II OSK 2141/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-08-29	
Data wpływu	2016-09-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 503/16	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. G. i D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 503/16 w sprawie ze skargi K.G. i D. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez K. G. i D. G. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2016 roku, którym oddalono skargę w/w na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2016 roku w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolno- wyjaśniającego w lipcu 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego- ziemskiego w Krakowie wszczął postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, położonego w miejscowości K. przy ulicy [...] – dz. ewid. [...]. W sprawie przedmiotowego obiektu ustalono, że w dniu 16 października 2003 r. Burmistrz Miasta K. wydał decyzję, którą zatwierdzono inwestorowi — B. D. projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...] w K. przy ulicy Ż. z przyłączami: wody, kanalizacji i energii elektrycznej. W dniu 25 maja 2006r. wpłynęło do PINB zawiadomienie E. D. o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i w dniu 14 czerwca 2006r. wydano zawiadomienie, w którym poinformowano inwestora, iż nie stwierdzono przesłanek do wniesienia sprzeciwu do użytkowania obiektu. Wskazano, iż na podstawie art 54 ustawy - Prawo budowlane obiekt został przyjęty do użytkowania.

W dniu 17 lipca 2014 r. przeprowadzono kontrolę na nieruchomości w m. K. przy ul. [...] - dz. nr ewid. [...]. Z ulicy [...] w K. zaobserwowano wycięty fragment muru ogrodzeniowego i nieruchomość objęta kontrolą została połączona z chodnikiem przy ulicy Ż. poprzez drogę dojazdową o nawierzchni z kostki o szerokości 3.2 m, usytuowaną wzdłuż ogrodzenia z sąsiednią działką o nr [...]. Ustalono, że teren działki [...] został utwardzony kostką brukową w około 80%. Jest na niej urządzony plac zabaw dla dzieci. W trakcie kontroli zaobserwowano urządzenia zabawowe, które były wykorzystywane przez grupę dzieci w wieku przedszkolnym (około 4-5 lat). Na elewacji budynku umieszczono baner reklamowy przedszkola.

W dniu 18 lipca 2014 r. do siedziby PINB zgłosił się D. G., który oświadczył, że budynek został przejęty przez niego i K. G. w drodze licytacji komorniczej. Zgodnie ze zgłoszeniem do Starostwa Powiatowego, utwardzili teren wokół budynku. W budynku mieszkalnym w miejsce istniejących drzwi do kotłowni (strona wschodnia budynku) wstawiono nowe drzwi, niewiele większe od uprzednio istniejących. Istniejące drzwi znajdowały się około 50 cm ponad poziomem terenu, więc wykonano pochylnię przy tych drzwiach. Na istniejącym tarasie od strony zachodniej wykonano murowaną balustradę. Nad klatką schodową zamontowano klapę oddymiającą, wymieniono istniejące drzwi na drzwi El-30, w kuchni wykonano lekką ściankę działową (płyta OSB) zgodnie z zaleceniami Sanepidu w celu wydzielenia drogi naczyń brudnych. Zamontowano oświetlenie awaryjne. Budynek w całości jest użytkowany jako punkt przedszkolny dla około 20 dzieci. Na poziomie parteru występuje szatnia, punkt socjalny, toaleta dla personelu, biuro, kuchnia i jedna sala. Natomiast na poddaszu dwie sale, łazienka i toaleta. Nadto wykonano w budynku klimatyzację zgodnie z wymogami Sanepidu. Strona przedłożyła protokół kontroli sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 lipca 2014r. w którym podano, że obiektem poddanym kontroli jest "[...]". W pozycji "opis stanu faktycznego" zapisano -"Zakład mieści się w budynku wolnostojącym, dwukondygnacyjnym. Kuchnia cateringowa usytuowana jest na parterze budynku. Dostawa posiłków odbywa się głównym wejściem, korytarzem komunikacyjnym przedszkola. Zajmuje kuchnię i zmywalnię naczyń stołowych, WC dla personelu. Kuchnia wyposażona jest w meble kuchenne stojące i wiszące, zlewozmywak dwukomorowy (...) stanowiący stanowisko mycia sprzętu pomocniczego i stanowisko mycia warzyw oczyszczonych i owoców." We wnioskach do protokołu kontroli podano, iż "nieprawidłowości nie stwierdzono". Ponadto załączono do akt kopię decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2014r. znak[...], którą wyrażono zgodę na odstępstwo od warunków technicznych określonych w § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i obniżenie wysokości pomieszczeń będących przedmiotem wniosku, pod warunkiem zastosowania w pomieszczeniach wentylacji mechanicznej nawiewno-wywiewnej lub klimatyzacji.

