419/13	
Skarżony organ	Komendant Państwowej Straży Pożarnej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 12 poz 68;  art. 95, 95d; Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 188, 203 pkt 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 419/13 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia wypłaty nagrody rocznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza nieważność decyzji Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] i decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Wejherowie z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; 3. zasądza od Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku na rzecz A.B. kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 219/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. B. na decyzję Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], o zawieszeniu st. kpt. A. B. wypłaty nagrody rocznej.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. orzekł o zawieszeniu A. B. wypłaty nagrody rocznej za 2012 r. z uwagi na toczące się wobec funkcjonariusza postępowanie dyscyplinarne za czyn określony w art. 115 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tzn. naruszenie dyscypliny i pragmatyki służbowej.

W odwołaniu od tej decyzji A. B. podniósł, że nastąpiło naruszenie prawa procesowego przez przyjęcie, że toczy się przeciwko niemu postępowanie dyscyplinarne, podczas gdy do chwili obecnej nie zostały mu przedstawione zarzuty. Ponadto w decyzji błędnie przyjęto, że postępowanie dyscyplinarne toczy się w trybie art. 115 ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który dotyczy odpowiedzialności dyscyplinarnej za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Pomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Komendant odwoławczy stwierdził, że postępowanie dyscyplinarne wobec funkcjonariusza jest w toku, a w dniu [...] lipca 2012 r. rzecznik dyscyplinarny zapoznał obwinionego funkcjonariusza z treścią stawianych zarzutów dyscyplinarnych, co zostało potwierdzone protokołem przesłuchania. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 r. rzecznik dyscyplinarny skierował do Komisji Dyscyplinarnej przy Pomorskim Komendancie Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i skierowanie sprawy przeciwko st. kpt. A. B. na rozprawę. Mimo wyznaczania kilku terminów rozpraw wymieniony nie stawiał się na nie usprawiedliwiając swoją nieobecność. Organ podkreślił też, że w sprawie dyscyplinarnej funkcjonariusz ustanowił profesjonalnego pełnomocnika, który aktywnie uczestniczy w tym postępowaniu. Organ przyjął, że w istniejących okolicznościach faktycznych dyspozycja § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej została wypełniona i zaistniała podstawa do zawieszenia wypłaty nagrody rocznej.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. B. podnosząc, że § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż art. 95d ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie daje w jego ocenie podstawy do określania przesłanek zawieszania nagrody rocznej, a ustawa nie przewiduje instytucji zawieszenia wypłaty nagrody (na gruncie ustawy możliwe jest jedynie niewypłacenie nagrody rocznej w sytuacji, gdy są spełnione ustawowe przesłanki zmniejszenia lub pozbawienia strażaka nagrody rocznej). Ponadto skarżący zarzucił organowi błędne przyjęcie, że wobec osoby skarżącego toczy się jakiekolwiek postępowanie dyscyplinarne, podczas gdy nie zostały mu przedstawione zarzuty – w wymaganym prawie trybie, co powoduje, że sprawa toczy się w sprawie, a nie przeciwko komukolwiek oraz błędne przyjęcie, że przeciwko skarżącemu toczy się postępowanie w trybie art. 115 § 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, który dotyczy odpowiedzialności dyscyplinarnej za popełnienie przestępstwa lub wykroczenia, podczas gdy postępowanie toczy się w sprawie czynów, które dotyczą dyscypliny służby.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż wbrew stanowisku skarżącego zastosowana w rozporządzeniu instytucja "zawieszenia uprawnienia do nagrody rocznej" została wydana zarówno w granicach upoważnienia ustawowego, jak też w celu pełniejszego wykonania przepisów ustawy. Ustawodawca na mocy art. 95d ustawy powierzył kompetencję prawodawczą organowi wykonawczemu m.in. w zakresie "trybu przyznawania strażakom nagród i zapomóg, o których mowa w art. 95 i 95a". W pojęciu "trybu postępowania" niewątpliwie mieszczą się różne instytucje prawne, których zastosowanie prowadzić ma do realizacji celów przyjętych przez ustawodawcę. Wolą ustawodawcy było ograniczenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej tych strażaków, którzy swoim zachowaniem naruszyli przepisy karne, karno-skarbowe, czy też naruszyli normy dyscypliny służbowej, z uwzględnieniem stopnia zawinienia czy rodzaju nałożonej nań kary (art. 95 ust. 6 pkt 1–2 i ust. 7 pkt 1–2 ustawy). Zasadą jaką przyjął ustawodawca jest to, że omawiana restrykcja (tj. obniżenie lub nieprzyznanie nagrody rocznej) ma nastąpić za rok kalendarzowy, w którym strażak popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2 i w ust. 7 pkt 1 i 2, a tylko w przypadku, gdy nagroda została już za ten rok strażakowi wypłacona, jej obniżenie lub nieprzyznanie może wyjątkowo nastąpić za rok, w którym: 1/ postępowanie karne lub dyscyplinarne zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem lub 2/ strażak został zwolniony ze służby (art. 95 ust. 8 ustawy). W ocenie Sądu należy zatem uznać, że to właśnie ustanowienie w rozporządzeniu instytucji "zawieszenia uprawnienia do nagrody rocznej" służy rzeczywistej i efektywnej realizacji przyjętego przez ustawodawcę w art. 95 ust. 8 ustawy rozwiązania prawnego, gdyż wstrzymuje na czas toczących się "postępowań karno-dyscyplinarnych" otrzymanie przez strażaka tej nagrody, z uwagi na to, że wysokość i wypłata tego świadczenia będzie ściśle uzależniona od wyniku (zakończenia) ww. postępowań. W ocenie Sądu podniesiony w skardze zarzut sprzeczności § 3 ust. 1 rozporządzenia z ustawą jest chybiony, gdyż ww. przepis, zastosowany przez organy przy wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, został wydany w na podstawie i w celu wykonania ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.

