II GSK 793/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-08	
Data wpływu	2021-04-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Cezary Pryca /przewodniczący/
Urszula Wilk
Zbigniew Czarnik /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 820/20	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1239; art. 1 pkt 1, art. 2 pkt 8, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 3a pkt 2, art. 34 ust. 2, art. 48a ust. 3; Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 105 § 1, art. 24 § 1 ust. 1, art. 25 § 1 ust. 12, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 141 § 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 820/20 w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nakazu poddania się obowiązkowej kwarantannie 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. oddala skargę; 3. zasądza od E.K. na rzecz Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 820/20, po rozpoznaniu skargi E.K. (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku (organ odwoławczy, PPWIS) z [...] października 2020 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mońkach z [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie poddania się obowiązkowej kwarantannie oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] lipca 2020 r., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mońkach (organ pierwszej instancji, PPIS) nakazał skarżącej poddanie się – od 10 do 17 lipca 2020 r. – obowiązkowej kwarantannie w miejscu zamieszkania. Skarżąca o decyzji została poinformowana telefonicznie, następnie decyzję w formie pisemnej doręczono stronie 15 lipca 2020 r. Podstawą nałożenia obowiązku kwarantanny było powzięcie przez organ, w dniu 9 lipca 2020 r., informacji, że skarżąca kontaktowała się często ze zmarłą 8 lipca 2020 r. I.M., u której potwierdzono zakażenie wirusem SARS-CoV-2.

W związku z otrzymaniem 13 lipca 2020 r. ujemnego wyniku badania w kierunku SARS-CoV-2 organ niezwłocznie poinformował skarżącą, że z dniem 15 lipca 2020 r. została zwolniona z dalszej kwarantanny. Następnie organ pierwszej instancji decyzją z [...] lipca 2020 r. stwierdził wygaśnięcie – z dniem 15 lipca 2020 r. – decyzji o obowiązku poddania się obowiązkowej kwarantannie.

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. PPWIS utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdzając, że kwestionowana decyzja została wydana w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa, na podstawie powziętej w ramach dochodzenia epidemiologicznego informacji, że skarżąca często odwiedzała zmarłą I.M., chorą na COVID-19, zanim została ona hospitalizowana w dniu 4 lipca 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oparte były na ustawowych przesłankach i kompetencjach, zmierzały do zapobieżenia dalszemu rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 na terenie powiatu monieckiego, a decyzja wydana została w trosce o zdrowie i życie adresata, jak również bliżej nieokreślonej liczby osób postronnych. Ponadto organ pierwszej instancji skorzystał z możliwości skrócenia obowiązku odosobnienia osoby zdrowej poprzez skierowanie skarżącej na wykonanie testu molekularnego, którego ujemny wynik skutkował zwolnieniem strony z dalszego obowiązku odbywania kwarantanny. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.; dalej cyt. jako: u.z.z.) decyzja o nałożeniu kwarantanny nie wymaga uzasadnienia, a PPIS nie miał obowiązku uzyskania od strony jej stanowiska na temat nałożonego obowiązku. Odnośnie pozostałych zarzutów organ stwierdził, że ocena, czy nałożenie obowiązku kwarantanny przyczyniło się do odwołania skarżącej ze stanowiska Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku wykracza poza ustawowy zakres działania inspekcji sanitarnej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, działająca przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (WSA, sąd pierwszej instancji), działając na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 1842), rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym i opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) stwierdzając, że organy obu instancji kierując skarżącą na kwarantannę dopuściły się rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jak i prawa materialnego.

W pierwszej kolejności sąd wskazał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 ust. 1 oraz art. 25 § 1 ust. 1–2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.). W ocenie WSA nie było podstaw prawnych do wyłączenia się od rozpoznania sprawy przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mońkach, jak też przez Podlaskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Białymstoku z tego powodu, że skarżąca piastowała funkcję [...] w Białymstoku.

Uzasadniając uwzględnienie skargi sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 34 u.z.z. obowiązek kwarantanny powstaje m.in. w przypadku narażenia na zachorowanie na COVID-19 i na datę wydania decyzji, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. z 2020 r. poz. 607; dalej cyt. jako: rozporządzenie MZ z 6 kwietnia 2020 r. ), oznaczał 14-dniowe odosobnienie. Powyższe przepisy, w ocenie sądu, nie budzą wątpliwości i powinny być powszechnie stosowane w celu ochrony życia i zdrowia społeczności, w stanie panującej epidemii koronawirusa. Zdaniem WSA nie oznacza to jednak, że organy mogą dowolnie nałożyć kwarantannę w każdej sytuacji, w oderwaniu od stanu faktycznego lub bez ustalenia stanu faktycznego, jak miało to miejsce w tej sprawie. Organy sanitarne nie zostały zwolnione z przestrzegania podstawowych zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które bezwzględnie miały w sprawie zastosowanie. Wadliwości decyzji organu pierwszej instancji nie dostrzegł organ odwoławczy naruszając przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie sądu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mońkach nie ustalił żadnego stanu faktycznego, chociażby w formie uproszczonej, opierając decyzję na domniemaniu własnym oraz gołosłownej anonimowej informacji. W żaden sposób nie wykazano okoliczności kontaktu strony z osobą chorą na COVID-19. Nie wysłuchano skarżącej (chociażby telefonicznie), czym niewątpliwie naruszono wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu. Wiarygodność twierdzeń skarżącej nie została poddana żadnej ocenie, chociaż jej status zawodowy i osobista odpowiedzialność jako lekarza zatrudnionego wówczas na stanowisku [...] w Białymstoku mówią same za siebie. O nieprawidłowości działania organu świadczy także przedstawienie wyniku ujemnego badania w kierunku SARS-COV-2 po 3 dniach od skierowania skarżącej na kwarantannę.