Przedstawiono ponadto stanowisko Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia 1 lipca 2014r. dotyczące zapewnienia w budynku bezpiecznych warunków pobytu dzieci w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w przedszkolu, przeznaczone dla ponad 25 dzieci. We wnioskach tego dokumentu stwierdzono, że na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolno- rozpoznawczych stwierdzono, że budynek zlokalizowany w K. przy ul. [...], przeznaczony na przedszkole powyżej 25 dzieci, spełnia wymagania w zakresie bezpieczeństwa pożarowego.

W dniach 20 sierpnia 2014r. i 10 września 2014r. przeprowadzono w sprawie kontrole, w trakcie których stwierdzono występowanie w poziomie parteru budynku następujących pomieszczeń: szatnia, kuchnia, sala zajęciowa dla dzieci, jadalnia, gabinet dyrektora, łazienka. W obrębie kuchni wydzieloną zgodnie do wymogów Inspekcji Sanitarnej tzw. "drogę naczyń brudnych i czystych". W poziomie poddasza stwierdzono natomiast występowanie łazienki oraz dwóch sal zajęciowych dla dzieci. Ustalono, że zgodnie do zaleceń funkcjonariuszy Straży Pożarnej wszystkie drzwi w obrębie korytarzy i klatki schodowej wymieniono na drzwi o odporności ogniowej "EI30".

W dniu [...] listopada 2014r. PINB wydał postanowienie, którym na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazano wstrzymanie inwestorom K. i D. G. użytkowanie obiektu. Jednocześnie nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2015 roku dokumentacji, takiej jak opis i rysunek określający usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów, opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego i jego konstrukcję wraz z danymi techniczno- użytkowymi, oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, ekspertyzę techniczną wykonaną przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane oraz pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Z uwagi na fakt, iż w/w postanowienie zostało doręczone inwestorom zgodnie z art 44 § 4 k.p.a., organ I instancji działając na podstawie art. 9 k.p.a. dodatkowo poinformował K. i D. G. o treści postanowienia z dnia [...] listopada 2014 r.

W zakreślonym terminie strona nie przedłożyła dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2014 r. W dniu 30 stycznia 2015r. przeprowadzono kontrolę i ustalono, że inwestor nie wstrzymał użytkowania obiektu jako punktu przedszkolnego. Dodatkowo w dniu 3 marca 2015 roku organ ustalił, iż na stronie internetowej znajdował się wpis dotyczący prowadzonego przez strony punktu przedszkolnego o treści: "Przedszkole pracuje od poniedziałku do soboty. Przedszkole pracuje cały rok. Nie wprowadzamy przerwy wakacyjnej".

W dniu [...] marca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję na podstawie art. 71 a ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust 1, art. 81 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm., dalej p.b.) nakazując K. i D. G. - inwestorom dokonanej z naruszeniem art. 71 p.b. zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości w m. K., ul. [...] - dz. nr ewid. [...], na budynek przedszkolny - przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, tj. budynek mieszkalny jednorodzinny.

W uzasadnieniu decyzji jako materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy wskazano art. 71 a ust. 4 p.b. zgodnie z którym w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. G. i D. G..