Sąd podkreślił też, że w aktach sprawy znajduje się wniosek Rzecznika Dyscyplinarnego przy Pomorskim Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z dnia 20 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego przeciwko st. kpt. A. B. Zastępcy Dowódcy Zmiany Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W. o naruszenie wskazanych we wniosku obowiązków służbowych wynikających z przepisów "Regulaminu służby i pracy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w W.". Wniosek ten został złożony w tym samym dniu ([...] sierpnia 2012 r.) w siedzibie Komisji Dyscyplinarnej przy Pomorskim Komendancie Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku. Należy zatem przyjąć, iż właśnie z tą chwilą wszczęte zostało wobec osoby skarżącego postępowanie dyscyplinarne, a zatem w dniu wydania decyzji organów obu instancji postępowanie to było w toku (nie zostało bowiem zakończone prawomocnym orzeczeniem). Podniesiony zatem w skardze w tym zakresie zarzut należy uznać za nieuzasadniony.

Sąd zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia prawa procesowego, polegającym na błędnym przyjęciu przez organy, iż wobec skarżącego toczy się postępowanie dyscyplinarne za czyn określony w art. 115 ust. 2 ustawy. Oczywistym jest, iż wszczęte wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest w odniesieniu do czynów określonych w art. 115 ust. 1 ustawy, jednakże wskazana pomyłka nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., prawidłowo reprezentowany, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 w związku ustawy p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się sądu i instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w złożonej skardze, co wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 174 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku, w sposób niezgodny z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zwiera w szczególności ustalenia sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy;

3) art. 3 § 1 i w związku z art. 106 § 3 i 5 ustawy p.p.s.a, poprzez pominiecie wniosku o dołączenie do akt sprawy dyscyplinarnej, co uniemożliwiło stronie wykazanie, że postępowanie nie toczy się przeciwko skarżącemu, a w sprawie;

4) § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej, w związku z art. 95 i art. 95 d ustawy o PSP oraz związku z art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na błędnej wykładni przepisów rozporządzenia i ustawy o PSP skutkującej uznaniem, że: art. 95 d może być podstawą do określania przesłanek zawieszania nagrody rocznej, podczas gdy delegacja ustawowa ani ustawa o PSP nie przewiduje instytucji zawieszania wypłaty nagrody oraz możliwe jest niewypłacenie nagrody rocznej, sytuacji, gdy nie są spełnione ustawowe przesłanki zmniejszenia lub pozbawienia strażaka nagrody rocznej, podczas gdy konstytucyjne prawa i wolności wykluczają pozbawienie prawa własności na podstawie przepisów rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Artykuł 183 § 1 p.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 ustawy p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2007 r. w sprawie nagród i zapomóg dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 234, poz. 1725), dalej "rozporządzenie" w zw. z art. 95 i art. 95d ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), dalej "ustawa".

Podstawę prawną decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w W. z [...] grudnia 2012 r. stanowił art. 95 ust. 1 i art. 95d ustawy, a z jej uzasadnienia wynika, iż podstawą zawieszenia wypłaty nagrody rocznej był § 3 ust. 1 rozporządzenia. Decyzja organu odwoławczego – Pomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku z [...] marca 2013 r. w uzasadnieniu powołuje tylko § 3 rozporządzenia.

Zauważyć należy, że przedmiotem rozważań dotyczących ww. przepisów będzie ich brzmienie jak w publikatorach wskazanych na wstępie, tj. ustawy z Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68, zaś rozporządzenia z Dz.U. z 2007 r. Nr 234, poz. 1725), bowiem takie obowiązywało w dacie wydawania decyzji w obu instancjach.

Artykuł 95 zawierał regulacje dotyczące nagród rocznych przysługujących strażakom za służbę pełnioną nienagannie – ust. 1, zasady ustalania wysokości tej nagrody – ust. 2–5, zasady obniżania nagrody – ust. 6, zasady nieprzysługiwania nagrody – ust. 7, zasady wypłaty nagrody – ust. 8 i 9. Natomiast art. 95d to upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków i trybu przyznawania strażakom nagród i zapomóg, o których mowa w art. 95 i art. 95a, a także sposobu tworzenia funduszu nagród i zapomóg, o którym mowa w art. 95b. W wytycznych, zawartych w tym upoważnieniu, jakimi kierować się ma minister wydając rozporządzenie, stwierdzono, że należy uwzględnić 1) tryb postępowania w zakresie przyznawania i wypłaty nagród i zapomóg, 2) jednostki organizacyjne Państwowej Straży Pożarnej, w których tworzy się fundusze nagród i zapomóg oraz sposoby ustalania i warunki zwiększania jego wysokości dla poszczególnych dysponentów.

W sprawie istotne znaczenie ma ta część delegacji i wytyczna, która mówi o szczegółowych zasadach i trybie przyznawania nagród oraz trybu postępowania w zakresie przyznawania i wypłaty nagród. W jej świetle należy oceniać bowiem czy § 3 ust. 1 rozporządzenia mieści się w niej czy też został wydany z jej przekroczeniem.

Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez ograny wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno wskazać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przechodzących do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Z przepisu tego wynika zatem, że celem rozporządzenia jest po pierwsze wykonanie ustawy, po drugie tylko w zakresie takim jaki ustawa zakreśla do uregulowania w nim, i po trzecie jego unormowania mają realizować wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Z przepisu tego wynika też, a raczej przede wszystkim, że skoro rozporządzenie jest wydawane w celu wykonania ustawy nie ma ono zawierać regulacji, których ustawa nie przewiduje. Innymi słowy mówią ustawa jest aktem, który zawiera zasady co do praw i obowiązków, zaś rozporządzenie może jedynie normować kwestie umożliwiające realizację zasad ustawowych.