W ocenie sądu, zaskarżona decyzja nie odpowiada również wymogom z art. 107 § 3 k.p.a., nie jest przekonująca co do prawidłowości rozstrzygnięcia, ponieważ powiela błędy decyzji pierwszoinstancyjnej. W tej sytuacji WSA uchylając obie wydane

w sprawie decyzje wskazał, że postępowanie, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, należy umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Podlaski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Białymstoku zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 34 ust 2 u.z.z. w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. g i § 5 rozporządzenia MZ z 6 kwietnia 2020 r. poprzez przyjęcie, że:

– na kwarantannę mogą być skierowane osoby, które były narażone na chorobę zakaźną i pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, podczas gdy z brzmienia ww. przepisów wynika ewidentnie, że obowiązek kwarantanny u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.z.z. powstaje w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek: narażenia na określone choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących; prawdopodobnego kontaktu strony z osobą chorą na COVID-19, co zdaniem sądu nie znalazło potwierdzenia w materiale dowodowym, podczas gdy zgodnie z art. 34 cyt. ustawy każda osoba, która była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, podlega obowiązkowej kwarantannie;

– ujemny wynik skarżącej uzyskany po 3 dniach od skierowania na kwarantannę potwierdza brak przesłanek do skierowania ww. osoby na kwarantannę, podczas gdy o skierowaniu na kwarantannę decyduje m.in. narażenie na zakażenie bądź pozostawanie w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a sama kwarantanna dotyczy osoby zdrowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji z jednoczesnym nakazaniem w uzasadnieniu organowi pierwszej instancji umorzenia postępowania administracyjnego, podczas gdy WSA stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego ma obowiązek umorzyć jednocześnie to postępowanie, przy czym nie umarzając postępowania w tym trybie sąd uniemożliwił ocenę przesłanek jakimi de facto się kierował stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania (na co wskazuje nakazanie umorzenia postępowania po uprawomocnieniu się wyroku);

3. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy orzekły w sposób dowolny, nie ustalając żadnego stanu faktycznego, opierając decyzję na domniemaniu własnym oraz gołosłownej informacji anonimowego nadawcy, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że to po uzyskaniu z różnych źródeł dostępnych organowi informacji organ przeprowadził wywiad epidemiologiczny w rozmowie ze skarżącą oraz że strona nie kwestionowała okoliczności narażenia na kontakt z osobą zakażoną – do czasu złożenia odwołania;

4. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji nie wysłuchał strony (chociażby telefonicznie), nie zweryfikował twierdzeń strony pomimo przeprowadzenia ze skarżącą wywiadu epidemiologicznego w dniu [...] lipca 2020 r., oraz pomimo niekwestionowania przez stronę ustalonych przez organ okoliczności (do czasu złożenia odwołania w ostatnim dniu 14-dniowego terminu), czego skutkiem było odbycie kwarantanny przez stronę.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, w tym w szczególności wskazał, że stanowisko sądu zawarte w zaskarżonym wyroku jest czysto teoretyczne, nie uwzględnia rzeczywistych okoliczności w sprawie, wręcz pomija skutki takiego formalistycznego podejścia, i nie znajduje uzasadnienia w realiach panującej na całym świecie pandemii.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnoszący skargę kasacyjną organ złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżąca, w terminie czternastu dni od doręczenia jej odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna organu oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji i organy może być dokonana tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna organu jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

W ocenie NSA nie ma prawnego usprawiedliwienia zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest nietrafny w tej części, w której naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. łączy z wadą uzasadnienia wyroku, zatem z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wada uzasadnienia wyroku, o jakiej stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., to formalna wadliwość, a więc może mieć ona miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie ma elementów wskazanych w tym przepisie lub ma te elementy, ale odnoszą się one do stanu faktycznego sprawy innego niż przedmiot orzekania. W takich przypadkach dochodzi do złamania dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., a naruszenie takie staje się samodzielną podstawą kasacyjną, którą sąd drugiej instancji musi uwzględnić w pierwszej kolejności, gdyż dotyczy ona niemożności dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, bowiem przy tego rodzaju wadzie nie można ustalić stanowiska sądu w zakresie ustaleń faktycznych i podstawy prawnej wyrokowania.

