Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 2194/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr DO.1.7614.254.2022.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 2194/22 uchylił zaskarżoną przez A. A. decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 22 sierpnia 2022 r. nr DO.1.7614.254.2022.KW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 819/2022 z 31 marca 2022 r. znak: SPN-I.7533.21712.2011.BT stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [1]/1.

Minister Rozwoju i Technologii, po rozpoznaniu odwołania A. A., decyzją z 22 sierpnia 2022 r. nr DO.1.7614.254.2022.KW utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 31 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę wniesioną przez A. A. na opisaną powyżej decyzję. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co skutkowało koniecznością jej uchylenia.

Jak wyjaśnił Sąd I instancji, nabycie własności nieruchomości na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) jest uzależnione od spełnienia łącznie w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną; 2. pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie jest niesporne, iż 31 grudnia 1998 r. ul [A] w Ząbkach stanowiła drogę publiczną. Okoliczność tę ustalono na podstawie a) uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186), na mocy której została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; b) art. 103 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przedmiotowa droga od 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Ponadto, bezspornie 31 grudnia 1998 r. działka nr [1]/1 stanowiła własność osób fizycznych. Zatem, ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd I instancji podał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do wykazania, czy 31 grudnia 1998 r. działka faktycznie była zajęta pod drogę i znajdowała się we władaniu gminy.

Sąd I instancji opisał materiał dowodowy zebrany przez organ odwoławczy, który miał świadczyć o zajęciu pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej działkę nr [1]/1. Było to: 1) oświadczenie/opinia geodety uprawnionego P. P. z 13 września 2021 r. wraz z dołączonym wypisem z rejestru gruntów oraz wyrysem z mapy ewidencyjnej z 18 sierpnia 2021 r. nr WGG.6621.2.5228.2021, z którego wynika, że stan zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej działkę nr [1]/1 został wykazany na mapie sytuacyjnej do celów prawnych, opracowanej w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny, wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 2 lutego 1999 r. pod nr [...]. Jak wskazał geodeta, ul. [A] jest w pełni wyposażona w kompletną infrastrukturę nadziemną i podziemną, a znaczna część tej infrastruktury technicznej znajduje się na przedmiotowej działce. Następnie, organ powołał: 2) umowę z 2 lutego 1998 r. nr [...], zawartą pomiędzy Urzędem Miasta [...] a Zakładem [...] s.c., obejmującą wykonanie prac polegających na ścinaniu drzew oraz cięciach pielęgnacyjnych drzew w parku i na ulicach miasta, m.in. na ul. [A]; 3) oświadczenie Burmistrza Miasta [...] z 16 grudnia 2014 r., zgodnie z którym od 1993 r. Urząd Miejski w [...], w ramach bieżącego utrzymania dróg gminnych położonych na terenie miasta [...] zlecał firmom zewnętrznym wykonanie prac w zakresie jesiennego wyrównania ulic, w tym ulicy [A], zgodne z wykazem, który został dołączony do ww. pisma; 4) pismo Burmistrza Miasta [...] z 5 sierpnia 2016 r., w którym Burmistrz wskazał, że 31 grudnia 1998 r. Urząd Miejski w [...] (przy pomocy Miejskiego Zakładu Komunalnego w [...]) zajmował się utrzymaniem m.in. działki nr [1]/1, zlokalizowanej w pasie ul. [A]. W pasie ww. ulicy wykonywane były prace związane z kontrolą stanu nawierzchni, naprawy, odśnieżanie oraz utrzymanie porządku na tym obszarze.

Na podstawie tego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że grunt określony w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [1]/1 z obrębu [...],[...], ujawniony na wypisie i wyrysie nr WGG.6621.2.5228.2021, jest zgodny ze stanem zajęcia pod ul. [A] na dzień 31 grudnia 1998 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania, pozwalający na zakwalifikowanie go jako drogi, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r., to jest w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zdaniem Sądu I instancji, stan faktyczny istniejący na gruncie 31 grudnia 1998 r. powinien być oceniany przez pryzmat tej definicji.