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB) decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, iż w odniesieniu do przedmiotowego budynku zmieniono sposób jego użytkowania z mieszkalnego na budynek, w którym prowadzona jest forma wychowania przedszkolnego, co spowodowało zmianę warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i bezpieczeństwa pożarowego, o których mowa w art. 71 ust 1 p.b. Powyższa zmiana sposobu użytkowania budynku wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z akt sprawy wynika, że takiego zgłoszenia nie dokonano. Wobec tego zgodnie z przepisami p.b. zasadnie, najpierw organ I instancji wstrzymał użytkowanie budynku, a następnie stwierdziwszy nie wykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 roku oraz, że budynek nadal jest użytkowany jako punkt przedszkolny, nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. MWINB jednocześnie wskazał, że wydanie decyzji w oparciu o art. 71 a ust 4 p.b. jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w przypadku wystąpienia wymienionych w nim przesłanek i stanowi jego logiczną konsekwencję. Przepis art. 71 a ust. 4 p.b. ma bowiem charakter restrykcyjny i winien być zastosowany w przypadku zlekceważenia przez stronę postępowania nakazu zawartego w akcie administracyjnym.

K. G. i D. G. wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ja decyzji PINB i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez zaniechanie przez organ wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego oraz niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez błędne odbiegające od treści materiału dowodowego ustalenie, iż dokonano zmiany sposobu użytkowania obiektu na cele prowadzonej działalności i nakazanie skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu tj. budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

b) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów Państwa,

c) art. 80 k.p.a:

1) przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji, w tym również bezpodstawnego przyjęcia, iż okoliczności faktyczne wskazujące na konieczność wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, t.j. budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostały udowodnione, podczas gdy całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie potwierdza stanowiska organu administracji,

2) przez odbiegające od treści całokształtu materiału dowodowego ustalenie stanu faktycznego polegające na stwierdzeniu, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia wraz z dokumentami określonymi w art. 71 ust. 2 p.b. oraz uznanie, że w spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z przepisu art. 71 a ust. 1 oraz art. 71 a ust. 4 p.b.,

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) poprzez niezastosowanie § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania (Dz.U. 2010.161.1080) - wydanego na podstawie art. 14 a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty) i tym samym błędne uznanie, iż skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, podczas, gdy skarżący w przedmiotowym budynku prowadzą punkt przedszkolny, do którego stosuje się przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia,

b) art. 71 a ust. 1 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 2 p.b. poprzez błędne uznanie, iż prowadząc przedszkole bez zgłoszenia, doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego przy ul[...] zlokalizowanego na działce dz.nr ewid. [...], podczas gdy skarżący w przedmiotowym obiekcie budowlanym prowadzą punkt przedszkolny,

c) art. 71 ust. 1 pkt. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, iż prowadzenie działalności gospodarczej w formie punktu przedszkolnego jest równoznaczne z podjęciem działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość i układ obciążeń, podczas gdy zmiany dokonane, podczas gdy nie doszło do zmiany powyższych warunków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 maja 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 503/16 oddalił skargę:

W pierwszym rzędzie sąd administracyjny stwierdził poprawność dokonanych ustaleń faktycznych przez organy obu instancji, które to ustalenia stanowić mogą dla sądu podstawę faktyczną orzekania. Stwierdził, że zarzuty formułowane w skardze nie tyle dotyczą ustaleń faktycznych, ile błędnej w ocenie skarżących subsumpcji. W istocie nie ma bowiem sporu, jakie prace zostały wykonane na przedmiotowej nieruchomości, oraz jaką działalność (punkt przedszkolny dla około 20 dzieci) prowadzą skarżący. Tam gdzie organy wspominały o przedszkolu dotyczyło to sformułowań użytych w przedłożonych przez stronę opinii przez Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej, a nie ustalonej przez nie formy prowadzonej działalności przedszkolnej Tym samym brak jest podstaw do formułowania zarzutów naruszenia norm procesowych tyczących się gromadzenia dowodów, w tym art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji stwierdził, że istotą sprawy jest zagadnienie, czy w ustalonych bezspornych okolicznościach faktycznych sprawy można mówić o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W świetle tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania rozumie się podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Tak rozumiana zmiana wymaga bowiem zgłoszenia właściwemu organowi (art. 71 ust. 2), czego bezspornie nie uczynili inwestorzy. Jeśli bowiem taka zmiana nastąpi bez zgłoszenia, to zgodnie z art. 71 a ust. 1 pkt 1 p.b. organ wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części, a w przypadku (między innymi) dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie stanu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 a ust. 4 p.b.).