Natomiast nie jest naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. sytuacja, w której sąd dokonuje błędnej oceny ustaleń faktycznych sprawy lub popełnia błąd w zakresie wykładni albo stosowania prawa materialnego lub procesowego. Tego rodzaju wady wyroku należy kwestionować, jako naruszenie stosownych przepisów, w jednej z podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Zatem rozpoznawany zarzut jest nietrafny w tej części, w której naruszenie art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. łączy z art. 141 § 4 p.p.s.a. Pomimo tej wady NSA może odnieść się do zarzutu merytorycznie w zakresie naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Działanie takie znajduje swoje oparcie w uchwale NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), bowiem z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że organ kwestionuje wytyczne zawarte przez sąd pierwszej instancji w wyroku uchylającym decyzję, treścią których jest nakaz umorzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Mońkach, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

NSA zwraca uwagę, że art. 145 § 3 p.p.s.a. przewiduje jednoznacznie, że w przypadkach, o których stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c i pkt 2 p.p.s.a. sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego umarza jednocześnie to postępowanie. Zatem sąd pierwszej instancji stwierdzając, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe, a to uczynił w wytycznych zawartych wyroku, miał ustawowy nakaz do umorzenia postępowania administracyjnego. Skoro tego nie uczynił, to naruszył treść art. 145 § 3 p.p.s.a., gdyż nie uczynił tego przepisu podstawą wyrokowania. Podkreślić również należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. nie jest przepisem dyspozytywnym, który pozostawiałby sądowi pierwszej instancji pole do działania dyskrecjonalnego.

Zdaniem sądu drugiej instancji trafny jest również drugi z zarzutów procesowych. W tym zakresie skarga kasacyjna podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. polegające na mylnym założeniu sądu pierwszej instancji, że przed wydaniem decyzji o odbyciu kwarantanny strona nie została wysłuchana, czym naruszono jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a w ogóle decyzja o kwarantannie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., bowiem organy nie ustaliły w sposób zgodny z k.p.a. stanu faktycznego sprawy.

Rozpoznając ten zarzut sąd drugiej instancji podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że przepisy u.z.z. i przewidziane w nich instytucje powinny być powszechnie stosowane w celu ochrony życia i zdrowia w czasie panującej epidemii. Jednak z tak określonego założenia NSA wyprowadza odmienne wnioski niż prezentowane przez sąd pierwszej instancji. Dodatkowo sąd drugiej instancji zauważa, że argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pozostaje w logicznej sprzeczności ze sformułowaną przez WSA tezą, gdyż zakłada, że ochrona życia i zdrowia w stanie epidemii może być zrealizowana przy równoczesnym prowadzeniu postępowania ze wszelkimi rygorami wynikającymi z przepisów k.p.a. W ocenie NSA zrealizowanie tych dwóch założeń jest niemożliwe, a ponadto byłoby nawet niezasadne. W sytuacji pandemii podstawowymi wartościami podlegającymi ochronie jest życie i zdrowie poszczególnych osób, a w konsekwencji zdrowie publiczne. Przed tymi wartościami muszą ustąpić inne, zwłaszcza te, które mają charakter formalny i wiążą się z prowadzeniem postępowania, w którym może być nałożona kwarantanna.

Założenie takie przyjmuje sam ustawodawca w u.z.z. stwierdzając w art. 1 pkt 1 tej ustawy, że jej przedmiot odnosi się do zasad i trybu zapobiegania oraz zwalczania chorób zakaźnych u ludzi. Zatem ten cel jest głównym punktem odniesienia wszelkich ocen dla działań podejmowanych przez właściwe organy. Z tego też powodu zgodzić należy się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w przypadku nakładania obowiązku odbycia kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z. ma miejsce sytuacja szczególna, która znajduje odzwierciedlenie w szczególnej regulacji prawnej, ograniczającej liczne prawa procesowe stron takiego postępowania.

Wprawdzie sąd pierwszej instancji zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że organy sanitarne prowadziły postępowanie epidemiologiczne, jednak stwierdzając rażące naruszenia przepisów proceduralnych, których się miały dopuścić, wymaga, by wydanie decyzji w stosunku do strony skarżącej było poprzedzone postępowaniem zachowującym reguły wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stanowisko takie nie ma oparcia w obowiązujących przepisach, gdyż ich poprawna wykładnia daje podstawy do stwierdzenia, że w kontrolowanym postępowaniu organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób wskazany przez WSA.