Zgodnie z poglądem organu, dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są znajdujące się w aktach sprawy, wyżej opisane dokumenty mapowe. Jednakże, jak zauważył Sąd I instancji, organ nie wskazał wprost, która ze znajdujących się w aktach map historycznych świadczy o tym, że działka nr [1]/1, najpóźniej na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiła drogę. Sąd I instancji zauważył przy tym, że skarżący kwestionuje wprawdzie wartość dowodową zgromadzonych przez organ map, ale jego twierdzenia w tym zakresie nie zostały poparte żadnymi materialnymi dowodami. Stąd, przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości drogą publiczną, nie została w ocenie Sądu I instancji właściwie wykazana, uzasadniona.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie odniósł się także do sposobu zagospodarowania spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r. (a tym samym nie wykazał sposobu zagospodarowania tej działki). Ponadto, w aktach, obok licznych oświadczeń osób fizycznych, znajduje się m.in. archiwalne zdjęcie wykonane 16 maja 1997 r., obrazujące sposób zagospodarowania spornej działki, do którego organ się nie odniósł.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu I instancji, wobec braku jednoznacznego wykazania (powołania na dokumenty sporządzone w okresie poprzedzającym 1 stycznia 1999 r.) sposobu zagospodarowania działki, nie można uznać, że organ wykazał, aby tą działką faktycznie w badanym okresie władał. Zatem, organ nie wykazał, że w niniejszej sprawie została spełniona ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r.

Sąd I instancji uznał więc, że zaskarżona decyzja nie uzasadnia przyjętego rozstrzygnięcia. Organ dokonał ustaleń w sposób wybiórczy, ogólny i nieprzekonywujący, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy.

Zgodnie z zaleceniem sformułowanym przez Sąd I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, organ dokona rzetelnej oceny całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem ustalenia faktycznego zagospodarowania spornej działki na dzień 31 grudnia 1998 r., w tym przede wszystkim oprze się na dowodach, w oparciu o które możliwe będzie dokonanie ustaleń na tę datę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju i Technologii zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

I) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez wadliwe uznanie, że organ orzekający błędnie ocenił dostępny w aktach materiał dowodowy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez błędne przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na uznanie, że przedmiotowa nieruchomość stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miasta Ząbki;

II) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 73 ust. 1 ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władztwa publicznoprawnego.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że jak wynika z oświadczenia/opinii geodety z 13 września 2021 r., dokonał on analizy mapy sytuacyjnej nr [...] i potwierdził, że działka nr [1]/1 była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę. Nieuprawnione jest więc twierdzenie Sądu I instancji, że organ nie wykazał sposobu zagospodarowania spornej działki w dacie 31 grudnia 1998 r.

Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że skoro A. A., kwestionując wartość dowodową zgromadzonych przez organ map, nie poparł swojego twierdzenia żadnymi dowodami, to należy uznać za udowodnioną przesłankę zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę 31 grudnia 1998 r.

Jak zaznaczył wnoszący skargę kasacyjną, na fakt spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego wskazują z kolei przywołane przez Sąd I instancji: umowa z 2 lutego 1998 r. nr [...], oświadczenie Burmistrza Miasta [...] z 16 grudnia 2014 r. oraz pismo Burmistrza Miasta [...] z 5 sierpnia 2016 r.

Sąd I instancji wprawdzie nie zakwestionował tych dowodów, ale na skutek błędnej weryfikacji przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę 31 grudnia 1998 r. (to jest uznania, że organ nie wykazał w sposób jednoznaczny sposobu zagospodarowania działki), wskazał, że nie wykazano przesłanki władania.