Artykuł 95 ustawy ustanawia dla strażaków prawo do uzyskania nagrody rocznej – ust. 1, przewiduje ograniczenie – ust. 6 i utratę tego prawa – ust. 7, zawierając także przesłanki w każdym wypadku – uzyskania, ograniczenia i utraty prawa. Zakres wykonania tak uregulowanych zasad w zakresie prawa do nagrody art. 95d przewiduje wydanie rozporządzenia, w którym uregulowane będą tryb i warunki przyznawania i wypłaty nagród, zatem realizacja decyzji wydanych na podstawie ustawy w sprawie przyznania nagrody i obniżenia nagrody. Utrata prawa do nagrody, zatem realizacja decyzji w tej sprawie nie potrzebuje regulacji wykonawczej.

Rozporządzenie w § 3 ust. 1 zawiera unormowanie w sprawie prawa do nagrody. Przepis ten stanowi bowiem, że uprawnienie do nagrody zawiesza się na okres toczącego się przeciwko strażakowi postępowania karnego, w sprawie o przestępstwo skarbowe lub dyscyplinarne, o czyn popełniony w roku kalendarzowym, za który nagroda jest przyznawana, z zastrzeżeniem ust. 2, który z kolei przewiduje zawieszenie nagrody za ostatni rok służby w przypadku wypłacenia w roku, w którym wystąpił czyn wskazany w ust. 1. Takie unormowanie aktu wykonawczego nie służy realizacji ustawy, jak nakazuje art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zawiera natomiast dodatkowe, nie znane ustawie ograniczenia, pozbawienie czy niezrealizowanie prawa do nagrody rocznej. Ustawa bowiem, jako zasadę, przewiduje prawo do nagrody, obniżenie nagrody i utratę prawa do nagrody. Zawieszenie prawa do nagrody jest taką samą jak obniżenie czy utrata wartością prawa. Nie mieści się, jak chce Wojewódzki Sąd, w pojęciu szczegółowych warunków i trybu przyznawania nagród, postępowania w zakresie przyznawania i wypłaty. Wykracza poza to upoważnienie i wkracza w materię ustawową. Regulacja dotycząca zasad przyznawania prawa i jego utraty może mieć miejsce tylko w ustawie, rozporządzenie takimi kwestiami zajmować się nie może z uwagi na unormowanie ww. przepisu Konstytucji. Nowelizacja art. 95 ustawy, która weszła w życie 1 czerwca 2014 r. najlepiej tego dowodzi, bowiem w tym artykule znalazł się ust. 4d mówiący o zawieszeniu prawa do nagrody rocznej.

Podstawę prawną decyzji, jak powiedziano wyżej, stanowił art. 95 ust. 1 i art. 95d ustawy. Żaden z tych przepisów nie daje podstawy do zawieszenia prawa do nagrody rocznej, art. 95 ust. 1 dotyczy bowiem przyznania prawa, zaś art. 95d to uprawnienie do wydania aktu wykonawczego do ustawy. Już to tylko wystarczyło, aby uznać, że zaskarżone decyzje zostały wydane bez podstawy prawnej, co stanowi wadę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponieważ jednak obie decyzje – pierwszo i drugoinstancyjna, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skupiają się na § 3 ust. 1 rozporządzenia, a skarga kasacyjna zarzut co do tego przepisu stawia, należało odnieść się do niego, co miało miejsce wyżej. Z przyczyn tam omówionych stwierdzić należy, że przepis ten nie mógł stanowić podstawy zawieszenia prawa do nagrody jako niezgodny z upoważnieniem ustawowym. Uznać więc należy, że ani na podstawie przepisów ustawy, powołanych w sentencji decyzji, ani przepisu rozporządzenia, wskazanego w ich uzasadnieniach nie mogły zostać wydane zaskarżone decyzje. Brak podstawy prawnej czyni je nieważnymi, a błędem Wojewódzkiego Sądu jest, że nieważne decyzje uznał za zgodne z prawem. Sąd związany Konstytucją i ustawami może odmówić zastosowania przepisu aktu niższego rzędu, zwłaszcza z ustawą niezgodnego.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.