Jak wiadomo z okoliczności sprawy, doszło do rozwoju wydarzeń wedle cytowanych przepisów, zaś zadaniem sądu obecnie jest odpowiedź na pytanie, czy organy prawidłowo zastosowały wskazany przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Jeśli bowiem tak jest, to nie można w żaden sposób zakwestionować wydanych decyzji, zwłaszcza poprzez odwołanie się do względów społecznych czy celowościowych, co również czynią w skardze skarżący. Ustawodawca nie pozostawił w zakresie zastosowania art. 71 a ust. 4 p.b. organowi żadnej swobody w doborze sankcji, decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego.

Dokonując wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 roku, sygn. akt II OSK 540/14, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Za trafnością tej interpretacji przemawia w jego ocenie sposób sformułowania przepisu, a także jego istota. Przyjęta bowiem przez ustawodawcę formuła "podjęcie działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego.." itp.) (w przeciwieństwie do formuły, np, "podjęcie działalności zwiększającej ryzyko pożarowe") wskazuje na zamierzone odwołanie się ustawodawcy do pewnych norm ("warunków"), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Należy też pamiętać, że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami (por. art. 4 p.b.). Zasadne jest zatem reglamentowanie nowego sposobu użytkowania obiektu ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne (względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa - z reguły z zakresu bezpieczeństwa, czy techniczne. Sąd wskazał także na wnioski płynące z wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego i przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. wynika, że zmieniony sposób użytkowania budynku musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzja o lokalizacji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy) w przypadku braku takiego planu. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) stanowi między innymi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymienione przepisy wskazują, że instytucja prawna "zmiany sposobu użytkowania" ma nie tylko aspekt, który można określić jako wewnętrzny - odnoszący się do zachowania przez inwestora norm z zakresu bezpieczeństwa i norm technicznych, ale ma także aspekt zewnętrzny odnoszący się do zgodności użytkowania z przepisami regulującymi gospodarkę przestrzenną. Ten ostatni aspekt przemawia za objęciem reglamentacją wszelkich zmian w zakresie działalności w obiektach budowlanych odnoszących się do zmiany funkcji tych obiektów powodujących stosowanie względem niego odmiennych norm (np. przeznaczenie domu jednorodzinnego na funkcje usługowe). Następnie Sąd I instancji powołując się na § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080 ze zm.) wskazał, że przez punkt przedszkolny należy rozumieć miejsca, w których przez cały rok szkolny (z wyjątkiem przerw ustalonych przez organ prowadzący) prowadzone są zajęcia z zakresu wychowania przedszkolnego Przepisy wymienionego rozporządzenia określają też warunki bezpieczeństwa i higieniczne miejsca prowadzenia działalności, określone w § 3 i 4 tegoż rozporządzenia. Mając na uwadze ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i warunki w zakresie bezpieczeństwa i higieny jakie musi spełniać punkt przedszkolny w przedmiotowej sprawie, w sposób oczywisty nastąpiła zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy niespornym ustaleniu, że wcześniej był budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Samo oświadczenie D. G. przed organem I instancji wskazuje bowiem, że dokonano pewnych zmian i korekt w nieruchomości, z uwagi na inne niż dotąd wymogi higieniczno - sanitarne i związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym. Nie ulega wątpliwości, że opisane w cytowanym rozporządzeniu warunki prowadzenia punktu przedszkolnego w omawianych zakresach są inne, niż stawiane użytkownikom zamieszkującym nieruchomość jako mieszkańcy. Nie trzeba bowiem nikogo przekonywać, że dla mieszkańców nie potrzeba wyznaczać "drogi naczyń brudnych", pokrywać ścian do wysokości 2 metrów materiałami zmywalnymi, nienasiąkliwymi i odpornymi na działanie wilgoci oraz nietoksycznymi odpornymi na działanie środków dezynfekcyjnych, zabezpieczać klimatyzacji zgodnie z wymogami Sanepidu czy też wykonać zalecenia przeciwpożarowe, jak zamieszczenie trudno zapalnej wykładziny podłogowej, gaśnicy proszkowej o zawartości co najmniej 4 kg środka gaśniczego, itp. Jeśli zatem przyjąć wykładnię, jak w wyroku II OSK 530/14, wedle której zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest podjęcie w nim takiej działalności, do której mają zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania, to bezsprzecznie taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle powyższego, organy administracyjne miały pełne prawo oraz obowiązek, wobec niezastosowania się inwestorów do nakazu wstrzymania użytkowania obiektu, do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (art. 71 a ust. 4 p.b.). Nie jest przy tym zasadny zarzut o niekonkretności wydanej decyzji. Skoro bowiem ustalono, że poprzednim sposobem użytkowania było użytkowanie w charakterze domu mieszkalnego, to powrót do tego sposobu użytkowania oznacza oczywiście zaprzestanie użytkowania budynku jako punktu przedszkolnego.