Tymczasem, zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że działka nr [1]/1 była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod ul. [A] oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Minister podkreślił, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 73 ustawy.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

W sprawie nie ma sporu co do wykładni art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., co ma o tyle znaczenie, że prawidłowa wykładnia norm materialnoprawnych ma podstawowe znacznie zarówno dla prawidłowego ich zastosowania, jak i prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności postępowania dowodowego. To normy materialnoprawne właściwe dla przedmiotu danej sprawy wyznaczają jakie okoliczności faktyczne są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, czy i jakie dowody powinny być przeprowadzone. Błędna wykładnia przepisów materialnoprawnych może prowadzić do nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu dowodowym.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.: "Nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.".

Określenie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W świetle tej regulacji podstawowe znaczenie ma jedynie to, czy Skarb Państwa lub gmina przez swoje jednostki organizacyjne w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem (zarządzaniem). Przepis 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. daje podstawę do przejęcia jedynie nieruchomości faktycznie zajętych pod drogi publiczne, przy czym przestrzenny zasięg działania tego przepisu w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest determinowany możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego, jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej.

Nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 stawy z dnia 13 października 1998 r. nastąpiło, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki:

- nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,

- nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną,

- nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. polegające na wadliwej ocenie Sądu I instancji w zakresie wykazania przez organy administracyjne spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Argumentacja podana na poparcie tego zarzutu wskazuje, że w rzeczywistości zarzut ten zmierza do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy.

Należy zwrócić uwagę, że zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie. Stan faktyczny sprawy administracyjnej ustalany jest przez organy stosownie do wymogów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przy zastosowaniu art. 80 K.p.a. i to w ramach prawidłowości ich zastosowania sąd administracyjny weryfikuje stan faktyczny sprawy administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy, wobec tego, że w skardze postawiono szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania, dopiero trafność tych zarzutów będzie oznaczać zasadność niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, z kolei niezasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania będzie równoznaczna z niezasadnością zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Przechodząc do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania, zauważenia wymaga, że Sąd I instancji nie kwestionował ustaleń organów wskazujących, że 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość położona w [...], obręb [...], [...], oznaczona jako działka nr [1]/[...], stanowiła własność B. B., zaś aktualnie właścicielem działki jest jego spadkobierca - A. A., co oznacza, że ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego, na tę datę nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd Wojewódzki nie podważał także ustaleń, że w dniu 31 grudnia 1998 r. droga - ul. [A], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała znajdować się dz. nr [1]/1, została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta Stołecznego Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. St. Warszawskiego Nr 17, poz. 186), na mocy której została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich; a także ustaleń, że na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. droga ta z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, istotą sporu w sprawie jest przede wszystkim okoliczność, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna - ul. [A] w Ząbkach, obejmowała swym zasięgiem działkę nr [1]/1, a w konsekwencji, czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje bowiem - w istocie w ramach obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania – ocenę Sądu I instancji co do ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy administracyjne (które uznały, że ww. nieruchomość wchodziła w pas drogi publicznej), jak też ocenę co do wartości dowodowej dokumentów, w oparciu o które został ustalony stan faktyczny. Skarżący kasacyjnie w ramach tych zarzutów podnosi również, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na uznanie, że sporna działka stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Miasta [...], a zatem że stanowiła drogę publiczną i była objęta publicznoprawnym władaniem.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na podzielnie stanowiska skarżącego kasacyjnie organu. Sąd I instancji uznał, że przesłanka zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną nie została właściwie wykazana i uzasadniona, ponieważ organ nie wskazał, która ze znajdujących się w aktach map historycznych świadczy o tym, że działka nr [1]/1, najpóźniej na dzień 31 grudnia 1998 r., stanowiła drogę publiczną. Sąd I instancji uznał również, że organ nie wykazał jednoznacznie sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, a w rezultacie nie można przyjąć, że organ wykazał, aby tą działką faktycznie władał w badanym okresie. Ponadto Sąd I instancji zarzucił organowi, że nie odniósł się do całości materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wskazującego na sposób zagospodarowania spornej działki, tj. oświadczeń osób fizycznych i archiwalnego zdjęcia wykonanego 16 maja 1997 r.

