Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 828/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. na bezczynność P.K.P S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P.K.P. S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz Stowarzyszenia S. z siedzibą w W. kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 października 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wa 828/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia S. z siedzibą w W, na bezczynność Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 13 lipca 2012 r. Stowarzyszenie L. (obecnie Stowarzyszenie S.) zwróciło się do Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie (dalej PKP S.A.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci umów podpisanych z członkami aktualnego zarządu tej Spółki.

W odpowiedzi na wniosek Spółka podała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej także jako u.d.i.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r., (sygn. akt II SAB/Wa 466/12) uwzględnił skargę na bezczynność, zobowiązując PKP S.A. do rozpoznania wniosku z dnia 13 lipca 2012 r. Na skutek skargi kasacyjnej PKP S.A. wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2013 r. (sygn. akt I OSK 1091/13).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wyrokiem z 4 marca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 28/14) WSA w Warszawie ponownie uwzględnił skargę na bezczynność, uznając, że PKP S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądane umowy należy zakwalifikować jako informację publiczną. Orzeczenie to zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1486/14), a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie nie ocenił całokształtu materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych. Z akt sprawy nie wynika, aby PKP S.A. w ramach prowadzonej działalności realizowała szeroko rozumianą funkcję transportową. Sąd I instancji nie powołał się też na inne dowody znajdujące się w aktach sprawy, z których wynikałyby okoliczności świadczące o wykonywaniu przez Spółkę innych zadań publicznych. NSA zwrócił uwagę, iż z odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego PKP S.A., znajdującego się w aktach sprawy, wynika, że PKP S.A. w ogóle nie prowadzi działalności przewozowej i ocenił, iż przedwczesnym było uznanie, że odgrywa zasadniczą rolę w sferze transportowej czy gospodarczej kraju, a tym samym, że realizuje zadania publiczne, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. W ocenie NSA Sąd I instancji oparł się na nieznanych dowodach, pozostających poza aktami sprawy, a nie uwzględnił tych, które w tych aktach znajdują się, co doprowadziło go do wątpliwego ustalenia, że PKP S.A. wykonuje zadania publiczne w postaci przewozu osób i towarów. Nie wyjaśnił też, dlaczego struktura akcjonariatu Spółki przesądza automatycznie o wykonywaniu przez Spółkę zadań publicznych. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, dokonane w oparciu o fakty powszechnie znane oraz materiał sprawy, w tym stanowisko PKP S.A. prezentowane w trakcie postępowania, mogło doprowadzić do ustalenia, że Spółka nie realizuje funkcji przewozowych, a więc nie wykonuje zadań publicznych, a co za tym idzie – może nie być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