NSA zwraca uwagę, że art. 34 ust. 2 u.z.z., który daje podstawę do nałożenia kwarantanny w określonych sytuacjach znajduje się w rozdziale 6 ustawy, w którym uregulowano postępowanie w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej oraz w przypadku stwierdzenia zgonu z powodu takiej choroby. Pośród przepisów tego rozdziału znajdują się różne regulacje nakładające na wskazane w nich podmioty obowiązki mające na celu zwalczanie i zapobieganie chorobom zakaźnym. W ramach funkcjonujących tam rozwiązań prawnych zostało uregulowane postępowanie epidemiologiczne. W art. 32 ust. 1 u.z.z. ustawodawca wprost nazywa je dochodzeniem epidemiologicznym. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę na ten sposób językowego ujęcia charakteru postępowania i w tym zakresie podziela stanowisko skargi kasacyjnej, że to językowe rozróżnienie ma swoje konsekwencje dla przebiegu postępowania, w tym dla podejmowanych w nim czynności i aktów wprowadzających ograniczenia w zakresie praw i wolności osób fizycznych. Gdyby to rozróżnienie nie miało mieć znaczenia, to ustawodawca w art. 32 ust. 1 u.z.z. posługiwałby się pojęciem postępowania, gdyż taka terminologia jest właściwa dla działań administracji, w których mają być władczo określane prawa i obowiązki.

Skoro jednak ustawodawca posługuje się inną terminologią i przyjmuje, że ma to być "dochodzenie", to z góry zakłada skonkretyzowaną formę postępowania, w ramach którego mają być zebrane wiadomości lub dane niezbędne do wyjaśnienia określonych zdarzeń. W takim znaczeniu jest rozumiane "dochodzenie" w języku potocznym, co –

przy wieloznaczności terminu – potwierdza Słownik Języka Polskiego, pod red. W. Doroszewskiego (https://sjp.pwn.pl). Niezależnie od tego sam ustawodawca w art. 2 pkt 8 u.z.z. wskazał legalną definicję "dochodzenia epidemiologicznego", którym jest wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określenie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia. W wyjaśnieniu legalnym tego pojęcia mamy do czynienia z różnego rodzaju działaniami medycznymi, natomiast nie jest nim objęte postępowanie, które może prowadzić do podejmowania różnych działań i aktów władczych w związku z czynnościami dochodzenia epidemiologicznego. Brak ten, w ocenie sądu drugiej instancji, ma istotne znaczenie dla oceny zakresu stosowania powszechnych procedur, w przypadku, gdy przepisy u.z.z. dopuszczają wydawanie różnego rodzaju aktów administracyjnych.

W tym zakresie sytuacja nie jest jednoznaczna, bowiem w dochodzeniu epidemiologicznym mogą być wydawane różnorodne akty administracyjne. Obszerną grupę stanowić będą akty generalne, do których nie stosuje się k.p.a., a ich wydanie jest możliwe na podstawie art. 33 ust. 2 u.z.z. Wprawdzie przepis ten stanowi, że określone w nim nakazy i zakazy są wydawane w formie decyzji, jednak analiza zakresu przedmiotowego tych aktów prowadzi do wniosku, że niektóre z tych decyzji będą skierowane nie do konkretnego adresata, chociaż mogą dotyczyć konkretnej sytuacji, a wówczas nie będą decyzjami w rozumieniu k.p.a. (zob. E. Szewczyk, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Warszawa 2014, s. 187 i nast.; R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej, Bydgoszcz–Katowice 2009, s. 245–24). Stanowisko takie potwierdza również wykładnia uregulowań u.z.z., bowiem zgodnie z art. 48a ust. 3 tej ustawy wymierzenie kary administracyjnej za naruszenie nakazów i zakazów ustanowionych w stanie epidemii następuje w "drodze decyzji administracyjnej". Skoro w ramach tej samej ustawy wyraźnie rozróżniono pojęcie decyzji od decyzji administracyjnej, to przyjąć należy ze względu na racjonalność ustawodawcy i poprawność logiczno-językową wykładni, że to rozróżnienie jest istotne dla poprawnej interpretacji przepisów prawa. Jego konsekwencją musiałby być wniosek, że do decyzji i aktów wydawanych w związku z dochodzeniem epidemiologicznym nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Z drugiej jednak strony pośród takich rozstrzygnięć mogą pojawić się te o podwójnej konkretności, a więc decyzje w rozumieniu k.p.a., zatem zasadnym jest przyjęcie, że tego typu decyzje podlegają k.p.a., przy czym zakres stosowania k.p.a. do takich rozstrzygnięć jest wyznaczony postanowieniami u.z.z., które wprost mogą modyfikować – jako przepisy szczególne – regulacje k.p.a., albo będą modyfikować je pośrednio, ze względu na charakter prawny dochodzenia epidemiologicznego.

Przyjęcie takiego sposobu stosowania k.p.a. do u.z.z. wydaje się uzasadnione tym, że prawa strony w postępowaniu mogą być ograniczone, jednak przy zachowaniu zasady proporcjonalności, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Konsekwencją tego musi być stwierdzenie, że sąd pierwszej instancji poprawnie, co do zasady, przyjął że do orzeczenia kwarantanny na podstawie art.34 ust. 2 u.z.z. należy stosować k.p.a., jednak błędnie założył, że zastosowane mają być – ze wszystkimi rygorami – zasady dotyczące postępowania wyjaśniającego wynikające z k.p.a. w sytuacji, gdy powinny być one modyfikowane zakresem i celami u.z.z.