Stanowisko Sądu I instancji co do zasady należy podzielić. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że warunkiem uznania, że władztwo publicznoprawne rozciągało się również na działkę, jest wykazanie, że działka objęta zaskarżoną decyzją faktycznie znajdowała się w pasie drogi publicznej, jak również, że sporny grunt nie został zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizację czynności związanych z zarządem drogi.

Wyjściowym i koniecznym warunkiem zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest bowiem zajęcie gruntu pod drogę publiczną, w drugiej kolejności pojawia się kwestia władania. Ponieważ art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy nieruchomości nie będących w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością podmiotów publicznych, nie jest zasadne żądanie wykazania przez te podmioty władania określonym gruntem (działką lub częścią działki ewidencyjnej), skoro nie mogły go samodzielnie i indywidualnie dotyczyć żadne czynności prawne, takich czynności względem gruntów stanowiących własności podmiotów trzecich, podmioty publiczne nie mogły dokonywać. Przedmiotem czynności faktycznych i prawnych mogły być natomiast drogi publiczne znajdujące się we władaniu tych podmiotów. Z tytułu sprawowania zarządu drogami publicznymi podmioty te mogły podejmować względem dróg działania świadczące o władaniu terenem. Z tego powodu władztwo dotyczy dróg publicznych, w skład których wchodzi sporny teren, a nie poszczególnych działek gruntu jako takich (por. wyrok NSA sygn. akt I OKS 797/19, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wykazanie przez organ spełnienia przesłanki zajęcia spornej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. wymagało poczynienia ustaleń co do granic urządzenia pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, dokładnie w dacie 31 grudnia 1998 r. Nabycie i utrata własności następuje bowiem w określonych granicach. Konieczne jest więc wyodrębnienie i skonkretyzowanie zewnętrznych granic tego nabycia. (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 124/06). O drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi.

W tym zakresie trafnie Sąd I instancji odwołał się do definicji zawartych w ustawie o drogach publicznych. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Zgodnie z tym przepisem pasem drogi jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzielona liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Ulica (podobnie jak droga) stanowi zatem coś więcej niż jezdnię, która jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych).

Skoro nabycie nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. odbywa się w granicach drogi publicznej, to granice tej drogi stanowić muszą efekt pracy geodety (mapy), a także muszą znajdować odzwierciedlenie na gruncie lub w innych dokumentach kreujących drogę publiczną i to na wskazaną w ustawie datę. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza Gminy i Miasta [...] wyrażonym w piśmie z 10 kwietnia 2018 r. znak: GiGN.682.19.2011, że "nie ma zasadności sporządzania dokumentacji geodezyjnej, która by określała granicę zajęcia działki nr [1]/1 pod drogę publiczną, gdyż uznaję, że przedłożone przez Gminę dokumenty (od momentu prowadzenia sprawy tj. 2011 do chwili obecnej) stanowią wystarczające dowody, potwierdzające faktyczne zajecie przedmiotowej działki pod drogę oraz władania Gminy". Na użytek nabycia nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r., niewystarczająca jest bowiem sama mapa sytuacyjna do celów prawnych z operatu geodezyjno-prawnego z adnotacją Zastępcy Burmistrza Miasta [...] działającego z upoważnienia Burmistrza, że działka nr [1]/1 z obr. [...] wykazana na tej mapie zajęta była pod drogę publiczną gminną – część ul. [A] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Musi być wykazane, że mapa została sporządzona przez geodetę uprawnionego i musi zawierać wyraźną adnotację (sporządzonej przez geodetę uprawnionego) potwierdzającą, że odtworzony na mapie stan obrazuje stan zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa taka musi zatem być sporządzona zgodnie z obowiązującym prawem, tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1670) bądź przepisami poprzedzającymi to rozporządzenie. Ponadto mapa musi być włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ze wskazaniem daty i numeru. Dodatkowo należy zauważyć, że przy sporządzaniu mapy załączonej do operatu geodezyjno-prawnego, geodeta musiał przeprowadzić czynności geodezyjne ustalania granic i sporządzić szkic graniczny, ale skarżąca kasacyjnie Gmina ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowego, nie przedstawiła protokołu granicznego, czy innego dokumentu, na podstawie którego dałoby się ustalić stan faktyczny na datę 31 grudnia 1998 r.

