Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia X S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 140/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2025 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 140/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku X S.A. z/s w [...], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 listopada 2025 r. znak [...]oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 października 2025 r. znak [...], a także postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r. znak [...].

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że pismem z 23 grudnia 2025 r. X SA wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 listopada 2025 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z 17 października 2025 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r. znak [...] nakładającego na X S.A. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie przez Sąd. Następnie w piśmie z 3 marca 2026 r. skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 października 2025 r. znak [...], a także postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r. znak [...]wskazując, że ich wykonanie spowodować może niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu wyjaśniła, że dla X S.A., spółki znajdującej się w okresie transformacji, konieczność wydatkowania znacznych środków na ekspertyzę dotyczącą cudzej nieruchomości jest nadmiernym wydatkiem, szczególnie, jeżeli weźmie się pod uwagę wieloletnie, niczym nie uzasadnione utrzymywanie przedmiotowego budynku. Co więcej, jeżeli organ sam zleci wykonanie ekspertyzy, to jak wskazano w wezwaniu, odbędzie się to na koszt "osoby zobowiązanej do ich dostarczenia". Wystosowanie obu wezwań z 23 lutego 2026 r., zarówno do X S.A., jak i do Y S.A. świadczy o tym, że organ w dalszym stopniu ma problem z prawidłowym ustaleniem katalogu stron postępowania. Nie jest zrozumiałe, dlaczego X, po wielu latach utrzymywania budynku, z którego nie korzystała, ponoszenia znacznych kosztów tego utrzymania, wywołanych tkwieniem w błędnym przekonaniu, z którego Y jej nie wyprowadziło, po latach braku poczuwania się przez Y do odpowiedzialności za stan techniczny budynku, miałaby jeszcze pokryć znaczne koszty ekspertyzy, pomimo swojej trudnej sytuacji materialnej. Ich pokrycie będzie niewątpliwie stanowić szkodę dla spółki, a nie jest wiadome, czy organ na tym poprzestanie, czy też będzie oczekiwać jeszcze innych świadczeń. Skarżąca przypomniała, że nie znajduje się już w posiadaniu budynku, a sam organ żąda od Y jego "zabezpieczenia przed dostępem osób postronnych". Wejście na teren obiektu bez tytułu prawnego do tego stanowi również co najmniej naruszenie posiadania, które podlega ochronie i niewątpliwie może doprowadzić do ciężkich do odwrócenia skutków takiego naruszenia. Co więcej, w przypadku następczego stwierdzenia nieważności postanowienia zobowiązującego do przedstawienia ekspertyzy, w ocenie X sama ekspertyza, pozyskana na jego podstawie nie będzie w ogóle mogła być wykorzystana w przedmiotowej sprawie. Nawet możliwość zastępczego zlecenia ekspertyzy przez organ uzależniona jest w przypadku tego przepisu od uprzedniego niedostarczenia tego dokumentu/dostarczenia niewystarczającego dokumentu przez osobę zobowiązaną, a obowiązek ten może być nałożony w formie postanowienia. Tym samym domaganie się ekspertyzy od X, podczas gdy organ niewątpliwie widzi obowiązki właścicielskie po stronie Y, może doprowadzić do uzyskania dokumentu nieprzydatnego w sprawie, co będzie problematyczne przy późniejszym ustalaniu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania. Ponadto skarżąca podniosła, że przez lata podejmowała działania względem budynku pod wpływem błędu, ponosząc z tego tytułuj znaczne nakłady, podczas gdy jego prawowity właściciel, który został uwłaszczony z pominięciem X, nabywając tenże budynek nieodpłatnie, pozostawał bierny. Jednocześnie X od długiego czasu nie korzystała już z tego budynku, a więc nie można przyjąć, że miała z tytułu jego posiadania jakiejkolwiek korzyści. Zaznaczyła również, że w tej sytuacji ponoszenie kosztów przez X jest nieuzasadnione, godzi w zasadź słuszności i elementarne poczucie sprawiedliwości. Dlatego wnosi o udzielenie jej ochrony prawnej na czas trwania postępowania sądowoadministracyjnego, w postaci wstrzymania wykonania ww. aktów administracyjnych.