NSA podniósł, iż Sąd I instancji nie przedstawił przekonującej argumentacji uzasadniającej stanowisko, że umowy z członkami zarządu PKP S.A. mają charakter informacji publicznej. Wątpliwe ustalenia stanu faktycznego odnośnie do uznania, że PKP S.A. wykonuje zadania publiczne i wyrokowanie na tej podstawie – zdaniem NSA – spowodowały, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie a priori przyjął, iż informacja, o którą wnioskowało Stowarzyszenie, stanowi informację publiczną. Sąd kasacyjny uznał, iż Sąd I instancji nie zbadał, czy Spółka zawierając umowy z członkami zarządu wykonywała zadania publiczne, ewentualnie jakiego rodzaju były to zadania oraz czy zawieranie tych umów pozostawało w ścisłym i bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań publicznych. Nie wyjaśnił, dlaczego kontrakty menadżerskie zawierane z członkami zarządu jednoosobowej spółki Skarbu Państwa mają charakter informacji publicznej. Jednocześnie NSA wskazał, że generalnie umowy o pracę czy umowy cywilne regulujące zasady zatrudnienia nie stanowią informacji publicznej, nie dotyczą bowiem realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Umowy takie nie stają się automatycznie informacją publiczną tylko dlatego, że akcjonariuszem spółki jest Skarb Państwa. Wskazana przez Sąd I instancji ocena umów, tj. wartościowanie, czy zakres obowiązków członka zarządu jest adekwatny do wysokości wynagrodzenia, nie mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej, co świadczy o tym, że zakwalifikowanie tych umów jako informacji publicznej nastąpiło w oderwaniu od treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Uwzględniając powyższe NSA zalecił rozważenie czy nie zachodzi potrzeba zapoznania się z treścią umów przez Sąd. NSA zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest argumentacji, że majątek PKP S.A. jest majątkiem publicznym, a środki wydatkowane z tego majątku stanowią wydatki publiczne. Okoliczność, iż Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki, nie oznacza, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Spółka i jej akcjonariusze, w tym przypadku Skarb Państwa, występują w obrocie prawnym jako dwie różne kategorie podmiotów. PKP S.A. jest spółką, która w relacjach zewnętrznych występuje jako odrębny względem Skarbu Państwa podmiot gospodarczy. Pozycja prawna Spółki jest identyczna z pozycją osób fizycznych i innych osób prawnych prowadzących działalność gospodarczą. PKP S.A. jako spółka akcyjna jest odrębną od akcjonariusza - Skarbu Państwa - osobą prawną posiadającą własny majątek i organy zarządzające jej działalnością. Dlatego też majątek Spółki nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza - Skarbu Państwa. Majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością PKP S.A., tj. spółki prawa handlowego, nie jest on natomiast własnością akcjonariusza. NSA zaznaczył, że powyższe nie wyklucza tego, że spółki Skarbu Państwa mogą być podmiotowo zobowiązane do udostępniania informacji publicznych, jeżeli zachodzi przypadek dysponowania majątkiem publicznym powierzonym jej w inny sposób niż powierzenie jej przez akcjonariusza będącego Skarbem Państwa środków na utworzenie kapitału zakładowego.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd I instancji zaznaczył, że wydając orzeczenie stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej także jako p.p.s.a.) działał w ramach związania opisanym wyrokiem NSA z dnia 24 czerwca 2015 r.

WSA w Warszawie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie otwartą kwestią pozostaje, czy PKP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy umowy podpisane z członkami aktualnego zarządu tej Spółki stanowią informację publiczną.

Sąd I instancji uznał, że PKP S.A. mieści się w otwartym katalogu podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z dołączonego do akt odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego, PKP S.A. stanowi jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, powstałą poprzez akt komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z dnia 1 grudnia 2000 r. na podstawie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948). Właścicielem całości akcji jest Skarb Państwa, co pozwala na uznanie, że PKP S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2015 r., poz. 184) domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli udział w rynku właściwym przekracza 40%. Skarb Państwa, posiadający 100% udziałów w PKP S.A., spełnia zatem kryteria określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 in fine u.d.i.p., pozwalające na zakwalifikowanie do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym spółka działa. PKP S.A., jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego, jest państwową osobą prawną. Stosownie zatem do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest także zobowiązana do rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwzględnieniem przepisów ustawy. Pojęcie państwowej osoby prawnej zostało zdefiniowane w art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez państwową osobę prawną należy rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Na uzasadnienie powyższego stanowiska Sąd I instancji powołał się dodatkowo na orzecznictwo Sądu Najwyższego i NSA w zakresie spełniania przesłanek składających się na definicję państwowej osoby prawnej przez spółki Skarbu Państwa. Stąd też w ocenie Sądu I instancji PKP S.A. jest objęta działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie poprzez charakter wykonywanych zadań, lecz z uwagi na występującą w tej Spółce strukturę właścicielską (art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.).

W dalszej kolejności Sąd I instancji ocenił charakter informacji objętej wnioskiem Stowarzyszenia mając na względzie treść art. 61 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Sąd I instancji zaznaczył, że jego ocena zdeterminowana jest stanowiskiem NSA zajętym w wyroku z 24 czerwca 2015 r., zgodnie z którym majątek PKP S.A. nie jest majątkiem publicznym. Skarb Państwa jest jedynie właścicielem wszystkich akcji Spółki, natomiast majątek będący w posiadaniu Spółki jest bezsprzecznie własnością PKP S.A. Majątek, którym dysponuje spółka, nie jest własnością akcjonariusza, lecz własnością spółki. Żądane przez skarżącego umowy nie mogą być zatem oceniane z perspektywy informacji w nich zawartych, a odnoszących się do wysokości wynagrodzenia pobieranego przez członków Zarządu PKP S.A. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że informacją publiczną nie jest to jakie wynagrodzenie otrzymuje dana osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Zauważyć przy tym należy, że skarżący nie domagał się udostępnienia informacji dotyczącej wynagrodzenia członków Zarządu, a ujętej w umowach podpisanych z tymi członkami, lecz udostępnienia tych umów.