Przyjmując ten punkt widzenia NSA stwierdza, że organy sanitarne nie naruszyły art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wydając decyzję o obowiązkowej kwarantannie dla skarżącej. Wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, a pośrednio praworządności, zakłada podejmowanie z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak już wcześniej wskazano realizacja tej zasady w dochodzeniu epidemiologicznym nie jest warunkiem jego prowadzenia. Art. 32 ust. 1 u.z.z. stanowi, że powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny, jeżeli uzyska dane lub inne informacje o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej, kierując się własną oceną opartą na wiedzy medycznej o stopniu zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza postępowanie epidemiologiczne, a następnie w razie potrzeby podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną. W ramach czynności mających zapobiegać szerzeniu się choroby zakaźnej może nakładać obowiązki na osoby wskazane w przepisach prawa, a więc na osobę zakażoną, chorą, podejrzaną o zakażenie lub chorobę albo mającą styczność z czynnikiem chorobotwórczym. Katalog takich obowiązków wynika z art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 2 u.z.z. Z kolei ustawa w art. 35 i art. 36 przewiduje zupełnie nadzwyczajne środki zmierzające do zabezpieczenia zdrowia publicznego w przypadku epidemii, środki ograniczające wolność osobistą, które może stosować lekarz lub felczer.

Analiza wskazanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przypadku epidemii dobrem szczególnie chronionym jest zdrowie publiczne, nawet w kolizji z wolnością osobistą, a więc prawem osoby do swobodnego poruszania się i koniecznością poddawania się zabiegom leczniczym oraz sanitarnym, gdyż podejmowane wówczas działania mającym charakter prewencji sanitarnej.

Niewątpliwie są to ograniczenia, które godzą w prawa i wolności osobiste, jednak nie może budzić wątpliwości, że służą ochronie życia zbiorowego, a tym samym również indywidualnego, a życie jest podstawową wartością konstytucyjną, istotniejszą niż każda wolność i prawo konstytucyjnie chronione, bo jest ono warunkiem istnienia i realizacji tych wolności i praw.

Zatem przy wydawaniu decyzji o kwarantannie art. 7 k.p.a. musi być ujmowany z przedstawionej perspektywy prawnej, a to oznacza, że wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy musi być widziane przez pryzmat zakresu dochodzenia epidemiologicznego i obowiązków ciążących na organie prowadzącym to postępowanie, a dopiero w dalszej kolejności przez zakres praw procesowych strony. Postawienie w ten sposób problematyki ciężaru dowodu ma swoje znaczenie dla określenia roli podmiotu podlegającego kwarantannie, co ma znaczenie dla rozpoznawanej sprawy.

Analiza akt sprawy, uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że organ pierwszej instancji prowadził dochodzenie epidemiologiczne w związku ze śmiercią na COVID-19 pacjentki przebywającej w szpitalu i uczestnictwem w jej pogrzebie określonej grupy osób, ze względu na to, że ciało zmarłej zostało wydane rodzinie i ta dokonała pochówku przed uzyskaniem pozytywnego wyniku testu zmarłej. Nie ma również wątpliwości, że organ pierwszej instancji uzyskał informację o możliwych kontaktach skarżącej ze zmarłą osobą przed umieszczeniem jej w szpitalu. Wprawdzie informacja ta była anonimowa, jednak została odznaczona w stosownej notatce urzędowej pracownika organu. Jako ustalony jest kontakt telefoniczny pracownika organu ze skarżącą, w którym powiadomiono ją o kwarantannie oraz brak zakwestionowania tych ustaleń lub przedstawienia okoliczności, które obalałyby ustalenia dochodzenia epidemiologicznego. Nie jest również wątpliwe, że akta postępowania nie zawierają innych danych.

Na podstawie tych informacji sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w sprawie nie prowadzono postępowania administracyjnego. Zasadniczo jest to trafny pogląd, jednak sąd drugiej instancji, jak wcześniej wskazał, przyjmuje, że w takiej sprawie nie prowadzi się pełnego postępowania administracyjnego, a tylko stosuje się niektóre przepisy tej procedury na podstawie ustaleń dokonanych w dochodzeniu epidemiologicznym.

Skoro tak, to należy zauważyć, że art. 34 ust. 2 u.z.z. wprowadza obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego, jeżeli tak postanowią organy sanitarne. Obowiązki takie ciążą na osobach, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych. Stosownie do treści art. 2 pkt 12 u.z.z. kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie. Zatem kwarantanna, zgodnie z art. 34 ust. 2 u.z.z. dotyczy osób zdrowych, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego. Ustawa nie definiuje pojęcia osoby narażonej na zakażenie, bowiem w art. 2 u.z.z. określono tylko znaczenia: nosiciela, ozdrowieńca, podejrzanego o chorobę zakaźną i podejrzanego o zakażenie. Oznacza to, że osoba narażona na chorobę zakaźną musi być określona zgodnie z regułami języka potocznego. Nieco inaczej rzecz się ma w przypadku osób pozostających w styczności ze źródłem czynnika chorobotwórczego, bo biologiczny czynnik chorobotwórczy jest zdefiniowany w art. 2 pkt 2 u.z.z.