W rozpoznawanej sprawie dokumentami co do przestrzennych granic zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, na którym organy administracyjne oparły ustalenia w sprawie, były oświadczenie/opinia geodety uprawnionego P. P. z 13 września 2021 r. z dołączonym wypisem z rejestru gruntów oraz wyrysem z mapy ewidencyjnej z 18 sierpnia 2021 r. nr WGG.6621.2.5228.2021, z którego wynika, że stan zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości stanowiącej działkę nr [1]/1 z obrębu [...],[...], został wykazany na mapie sytuacyjnej do celów prawnych, opracowanej w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych, których rezultaty zawiera operat techniczny wpisany do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 2 lutego 1999 r. pod nr [...]. W ww. oświadczeniu wskazano również, że ul. [A] jest w pełni wyposażona w kompletną infrastrukturę nadziemną i podziemną, a znaczna część tej infrastruktury technicznej znajduje się na przedmiotowej działce. W związku z tym organ uznał, że grunt określony w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [1]/1 z obrębu [...],[...], ujawniony na wypisie i wyrysie nr WGG.6621.2.5228.2021, jest zgodny ze stanem zajęcia pod ul. [A] na dzień 31 grudnia 1998 r.

Analiza wskazanego materiału dowodowego nie pozwala jednak na przyjęcie, że jest to mapa sporządzona w celu nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Na mapie nie zostały uwidocznione linie rozgraniczające ulicy [A]. Linie rozgraniczające na wysokości dz. ew. nr [2] i nr [1]/1 z obr. [...] w Ząbkach zostały wprawdzie zaznaczone na innej kopii mapy załączonej do pism Zastępcy Burmistrza Miasta [...] z 8 lutego 2008 r. znak: ZP/7329/21/08, jednak nie ma tam adnotacji, że linie rozgraniczające ulicy [A] zostały naniesione przez geodetę uprawnionego. Warto też zwrócić uwagę, że ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów z 13 czerwca 2011 r. działka nr [1]/1 była określona jako teren zabudowy mieszkalnej (B). Dopiero w wypisie uproszczonym z rejestru gruntów z 26 września 2017 r. działka nr [1]/1 została określona jako drogi (dr). Przy czym z akt sprawy nie wynika w ogóle w jakich okolicznościach doszło do tej zmiany. Kolejno należy zwrócić uwagę, że argument Burmistrza, wskazujący, że nawierzchnia ulicy została pokryta kostką brukową, również nie mógł przesądzić stanowiska, że sporna działka objęta została zasięgiem przestrzennym ulicy [A]. Ze zdjęcia wykonanego 24 lipca 2020 r., obrazującego sposób zagospodarowania działki nr [1]/1, wynika, że nawierzchnia brukowa nie została wykonana na spornej działce. Ze zdjęcia tego wynika również, że działka została odgrodzona od nawierzchni brukowanej ulicy [A]. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, organ odniósł się do tego zdjęcia, jednak stanowisko organu wskazujące, że jest to ogrodzenie prowizoryczne, nie wyjaśnia w jaki sposób działka nr [1]/1 pozostawała we władaniu Gminy. Z niespornych okoliczności sprawy wynika bowiem, że ogrodzenie zostało wybudowane jeszcze przed 1998 r. i wciąż znajduje się na gruncie. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (pismo C. C. z 10 grudnia 2014 r. i cztery oświadczenia sąsiadów właścicieli spornej działki z 16 maja 20014 r.) wynika ponadto, że B. B. obsadził działkę roślinnością i położył na niej płyty chodnikowe, co obrazują załączone do akt zdjęcia.

Pomimo tego, że przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mogą być udokumentowane za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych, o których mowa w art. 75 § 1 K.p.a., to jednak konstytucyjnie chronione prawo własności nie może być wykładane rozszerzająco. Inaczej wkroczenie w prawo własności naruszałoby Konstytucję RP Ograniczenie prawa własności poprzez odjęcie go właścicielowi musi odbywać się ściśle według przepisów, co w praktyce oznacza, że tylko faktycznie istniejący przebieg drogi publicznej na gruncie, pozwala na odjęcie właścicielowi jego prawa i ustanowienie własności na rzecz podmiotu publicznego. Niedozwolonym wkroczeniem w prawo własności jest przykładowo sytuacja, w której decyzja administracyjna podjęta na podstawie wyżej powołanego przepisu dotyczy innego pasa gruntu niż ten faktycznie zajmowany przez drogę lub gdy, co prawda, obecnie droga ta przebiega przez cudzy grunt, ale stan taki nie istniał w dacie o jakiej mowa w ustawie (wyrok WSA z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2075/20). Przy czym skuteczność wykazania spełnienia przesłanki władania nie wymaga w każdym wypadku przedłożenia konkretnego dokumentu z którego ta okoliczność wynika wprost. Nie wymaga tego też przepis art. 73 ustawy. Oznacza to, że dopuszczalne jest wykazanie tej okoliczności każdym dowodem, także na podstawie przeprowadzenia procesu dowodzenia i wnioskowania na podstawie innych dowodów, które w powiązaniu ze sobą pozwalają na przyjęcie, że tego rodzaju teza została udowodniona dowodami pośrednimi.

Z tych wszystkich powodów należało zaaprobować stanowisko Sądu I instancji odnośnie do powyższych dokumentów i ich oceny dokonanej przez organ, przyjmujące, że została naruszona zasada swobodnej oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym. Zauważyć należy, że kwestia prawidłowego wyjaśnienia spełnienia przesłanek braku zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., a co za tym idzie władztwa publicznoprawnego, była już podnoszona w postępowaniu w sprawie wszczętej wnioskiem Burmistrza Gminy Miasta [...] z 8 czerwca 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z 2 lipca 2013 r. znak: BOI-2ps-785-O-85/12 uchylił bowiem decyzję Wojewody Mazowieckiego z 10 stycznia 2012 r. nr 53/DG/12 stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...], prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [1]/1 o pow. 0,0088 ha, położonej w [...], obręb [...], [...], zajętej pod ul. [A], objętej księgą wieczystą nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z powodu niewyjaśnienia właśnie powyższych kwestii.

Ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji nie zostały więc w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie zostało też podważone stanowisko Sądu I instancji co do oceny materiału dowodowego dokonanej przez organ. Przepis art. 80 K.p.a. statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowe. Skarżący kasacyjnie organ, oprócz kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji co do mocy dowodowej oświadczenie/opinii geodety uprawnionego P. P. z 13 września 2021 r. z dołączonym wypisem z rejestru gruntów oraz wyrysem z mapy ewidencyjnej z 18 sierpnia 2021 r. nr WGG.6621.2.5228.2021.

Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Prawidłowo więc Sąd I instancji stwierdził uchybienia organów w postępowaniu dowodowym, które uczyniły zaskarżoną decyzję obarczoną cechą dowolności. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz wymienionymi wyżej przepisami K.p.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem: "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. brak zaakceptowania przez Sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za nieprawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet, gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r. sygn. akt II FSK 419/07). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., II OSK 1645/09). Natomiast pominięcie, podczas ustalania okoliczności sprawy, niektórych dowodów znajdujących się w aktach sprawy nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., lecz może stanowić naruszenie regulacji odnoszących się do oceny dowodów w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), i zarzut ten powinien być postawiony w powiązaniu z odpowiednim przepisem wynikowym P.p.s.a., stosowanym przez Sąd I instancji.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji przeanalizował i ocenił znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty, nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 P.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Brak skuteczności zarzutu kwestionującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oznaczał, że również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez niezastosowanie okazał się nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.