Wykonując wytyczne NSA Sąd I instancji zapoznał się z umowami, do których odnosi się wniosek skarżącego z dnia 13 lipca 2012 r. Ich analiza doprowadziła Sąd I instancji do wniosku, że nie stanowią one informacji publicznej.

Przedmiotowe umowy to umowy o świadczenie usług w zakresie zarządzania, zawarte pomiędzy PKP S.A. a określoną z imienia i nazwiska osobą, zwaną Zarządzającym, będącą przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą obejmującą świadczenie usług zarządzania i doradztwo w zakresie zarządzania. W § 1 umowy odnoszącym się do przedmiotu kontraktu ustalono, iż zakres obowiązków i uprawnień Zarządzającego określają postanowienia zawartego kontraktu, powszechnie obowiązujące przepisy prawa, w tym w szczególności przepisy Kodeksu spółek handlowych, postanowienia Statutu Spółki oraz Regulaminu Zarządu, natomiast w postanowieniach końcowych doprecyzowano, iż w sprawach nieuregulowanych kontraktem mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu spółek handlowych.

Sąd I instancji uznał, że korzystając z zasady swobody umów wyrażonej w art. 353(1) K.c. strony przedmiotowych umów ułożyły swój stosunek zobowiązaniowy, w tym zakres obowiązków i uprawnień, jak również warunków zatrudnienia, w sposób określony w zawartym kontrakcie, co niewątpliwie stanowi sferę prawa prywatnego. Umowy regulują stosunki wewnętrzne w zakresie świadczenia objętych nią usług. Określone w tych umowach prerogatywy kadry menadżerskiej nie zmieniają charakteru tego rodzaju informacji – z informacji zwykłej na informację publiczną. Zawierając te umowy Spółka nie wykonywała zadań publicznych, nie występowała w charakterze organu wykonującego władzę publiczną, a działała jak kierownik zakładu pracy. Umowy te odnoszą się do funkcjonowania Spółki w obrocie gospodarczym. Skoro zatem umowy te nie mają żadnego związku ze sprawami publicznymi i nie zawierają informacji o sprawach publicznych, to brak podstaw do uznania ich treści i postaci tych umów za informację publiczną. W ocenie Sądu I instancji do przedmiotowych umów należy zastosować te same zasady co do umów o pracę czy też umów regulujących zasady zatrudnienia, co do których przyjmuje się, że nie stanowią informacji publicznej. Nie dotyczą bowiem realizacji zamierzeń publicznych czy szeroko rozumianego prawa publicznego. Takie umowy – jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. – nie stają się informacją publiczną tylko dlatego, że akcjonariuszem spółki jest Skarb Państwa.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku złożyło Stowarzyszenie S., wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że umowy zawarte z członkami zarządu PKP S.A. nie mają charakteru informacji publicznej, mimo że są zawarte przez państwową osobę prawną jaką jest PKP S.A. i zawierają informacje o kompetencjach osób sprawujących funkcje w organach tej Spółki;

2. błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, lit. d i lit. e u.d.i.p. polegającą na przyjęciu, że umowy zawarte z członkami zarządu PKP S.A. nie mają charakteru informacji publicznej, mimo że zawierają informacje o dokonanych obciążeniach majątku państwowej osoby prawnej jaką jest PKP S.A. oraz o sposobie dysponowania dochodami tej Spółki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że stanowisko Sądu I instancji jest błędne, bowiem do interpretacji pojęcia informacja publiczna doszło jedynie na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tymczasem należało to uczynić także rozważając treść art. 6 ustawy. Za informację publiczną uznaje się wszelkie informacje wprost wskazane w art. 6 u.d.i.p., a także inne informacje, które co prawda nie są w nim wymienione, lecz spełniają ogólne przesłanki wynikające z art. 61 Konstytucji lub art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z art. 6 ust. 1 pkt 2 d u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Wyjaśnienie znaczenia tej normy wymaga odwołania się do treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Jedną z kategorii podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, a kolejną podmioty reprezentujące osoby, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia w świetle powołanych przepisów u.d.i.p. PKP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Odnosząc się do drugiego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż PKP S.A. jako państwowa osoba prawna oraz równocześnie podmiot objęty treścią art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest obowiązana do udostępniania informacji o swym majątku. Skoro tak, to jest ona zobowiązana do udzielania informacji o dysponowaniu swoim własnym majątkiem, a nie tylko majątkiem uzyskanym czy przekazanym ze Skarbu Państwa. Jedną z informacji wprost uznanych za informację publiczną jest informacja o dokonanych obciążeniach w majątku państwowej osoby prawnej. Oczywistym jest, że informację o takich obciążeniach znaleźć można w umowie z członkiem zarządu PKP S.A. i nie chodzi wyłącznie o uzyskanie informacji o wynagrodzeniu zasadniczym, ale także o inne dokonane w takiej umowie obciążenia majątku Spółki, w rodzaju wysokości i zasad wypłacania należnych premii, nagród, odpraw, odszkodowań z tytułu zakazu konkurencji itd. Tym samym umowy zawierające zasady obciążeń i ich wysokość mają charakter informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PKP S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na wstępie pełnomocnik Spółki wskazał na wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej. Zauważył m.in., że brak jest możliwości postawienia zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie miały zastosowania w sprawie. Wskazanie przez skarżącego kasacyjnie, że WSA nie zastosował art. 6 ust. 1 pkt 2 d u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 a, d i e u.d.i.p. czyni więc zgłoszone zarzuty nieskutecznymi. Zaskarżone przepisy bowiem nie mogły zostać i nie zostały zastosowane w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do argumentów Spółki odnośnie do zarzutu błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów u.d.i.p. pełnomocnik Spółki stwierdził, że umowy współpracy zawarte pomiędzy Spółką a członkami Zarządu Spółki nie wyczerpują dyspozycji przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nie mają bowiem związku ze sprawami publicznymi. Poza zakresem u.d.i.p. są informacje takie jak informacje o charakterze prywatnym (cywilnym). Kontrakt menadżerski jest umową cywilnoprawną o charakterze zbliżonym do umowy o pracę i ma charakter prywatny, więc niewątpliwie pozostaje poza zasięgiem regulacji u.d.i.p.

W pozostałym zakresie autor odpowiedzi na skargę kasacyjną zaaprobował stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zawiera w części usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to, że postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, z wyjątkiem przesłanek nieważności. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 a, lit. d i lit. e u.d.i.p.

Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jedną z podstaw kasacyjnych może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W przypadku błędnej wykładni przyjmuje się, że przejawia się ona w nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, System Informacji Prawnej LEX). Rekonstrukcja normy prawnej niejednokrotnie wiąże się zaś z koniecznością analizy i zastosowania więcej niż jednego przepisu prawa. A zatem wbrew twierdzeniom PKP S.A. przedstawionym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dopuszczalne jest postawienie sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego także wówczas, gdy przy rekonstrukcji określonej normy prawnej pominięto istotne przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

W rozpoznawanej sprawie oba zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie stanowiska Sądu I instancji o niepublicznym charakterze umów z członkami aktualnego zarządu PKP S.A., objętych wnioskiem z dnia 13 lipca 2012 r.

Przed przystąpieniem do analizy zarzutów przedstawionych przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną należy zwrócić uwagę, że zaskarżony wyrok został wydany w ramach związania wcześniej wydanymi w sprawie orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności wyrokiem NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1486/14), którym uchylono wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji. Zgodnie bowiem z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

We wspomnianym wyroku NSA uznał, że dotychczasowe ustalenia Sądu I instancji odnośnie do odpowiedzi na pytania czy PKP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądane umowy stanowią informację publiczną były niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zaś uzasadnienie wyroku nie spełniało standardów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku z dnia 22 października 2015 r. przyjął, że PKP S.A. z siedzibą w Warszawie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż mieści się w katalogu określonym w art. 4 u.d.i.p. Po pierwsze Spółka jest państwową osobą prawną jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa, powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego (art. 4 ust. 1 pkt 4). Po drugie PKP S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. a zatem jest obowiązana do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Kwestia podlegania Spółki reżimowi ustawy o dostępie do informacji publicznej została rozstrzygnięta przez Sąd I instancji i wobec braku zarzutów kasacyjnych w tym zakresie sprawę należy uznać za ostatecznie przesądzoną.

WSA w Warszawie, wskazując na związanie wyrokiem NSA z dnia 24 czerwca 2015 r. (sygn. akt I OSK 1486/14) uznał natomiast, że umowy menadżerskie pomiędzy Spółką PKP a członkami jej zarządu nie stanowią informacji publicznej, ponieważ zawierając je Spółka nie wykonywała zadań publicznych, nie występowała w charakterze organu wykonującego władzę publiczną, a działała jako kierownik zakładu pracy. Żądane dokumenty odnoszą się zatem wyłącznie do funkcjonowania Spółki w obrocie gospodarczym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, WSA w Warszawie błędnie odczytał wytyczne NSA zawarte we wspomnianym wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. NSA nie przesądził bowiem w tym orzeczeniu, że umowy zawarte z członkami zarządu PKP S.A. nie stanowią informacji publicznej bądź, że mogą one być zakwalifikowane do tej kategorii tylko wówczas, gdy określony podmiot realizuje zadania publiczne. NSA stwierdził jedynie, że dotychczasowa ocena Sądu I instancji żądanych przez Stowarzyszenie danych ograniczała się tylko do przyjęcia, że publiczny charakter informacji zawartych w umowach państwowej spółki z członkami jej zarządu wynika z faktu wykonywania przez spółkę zadań publicznych. Sąd kasacyjny podał również, że umowy menadżerskie nie stają się automatycznie informacją publiczną wówczas, gdy jednym akcjonariuszem Spółki jest Skarb Państwa, ale nie wykluczył, że w określonym zakresie mogą one takie informacje zawierać. NSA w uzasadnieniu swojego wyroku uchylającego zaskarżone orzeczenie, w części obejmującej wytyczne dla Sądu I instancji wskazał na konieczność analizy dokumentów objętych żądaniem wnioskodawcy pod kątem istnienia innych niż wspomniane przesłanek charakteryzujących informację publiczną. Innymi słowy sąd kasacyjny zwrócił uwagę, że nie znajduje oparcia w aktach sprawy teza Sądu I instancji, polegająca na przyjęciu, iż PKP S.A. wykonuje zadania publiczne. Dlatego też z tej okoliczności nie można wywodzić, że wspomniane umowy menadżerskie mogą stanowić informację publiczną. Nie jest to jednak jedyna okoliczność determinująca charakter informacji znajdującej się w posiadaniu podmiotu obowiązanego.

Sąd I instancji dokonał wykładni pojęcia informacji publicznej wyłącznie na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jego zdaniem, skoro PKP S.A. nie wykonuje zadań publicznych i jest podmiotem prawa prywatnego to żądane umowy z członkami zarządu nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji również struktura kapitałowa spółki nie przesądza o tym, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie dokumenty są informacją publiczną.

W ocenie NSA Sąd I instancji dokonał błędnej, zawężającej wykładni pojęcia informacji publicznej, opierając się wyłącznie na brzmieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie NSA pojęcie informacji publicznej nie może być wykładane tylko na podstawie literalnego brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w oderwaniu od innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w szczególności od wskazywanego przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie art. 6 u.d.i.p. Przepis ten wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Stanowi on nie tylko niezbędną konkretyzację postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i doprecyzowuje zakres przedmiotowy u.d.i.p., ale także ułatwia wykładnię przepisów u.d.i.p. w kontekście regulacji art. 61 Konstytucji RP, której jest równocześnie rozwinięciem (M. Jabłoński, Wejście w życie ustawy o dostępie do informacji publicznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, "Przegląd Prawa i Administracji" 2002, nr 2396, s. 229-230). Założeniem ustawodawcy było szerokie ujęcie informacji publicznej. Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną.

Poza sporem jest, jak wspomniano wyżej, że PKP S.A. jest podmiotem, o którym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p., a więc podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Skoro tak, to należy zwrócić szczególną uwagę na treść art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. i to bez względu na dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu (oznaczone literami od a do f). Stosownie do powołanego przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują. Przesłanką udzielenia informacji publicznej określonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 komentowanej ustawy jest istnienie bezpośredniego związku łączącego żądanie udostępnienia informacji z określonym podmiotem (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 84, s. 87). Skoro zatem PKP S.A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p. to udostępnieniu podlegają takie dane jak m.in.: informacje o organach i osobach piastujących w Spółce funkcje i ich kompetencjach.

Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował treść umów menadżerskich zawartych pomiędzy PKP S.A. a członkami zarządu Spółki podpisanych w roku 2012 r. i doszedł do wniosku, że w dokumentach tych znajdują się m.in. informacje dotyczące kompetencji poszczególnych członków zarządu Spółki, jak też sposobu podziału między nimi określonych obowiązków. W umowach określone zostały również różnego typu oświadczenia, m.in. o możliwości wykonywania powierzonych członkom zarządu zadań.

Na obecnym etapie postępowania, z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza, które dane zawarte w spornych umowach stanowią informację publiczną, gdyż Sąd I instancji oceniał dane zawarte w umowach menadżerskich stanowiących przedmiot wniosku Stowarzyszenia jedynie w oparciu o kryterium wykonywania zadań publicznych oraz dysponowania majątkiem publicznym, bez uwzględnienia unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Z uwagi na powyższe należało uznać za uzasadniony zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 1. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5, lit. d u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania m.in. majątkiem państwowych osób prawnych oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. W zakresie oceny czy majątek PKP S.A. jest majątkiem publicznym wypowiedział się NSA w prawomocnym wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. stwierdzając, że okoliczność, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki nie oznacza, że majątek Spółki jest majątkiem publicznym. Spółka i jej akcjonariusze, w tym przypadku Skarb Państwa, występują w obrocie prawnym jako dwie różne kategorie podmiotów. PKP S.A. jest spółką, która w relacjach zewnętrznych występuje jako odrębny względem Skarbu Państwa podmiot gospodarczy. Majątek Spółki nie może być utożsamiany z majątkiem jej akcjonariusza - Skarbu Państwa. Stosownie zaś art. 170 p.p.s.a prawomocny wyrok sądu administracyjnego wiąże nie tylko nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Stąd też brak jest możliwości odmiennej interpretacji kwestii dotyczącej charakteru majątku Spółki w niniejszym postępowaniu. Niemniej jednak ani NSA we wspomnianym wyroku, ani Sąd I instancji nie oceniały, czy informacja o wysokości wydatków Spółki na wynagrodzenia członków jej zarządu stanowi obciążenie majątku państwowej osoby prawnej, o którym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5, lit. d u.d.i.p. niezależnie od tego czy majątek PKP S.A jest majątkiem Skarbu Państwa czy Spółki.

Niezasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5, lit. a i lit d u.d.i.p., gdyż w umowach objętych wnioskiem Stowarzyszenia brak jest informacji o majątku PKP S.A. (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a u.d.i.p.) oraz informacji o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.). Z tego względu przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę WSA w Warszawie oceni czy w świetle powołanych wyżej przepisów, szeroko określających pojęcie informacji publicznej, biorąc pod uwagę także brzmienie art. 6 u.d.i.p., umowy menadżerskie objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia zawierają informację publiczną.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, że nawet przesądzenie o publicznym charakterze żądanych informacji w całości lub części nie przesądza o możliwości ich udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.