Wskazanie tych różnic w definiowaniu pojęć określających zakres podmiotowy art. 34 ust. 2 u.z.z. ma istotne znaczenie dla wykładni tego przepisu, a tym samym dla ustalenia granic postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji nakazującej odbycie obligatoryjnej kwarantanny, w konsekwencji dla oceny, czy nie zostały naruszone przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ramach dochodzenia epidemiologicznego organ sanitarny dokonuje oceny stopnia zagrożenia chorobą zakaźną w oparciu o własną wiedzę medyczną i uzyskane informacje, a w razie potrzeby podejmuje czynności określone w art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 2 u.z.z. Działania organu oparte są na uznaniowości, chociaż nie są dowolne, bo wiedza medyczna ma "zasadniczo" wymiar obiektywny, a informacje są weryfikowane przez organ stosownie do jego możliwości i ich rodzaju.

NSA wskazuje i podkreśla, że legalizm działania organów sanitarnych przy nałożeniu obowiązku kwarantanny ma być odnoszony do ustawowych podstaw uzasadniających nałożenie takiego obowiązku. Jednocześnie obowiązek ten ma być zrealizowany w prawem określonej procedurze, która modyfikuje zasady wynikające z przepisów k.p.a. Dla przyjęcia legalności takiego działania należy ustalić, czy organ działał na podstawie danych i innych informacji o podejrzeniach zakażeń, zachorowań lub zgonów, czy działał na podstawie wiedzy medycznej, w oparciu o uzyskane informacje przeprowadził dochodzenie i w końcu, czy podjął prawem określone czynności.

W rozpoznawanej sprawie, pomimo twierdzeń sądu pierwszej instancji, wszystkie te przesłanki zostały wypełnione. Z akt sprawy nie wynika, by na etapie wydawania decyzji o kwarantannie wykazano braki w tym zakresie. Wprawdzie sąd pierwszej instancji twierdzi, że informacja anonimowa o kontaktach z osobą zmarłą nie mogła być podstawą działania organu pierwszej instancji, jednak w ocenie NSA jest to twierdzenie niemające oparcia w przepisach prawa.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 u.z.z. dochodzenie epidemiologiczne, a więc i niezbędne czynności, mające na celu zapobieganie i zwalczanie szerzenia się chorób zakaźnych, podejmowane są po uzyskaniu danych i informacji. Zgodnie z art. 32 ust. 2 te dane i informacje uzyskuje się m.in. na podstawie danych i informacji pochodzących z innych źródeł (pkt 4) niż tych, które zostały wyliczone w pkt 1–3 tego przepisu. W art. 32 ust. 2 pkt 1–3 u.z.z. określono jednoznacznie źródła danych i informacji. Natomiast w pkt 4 ustawodawca posłużył się generalnym określeniem "inne źródła". Oznacza to, że innym źródłem może być każde źródło danych i informacji, także anonimowe, bowiem nie można przyjąć, że anonimowe źródło danych dotyczących choroby zakaźnej jest źródłem nielegalnym, bo tylko takie nie dawałoby podstaw do legalnego działania. Brak identyfikacji źródła danych w każdym dochodzeniu musi prowadzić do weryfikacji uzyskanej informacji. W dochodzeniu epidemiologicznym taka weryfikacja jest łatwa do dokonania w przypadku informacji określonych w art. 32 ust. 2 pkt 1–3 u.z.z., gdyż wtedy mamy do czynienia z informacjami w rozumieniu art. 2 pkt 10 tej ustawy, a więc danymi nieobejmującymi danych osobowych w rozumieniu przepisów o ochronie danych osobowych. Natomiast na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 4 u.z.z. organ sanitarny może działać na podstawie danych i informacji pochodzących z różnych źródeł, zatem również osobowych. Jest tak dlatego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.z.z. osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane, na zasadach określonych w ustawie, do udzielania szeroko rozumianym organom policji sanitarnej wszelkich danych i informacji m.in. niezbędnych do zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych, Tak więc każdy ma obowiązek prawny do udzielania danych i informacji w sposób określony w ustawie. Oczywiście niektóre rodzaje informacji będą przekazywane w bardziej sformalizowany sposób np. przez lekarza. Inne mogą być niesformalizowane, zatem również anonimowe.