Reasumując powyższe, w niniejszej sprawie nie doszło w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, do naruszenia art. 71 a ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 71 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.

Brak było także podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Sprawa bowiem o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na przedszkole, o której mowa w skardze, nie ma charakteru sprawy prejudycjalnej dla sprawy niniejszej (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 maja 2016 roku złożyli K. G. i D. G., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

-a) poprzez niewłaściwe zastosowanie § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania (Dz.U, 2010.161.1080) - wydanego na podstawie art. 14 a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty) i tym samym błędne uznanie, iż Skarżący dokonali zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na przedszkole, podczas, gdy skarżący w przedmiotowym budynku prowadzą punkt przedszkolny, do którego stosuje się przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia,

- b) art. 71 ust 1 pkt. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podjęcie działalności zmieniającej warunki:

-bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, oznacza podjęcie każdej działalności dla której ustawa wymaga spełnienia szerszych wymagań w powyżej wskazanym zakresie, nie jest natomiast podjęciem takiej działalności, która faktycznie prowadziła do zwiększenia zagrożeń pożarowych, powodziowych, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, czy mającej wpływ na obciążenie konstrukcyjne budynku,

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to:

- a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie zaskarżonej decyzji za zgodnej z prawem pomimo jej wydania przy istnieniu istotnych braków w materiale dowodowym,

- b) art. 141 §1 p.p.s.a. poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej zaskarżonego wyroku tj. braku odniesienia do normy § 2 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania i jej znaczenia dla rozpoznania niniejszego stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Zaskarżonemu wyrokowi postawiono w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczy faktycznie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie w skardze kasacyjnej wskazano na naruszenie przepisu art. 141 § 1 p.p.s.a., jednak przepis ten dotyczy terminu sporządzenia przez wojewódzki sąd administracyjny uzasadnienia. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona podnosi zarzut nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia czyli naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, w tym wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Z uzasadnienia objętego skargą kasacyjną wyroku jednoznacznie wynika, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego polegająca, jak w niniejszej sprawie, na urządzeniu w budynku mieszkalnym jednorodzinnym punktu przedszkolnego, podlega wynikającemu z przepisów p.b. obowiązkowi zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania właściwemu organowi budowlanemu w oparciu o art. 71 p.b., a w przypadku zmiany użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia stanowi samowolę budowlana, rodzącą po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek przeprowadzenia postępowania naprawczego określonego w art. 71a p.b. Powołany w skardze kasacyjnej § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku określającego warunki utworzenia m.in. punktu przedszkolnego nie stanowi podstawy wyłączenia obowiązku stosowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwym w takich sytuacjach przepisów p.b. Należy nadmienić, że dalsze warunki jakim winien odpowiadać lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu przedszkolnego, są określone również w § 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia. Wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy przepisy wykonawcze, nie są przepisami szczególnymi do przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zawartych w przepisach p.b., a jedynie określają jakim warunkom winny odpowiadać punkty przedszkolne i zespoły wychowania przedszkolnego.

Brak jest również do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Skuteczność zarzutu opartego na przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w razie wykazania, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy, ale także wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2112/17). W oparciu o powyższy przepis nie można natomiast kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, jak i też nie może zostać naruszony w sposób wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tj. przez błędne, niepełnie ustalenie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 201 7r., sygn. akt I GSK 314/16). W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia była sprawa dotycząca konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, polegająca na urządzeniu punktu przedszkolnego w budynku poprzednio użytkowanym jako budynek mieszkalny jednorodzinny, a która to zmiana została wykazana w trakcie toczącego się postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie przez organy nadzoru budowlanego zaskarżonych decyzji. Tak określone granice rozpatrywanej sprawy wynikają zarówno z powyższych decyzji, jak i zaskarżonego wyroku. Fakt dokonanej w takim zakresie zmiany użytkowania obiektu budowlanego wynika zarówno z wyjaśnień złożonych przez samego skarżącego D. G. przez organem I instancji, jak i przedłożonych przez strony do akt sprawy dokumentów, w tym opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. i Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w K. oraz ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego w trakcie oględzin obiektu, a dotyczące dokonanych w nim przeróbek świadczących o faktycznym prowadzeniu punktu przedszkolnego w całym budynku.

Dokonując oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji dotyczące wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. w zakresie co należy rozumieć pod użytym w tym przepisie pojęciem "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Zgodnie z tym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku. Z tak sformułowanego przepisu wynika, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności , która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. Za trafnością takiej interpretacji przemawia nie tylko sposób sformułowania tego przepisu, ale także jego istota. W przepisie tym ustawodawca odwołuje się do pewnych norm (warunków), które mogą mieć zastosowanie do nowo podjętej działalności. Należy pamiętać, że celem reglamentacji prawa budowlanego jest zapewnienie zgodności obiektów budowlanych z przepisami co wynika z art. 4 p.b. Zasadne jest reglamentowanie i kontrola nowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego ze względu na podjęcie działalności, do której mają zastosowanie inne(względem dotychczasowego sposobu użytkowania) normy wynikające z przepisów prawa- z reguły z zakresu bezpieczeństwa i technicznych. Należy również uwzględnić, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, że z treści art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. wynika, że zmieniony sposób użytkowania budynku musi być zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tj. Dz.U. z 2015r., poz. 199 ze zm.) stanowi między innymi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powyższego wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego musi być zgodna nie tylko z normami prawa budowlanego, ale także z przepisami regulującymi gospodarkę przestrzenną. Uwzględniając warunki, jaki winien odpowiadać punkt przedszkolny, a jakie zostały określone w § 3 i 4 powołanego już rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku nie może budzić wątpliwości, że prowadzenie takiej działalności wymaga spełnienia – i to jest bezsporne – dodatkowych warunków, chociażby takich jak warunki pożarowe, czy warunki higieniczno- sanitarne, które szczegółowo określono w tym rozporządzeniu, którym to warunkom budynek mieszkalny nie podlegał. Dlatego podjęcie takiej działalności w budynku mieszkalnym, dodatkowo przy uwzględnieniu dodatkowo wymogów gospodarki przestrzennej wyżej wskazanych, powinno być zgłoszone właściwemu organowi architektoniczno- budowlanego, a w przypadku nie dochowania tego obowiązku, rodzi obowiązek wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w oparciu o art. 71a p.b. Nie zasługują na uwzględnienia zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b., które należy jedynie uznać za próbę polemiki z trafnym stanowiskiem Sądu I instancji.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 roku w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania. Powołany przepis nie stanowi podstawy wyłączenia obowiązku stosowania w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego właściwym w takich sytuacjach przepisów p.b. Należy nadmienić, że dalsze warunki jakim winien odpowiadać lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu przedszkolnego są określone również w § 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia. Wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 14a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy przepisy wykonawcze nie są przepisami szczególnymi do przepisów dotyczących zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zawartych w przepisach p.b., a jedynie określają jakim warunkom winny odpowiadać punkty przedszkolne i zespoły wychowania przedszkolnego. Nadto przedstawione w skardze kasacyjnej w tym zakresie stanowisko pomija całkowicie kwestie regulowane wcześniej już wskazanymi przepisami z zakresu gospodarki przestrzennej. Procedura związana ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego określona w przepisach p.b. ma na celu nie tyle ustalenie warunków jakie winna odpowiadać nowo prowadzona działalność, ile czy warunki te określone w przepisach prawa budowlanego (normy z zakresu bezpieczeństwa i normy techniczne), jak i w przepisach gospodarki przestrzennej zostały spełnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych potrzeb, co skutkowało w oparciu o art. 184 p.p.s.a. jej oddaleniem.