Uzasadniając odmowę wstrzymania objętych wnioskiem postanowień Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotem wstrzymania mogą być wyłącznie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają tego wykonania, a tym samym takie, które wywołują skutki materialnoprawne. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Sąd podkreślił przy tym, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Cechy takiej nie mają akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego. Zdaniem Sądu skutków takich nie wywołuje zaskarżone postanowienie, którym organ utrzymał w mocy własne postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r. znak [...] nakładającego na X S.A. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku. Mając na względzie charakter i zakres zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że wykonanie go nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tego względu, wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 17 października 2025 r. znak [...] do czasu rozpoznania skargi przez Sąd nie zasługuje na uwzględnienie.

Natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r. znak [...], którym nałożono na skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku nie zasługuje także zdaniem Sądu na uwzględnię, ale z innych względów. Powyższe postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Działania organów nadzoru budowlanego podejmowane w trybie art. 81 c ust. 2, w tym także wydanie zaskarżonego postanowienia, mają na celu zebranie materiału dowodowego, mającego umożliwić im, w dalszym toku postępowania, podjęcie merytorycznej decyzji dotyczącej przeprowadzonych przez skarżącą robót budowlanych. Takie postanowienie ma jedynie charakter dowodowy, nie rozstrzyga jeszcze sprawy merytorycznie i jako takie, nie nadaje się do wykonania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konsekwencją jego niewykonania przez skarżącą może być co najwyżej skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z możliwości przewidzianej w art. 81 c ust. 4 Prawa budowlanego tj. zlecenia wykonania orzeczenia na koszt skarżącej. Dopiero ta czynność mogłaby narazić skarżącą na koszty i ewentualnie spowodować powstanie szkody. Sąd zauważył, iż w doktrynie oraz orzecznictwie podnosi się, że użycie w art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. zwrotu "w razie uzasadnionych wątpliwości" oznacza, że jeżeli z treści ocen lub ekspertyz będzie wynikała zbędność ich sporządzenia, osoba zobowiązana do ich dostarczenia będzie mogła dochodzić zwrotu poniesionych wydatków. Przy tym nie bez znaczenia jest też fakt, że termin wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r. znak [...], zmieniony postanowieniem z 2 kwietnia 2025 r. już upłynął. Nie wydaje się zatem w ocenie Sądu celowym wstrzymywanie wykonywania obowiązku po terminie jego wykonania. Sąd podkreślił przy tym, że na tym etapie sprawy nie bada zasadności skargi.

Zażaleniem X S.A. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając:

1. w odniesieniu do odmowy wstrzymania wykonania postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z 06.03.2025r. znak: [...]:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skoro wydane w oparciu o tę normę postanowienie nie nadaje się do wykonania w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to nie stanowi ono aktu lub czynności, których wykonanie może być wstrzymane w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a., jak również przez uznanie, że takie postanowienie, pomimo nałożenia obowiązku działania nie wywołuje bezpośrednich konsekwencji dla skarżącej,

b) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez;

- jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia WWINB pomimo istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącej znacznej szkody majątkowej oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w postaci poniesienia zbędnych i nieuzasadnionych kosztów oraz wysiłków związanych z przygotowaniem ekspertyzy technicznej w sytuacji gdy skarżąca nie jest właścicielem budynku, a przez to prawidłowym adresatem obowiązku, jak również nie jest w posiadaniu budynku i nie ma uprawnień do wejścia i wpuszczenia kogokolwiek na jego teren,

- przyjęcie, że akty i czynności, o których mowa w tym przepisie muszą być wykonalne w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podczas gdy przez pojęcie wykonania należy również rozumieć "spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy", a niewykonanie tego rodzaju postanowienia również może spowodować następstwa wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a.,

- przyjęcie, że wstrzymanie obowiązku po upływie jego wykonywania "nie jest celowym", podczas gdy Sądowi I instancji wiadome było, że organ w dalszym ciągu wzywa do wykonania obowiązku nałożonego przedmiotowym postanowienie WWINB i wprost wskazuje na skutki ekspertyzy,

c) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, w którym z jednej strony zacytowany został, jako podzielany przez Sąd l instancji, pogląd, zgodnie z którym poprzez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć "spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem wdanym akcie", a następnie uznano, że postanowienie oparte na art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, jako akt, który nie nadaje się do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej nie wywołuje skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., jak również brak odniesienia się do wskazanych przez skarżącą przesłanek - konsekwencji, jakie mieć dla niej będzie wykonanie postanowienia WWINB,

2. w odniesieniu do odmowy wstrzymania wykonania postanowień Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego - naruszenie 61 § 3 p.p.s.a. w sposób mający  wpływ na wynik sprawy i polegający na przyjęciu, że zaskarżone postanowienia GINB nie nadają się do wykonania, chociaż zostały wydane w postępowaniu nieważnościom i należy wziąć pod uwagę następstwa powstałe w wyniku pozostawania ich w obrocie w postaci pozostawienia w mocy postanowienie WWINB, którego wykonanie może doprowadzić do powstania ciężkich do odwrócenia skutków dla skarżącej.

Mając na uwadze powyższe w zażaleniu wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz o udzielenie skarżącej tymczasowej ochrony prawnej w postaci wstrzymania wykonania postanowień w/w organów administracji publicznej, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten Sąd, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.

W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania.

W rozpoznawanej sprawie żądaniem wstrzymania wykonania zostały objęte postanowienia orzekające o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r. znak [...] nakładającego na X S.A. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym postanowienie wydane w trybie nadzwyczajnym utrzymujące w mocy postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy nie posiada przymiotu wykonalności, gdyż nie przyznaje skarżącej żadnych uprawnień ani nie nakłada na skarżącą żadnych obowiązków. Nie można mówić o wykonywaniu postanowienia orzekającego o odmowie stwierdzenia nieważności, ponieważ nie ma ono przedmiotu (materii) wykonania. Zgodzić się należy więc z Sądem I instancji, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Tym samym wstrzymanie wykonania zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia, jak prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie jest możliwe.

W przedmiotowej sprawie nie było także podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki o wstrzymanie objętego ww. postępowaniem nieważnościowym postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 marca 2025 r. znak [...] nakładającego na X S.A. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżąca nie przedstawiła takiej argumentacji, która uzasadniałaby wstrzymanie wykonanie zaskarżonego postanowienia. Mając bowiem na względzie jego przedmiot, którym jest zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy technicznej budynku, należy wskazać, że konsekwencje wykonania tego postanowienia na kondycję finansową skarżącej mogłyby stanowić podstawę do zastosowania ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania postanowienia Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sytuacji, gdyby skarżąca przedstawiła stosowne dokumenty obrazujące jej sytuację finansową. Przesłanką warunkującą wstrzymanie wykonania aktu nie jest bowiem jakakolwiek szkoda (w tym majątkowa), lecz musi ona być znaczna. Bez możliwości odniesienia konsekwencji finansowych zlecenia sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy do sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej nie można przyjąć, że wykonanie obowiązku nałożonego ww. postanowieniem spowoduje takie uszczuplenie w jej majątku, które można będzie uznać za znaczną szkodę, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie, mając na względzie konsekwentnie podnoszoną przez skarżącą okoliczność, iż to nie ona winna być adresatem ww. obowiązku, podnieść należy, że argumentacja ta odnosi się do kwestii stanowiącej zasadniczy zarzut zawarty w skardze, który będzie oceniany podczas jej rozpatrywania. Ocena Sądu w tym zakresie, na etapie rozpatrywania wniosku o wstrzymanie, byłaby niedozwolonym przedsądem bowiem w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ochronę tymczasową ocenia się tylko czy okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie uprawdopodabniają wystąpienie zagrożeń o jakich mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności Sąd nie bada zasadności samej skargi a w konsekwencji zgodności z prawem kwestionowanego skargą rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.