Dla sądu drugiej instancji jest jasne, że informacja anonimowa może wiązać się z ograniczeniem praw innych podmiotów, jednak w przypadku epidemii prawa takie muszą ustąpić ochronie zdrowia publicznego, a więc przez ten pryzmat należy oceniać zasadę wyrażoną w art. 7 k.p.a. Zasadniczo należy podzielić stanowisko wyrażone w nauce i orzecznictwie, że na gruncie tego przepisu nie ma prymatu interesu społecznego nad słusznym interesem obywateli, jednak nie można nie zauważać, że w konkretnych sytuacjach, czy nawet niektórych regulacjach, jak chociażby w u.z.z. interes społeczny, jakim jest zdrowie publiczne, jest wartością wyższą niż interes obywatela. Jeżeli w tym zakresie dochodzi do takiej nierównowagi, a więc naruszenia praw i wolności jednostki, to należy mieć na uwadze, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza takie ograniczenie ze względu na bezpieczeństwo państwa i zdrowie obywateli, zwłaszcza że art. 68 ust. 4 Konstytucji RP nakłada na władze publiczne obowiązek zwalczania chorób epidemicznych. Wypełnieniem tego obowiązku są regulacje u.z.z., w tym ustawowo określona kwarantanna. Na tle tych regulacji należy widzieć wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania przez organ wyczerpującego materiału dowodowego do wydania decyzji o nałożeniu kwarantanny. W ramach dochodzenia epidemiologicznego, przecież niesformalizowanego w stopniu właściwym dla procedury jurysdykcyjnej, organ podejmuje określone prawem czynności, w tym wydaje decyzje o kwarantannie, na podstawie posiadanych przez siebie danych i informacji oraz w oparciu o wiedzę medyczną i wytyczne organu wyższego stopnia, mając na uwadze przede wszystkim interes społeczny, jakim jest ochrona zdrowia publicznego. W tak skonstruowanym postępowaniu rola strony musi być widziana nieco inaczej niż w klasycznym postępowaniu administracyjnym, gdzie na organie ciąży ciężar zebrania całego materiału dowodowego. W przypadku dochodzenia epidemiologicznego, to także strona powinna czynnie działać na rzecz ustalenia prawdy materialnej, bo tylko w ten sposób może przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie takich działań strona nie podjęła, bo ustalenia faktyczne dokonane przez organ zostały dopiero zakwestionowane na etapie skargi do sądu. Z tego więc powodu NSA przyjmuje, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił stan faktyczny sprawy i niezasadnie przyjął, że nie było podstaw faktycznych do orzeczenia o kwarantannie. Zatem w kontrolowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia prawa czynnego udziału strony w postępowaniu. Sąd pierwszej instancji dopatruje się naruszenia tego prawa w niewysłuchaniu skarżącej choćby telefonicznie i ustaleniu przez domniemanie faktyczne, że kontakt skarżącej z osobą chorą miał miejsce w dniu 3 lipca 2020 r., a więc dzień przed przyjęciem zakażonej COVID-19 do szpitala.

Tak przedstawiona argumentacja sądu pierwszej instancji jest niespójna, bowiem nie wyjaśnia jaki walor procesowy miałoby telefoniczne wysłuchanie strony, skoro przepisy k.p.a. takiej formy nie przewidują, a w ogóle organ w postępowaniu epidemiologicznym nie ma ustalać momentu kontaktu z chorym na chorobę zakaźną albo podejrzaną o zakażenie, ale ma podejmować działania zapobiegające lub zwalczające chorobę zakaźną, jeżeli tylko istnieje podejrzenie wystąpienia takiej choroby. Działanie takie wynika wprost z art. 32 ust. 1 u.z.z. Dla sądu drugiej instancji jest oczywiste, że w tym zakresie obowiązują zasady racjonalnego rozumowania, a ich rezultatem jest trafny wniosek organów, że skoro zmarła na COVID-19 została przyjęta do szpitala 4 lipca 2020 r., to ostatnim możliwym dniem kontaktu z nią był 3 lipca

2020 r., a więc był to ostatni moment, w którym można było podejrzewać, że mogło dojść do zakażenia wirusem. NSA nie znajduje również podstaw do przyjęcia poczynionego przez WSA, że twierdzenia skarżącej mają większy walor dowodowy niż informacja telefoniczna o jej kontaktach ze zmarłą dlatego, że jej status zawodowy (lekarz) i odpowiedzialność osobista przemawiają na jej korzyść. Sąd drugiej instancji nie może wypowiadać się w tym zakresie, bowiem nie są to przesłanki, które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na trafność decyzji organów sanitarnych. NSA stoi również na stanowisku, że nawet ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu nie jest naruszeniem prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia decyzji, bowiem na przeszkodzie takiemu orzekaniu stoi art. 10 § 2 k.p.a., gdyż na gruncie dochodzenia epidemiologicznego każde działanie organu nie cierpi zwłoki ze względu na ochronę życia lub zdrowia ludzkiego. Szkoda, że sąd pierwszej instancji nie zauważył tej regulacji, czym doprowadził do absolutyzowania prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.

Zdaniem NSA za trafny należy także uznać zarzut materialny skargi kasacyjnej, a więc naruszenie art. 34 ust. 2 u.z.z. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ twierdzi, że sąd pierwszej instancji błędnie wyłożył przesłanki stosowania kwarantanny przyjmując, że organy naruszyły treść art. 34 ust. 2 u.z.z., bowiem jako podstawę nałożenia obowiązku przyjęły narażenie na zachorowanie bez jednoczesnego wykazania kontaktu ze źródłem czynnika chorobotwórczego.

Stanowisko organów sanitarnych jest trafne. Uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest lakoniczne. Jednak na pewno sąd pierwszej instancji posługuje się koniunkcją, wskazując na przesłanki stosowania kwarantanny. Oczywiście jest to niewłaściwe, gdyż sprzeczne z literalnym ujęciem przepisu. Art. 34 ust. 2 u.z.z. jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, a więc w potocznym rozumieniu jest zdrowa - co nie musi być prawdą - ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Na tym tle rodzi się teoretyczny problem dotyczący charakteru decyzji o nałożeniu kwarantanny z art. 34 ust. 2 u.z.z. Zdaniem NSA decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności, bowiem stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd. Jednak w tym zakresie mogą pojawiać się wątpliwości, chociażby z tego powodu, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z. nakłada powszechny obowiązek kwarantanny na osoby przebywające na terytorium RP, jednak precyzuje, że ma on być realizowany na zasadach określonych w ustawie. Taka konstrukcja tego obowiązku pozwala przyjąć, że dopiero decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z. wyznacza ten obowiązek w stosunku do osób, które spełniają warunki określone w dyspozycji tego przepisu. Na marginesie tych rozważań można zauważyć, że w niektórych sytuacjach obowiązek ten będzie mógł być zmaterializowany w inny sposób niż wydanie decyzji, na co wskazuje treść art. 35 ust. 1 u.z.z. Stanowisko podobne do prezentowanego przez sąd drugiej instancji jest przyjmowane w doktrynie (zob. Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Komentarz, red. L. Bosek, Warszawa 2021, s. 504–509).

Zgodnie z tym, co wcześniej przedstawiono, decyzję o odbyciu kwarantanny organ sanitarny wydaje w sytuacji, gdy poweźmie informację, że osoba była narażona na chorobę zakaźną. Ponieważ ustawa nie zawiera legalnej definicji osoby narażonej na chorobę zakaźną, to ustalenie treści tego pojęcia musi być dokonane na gruncie języka potocznego i reguł logicznego myślenia. Te podstawy prowadzą do wniosku, że osobą narażoną na chorobę zakaźną jest każdy, kto kontaktował się z osobą chorą lub podejrzaną o chorobę zakaźną albo podejrzaną o zakażenie. Wniosek taki jest prostą konsekwencją wiedzy medycznej w zakresie szerzenia się epidemii chorób zakaźnych. Oczywiście dla oceny wypełnienia przesłanki narażenia na chorobę zakaźną ma znaczenie rodzaj choroby, bo przecież różne choroby zakaźne mogą być przenoszone w różny sposób. Jednak ten fakt nie ma być ustalany indywidualnie dla każdego kontaktu, ale jest uzależniony od etiologii danej choroby zakaźnej, a ta jest ustaleniem medycznym, a nie prawnym, zatem nie podlega ona dowodzeniu w jakimkolwiek postępowaniu. Jeżeli choroba zakaźna charakteryzuje się dużym dynamizmem i łatwą przenoszalnością, to już te właściwości przesądzają, że jakikolwiek rodzaj kontaktu musi skutkować kwarantanną. Inaczej byłoby w sytuacjach, gdy do zakażenia może dochodzić na skutek dodatkowych działań podejmowanych przez osoby. Jednak w rozpoznawanej sprawie rodzaj choroby zakaźnej i sposób jej przenoszenia w pełni uzasadniają stanowisko organów epidemicznych, że każdy, kto mógł przebywać w otoczeniu chorej zmarłej na COVID-19, był narażonym na chorobę zakaźną, w rozumieniu art. 34 ust. 2 u.z.z. Zatem takie rozumienie treści analizowanego przepisu odpowiada prawu i z tego powodu nie można zgodzić się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, w którym zanegowano ten sposób wykładni. Dodać należy, że objęcie kwarantanną w warunkach art. 34 ust. 2 u.z.z. pozostawiono w dyspozycji organu, gdyż kwarantannę orzeka się, jeżeli tak postanowi organ, na okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następnego po ostatnim dniu narażenia lub styczności. W rozpoznawanej sprawie kwarantannę nałożono [...] lipca 2020 r., po uzyskaniu informacji 9 lipca 2020 r. Została ona nałożona na 10 dni, a więc decyzja nie naruszała ustawowego okresu 21 dni.

W tych okolicznościach, ponieważ zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie NSA uchylił zaskarżony wyrok. Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, sąd drugiej instancji rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 340 zł stanowi zwrot wpisu uiszczonego od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz zwrot kosztów dla profesjonalnego pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł).