Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Marcin Maszczyński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2024 r. nr 1295/24 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania oddala sprzeciw

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 5 listopada 2024 r. nr 1295/24, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej S. w W. (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa" lub "Skarżąca") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej: "PINB [...] " lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], nakazującej ww. Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy

ul. A. w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie) – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania decyzji Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

PINB dla [...], na skutek przeprowadzonych oględzin oraz na skutek poczynionych ustaleń, w dniu [...] września 2023 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie sposobu użytkowania budynków zlokalizowanych przy

ul. A., [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w W.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] organ I instancji nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy

ul. A. w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie).

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie – w ustawowym terminie – wniosła Wspólnota Mieszkaniowa.

W toku postępowania odwoławczego Mazowiecki WINB postanowieniem z dnia 19 czerwca 2024 r. nr 973/24 zlecił organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w celu jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W wykonaniu zlecenia przedstawiciel PINB dla [...] przeprowadził w dniu [...] lipca 2024 r. oględziny, w trakcie których stwierdził, że na terenie nieruchomości przy ul. A., [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] znajduje się zespół lokali apartamentowych wraz z parkingiem i dojazdem do nieruchomości. Zabudowa powstała na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1998 r. nr [...] i projektu zatwierdzonego tą decyzją. Dokonano oględzin

w 9 lokalach w różnych budynkach na terenie ww. zespołu apartamentowców

i ustalono, że wyposażenie i umeblowanie jest charakterystyczne dla lokali mieszkalnych. Ponadto Mazowiecki WINB pozyskał dokumentację projektową dotyczącą decyzji Prezydenta [...] z [...] września 1998 r. oraz dokumentację związaną z oddaniem do użytkowania ww. budynków.

Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego uznał, że zaskarżona decyzja PINB dla [...] zasługuje na uchylenie i sprawa winna być przekazana do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego w zebranym materiale dowodowym występuje sprzeczność rzutująca na ocenę tego, czy wystąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A. w W., czy też nie. Koniecznym jest dokonanie dalszych ustaleń w celu wyjaśnienia istotnych okoliczności, które mogą wpłynąć na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania.

Mazowiecki WINB zauważył, że część materiału dowodowego wskazuje, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego budynku na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie), a część przeczy takiemu stanowisku. Podkreślił,

że w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2023 r. ustalono, że część lokali apartamentowych jest użytkowana przez właścicieli tych lokali, a część wynajmowana jest innym osobom. Zgodnie z oświadczeniem zarządcy budynku

i właścicieli lokali uczestniczących w oględzinach, wszystkie lokale są użytkowane na cele mieszkalne. Powyższy stan faktyczny potwierdzony został w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 22 lipca 2024 r. Nie odnotowano faktów mogących świadczyć o zmianie sposobu użytkowania poszczególnych lokali i całego zespołu apartamentowców.

Niemniej, wątpliwości organu odwoławczego wzbudziły załączone do protokołu oględzin z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] wydruki pochodzące z portalu booking.com, zawierające oceny osób korzystających z usług hotelowych w tym budynku w zakresie wyżywienia i jakości noclegu, nadto opisy wskazujące na funkcjonowanie w przedmiotowym obiekcie restauracji, co sprzeczne było z protokołem oględzin z [...] lipca 2023 r. (na brak funkcjonowania restauracji powołano się również

w piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 18 kwietnia 2023 r.). Powyższe okoliczności związane z funkcjonowaniem hotelu potwierdzała dokumentacja zdjęciowa załączona do pisma Zastępczyni Burmistrza Dzielnicy M. [...] z dnia [...] września

2023 r., na której widoczna była m.in. recepcja, informacje o sali konferencyjnej (organizacji przyjęć, bankietów), pralni, a także oferta śniadaniowa. Do przedmiotowego pisma załączono także wypowiedzi osób, które były zbieżne z recenzjami z portalu booking.com.

Organ odwoławczy uznał, że sprzeczny materiał dowodowy nie pozwala ocenić, czy przedmiotowy budynek w dalszym ciągu jest wykorzystywany na usługi hotelarskie, czy też na cele mieszkaniowe. Mazowiecki WINB uznał, że konieczne jest zbadanie, czy charakter i funkcje poszczególnych pomieszczeń w tym budynku zgodne są

z projektem z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1998 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że powyższe determinować będzie prawidłowe określenie stron postępowania administracyjnego. W sytuacji stwierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie co do pomieszczeń stanowiących część wspólną budynku, należałoby rozważyć, czy stroną postępowania nie jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa.

W przypadku, gdyby taka zmiana dotyczyła także pomieszczeń stanowiących odrębną własność, to organ powinien rozważyć uznanie za stronę, także właścicieli tych pomieszczeń.

Organ odwoławczy w wytycznych dla organu I instancji wskazał, że należy wyjaśnić sprzeczność w zebranym materiale dowodowym, a następnie ponownie wypowiedzieć się, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A. w W., czy też nie. Według organu odwoławczego, PINB dla [...] powinien również zbadać,

czy charakter i funkcje pomieszczeń w budynku są zgodne z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września

1998 r., co pozwoli na ustalenie przedmiotu sprawy, jak i prawidłowego kręgu stron.

Mazowiecki WINB uznał, że sprawie w tej nie może orzec w sposób merytoryczny, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykraczał poza dyspozycję art. 136 k.p.a.

Sprzeciw od decyzji Mazowieckiego WINB z dnia 5 listopada 2024 r. nr 1295/24 do tutejszego Sądu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa.

Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek zastosowania tego przepisu, bowiem zebrany materiał był jednoznaczny, kompletny i pozwalał na wydanie decyzji merytorycznej.

Podnosząc powyższe zarzuty Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi z dnia 6 grudnia 2024 r. na sprzeciw Mazowiecki WINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie okazał się zasadny.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2024 r.

nr 1295/24, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której Skarżąca wniosła sprzeciw, uregulowany w art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Decyzja ta zapadła po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] dnia kwietnia 2024 r. nr [...], nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. A. w W., obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie).

Wobec powyższego zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Jak z powyższego wynika, cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia bowiem wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga więc, jak w przypadku skarg, w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada zatem w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie więc ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., czy inaczej: odstąpienia od zasady ogólnej ponownego (w toku instancji, na skutek wniesionego odwołania), merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Co przy tym istotne, dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie, skoro decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Tym samym także orzeczenie sądu w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter niejako procesowy; nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem, a rozstrzyga jedynie o prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (o czym przesądza także brzmienie art. 64e p.p.s.a.). Zatem, sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej co do zasady ogranicza się do badania, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., w efekcie: do ustalenia, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o charakterze procesowym.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania,

a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z unormowania tego wynika, że organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch przywołanych powyżej przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy zatem podkreślić, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GSK 589/17,

LEX nr 2429543), tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego.

Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. m.in. wyroki: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19; z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"), zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.

Dokonując kontroli w niniejszej sprawie w takim też zakresie, Sąd stwierdza,

że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Stosując ten przepis i wydając decyzję kasacyjną w niniejszej sprawie Mazowiecki WINB wykazał bowiem,

że postępowanie organu I instancji było wadliwe w stopniu uzasadniającym jego powtórzenie, tj. wymagało tak "znacznego" uzupełnienia, które nie mogłoby zostać dokonane przez organ odwoławczy.

Mazowiecki WINB prawidłowo stwierdził naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na zaniechaniu

i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji może prowadzić do wadliwego określenia stron prowadzonego postępowania administracyjnego.

Z postępowania wyjaśniającego prowadzonego w postępowaniu odwoławczym wynikało, że dokonano oględzin w 9 prywatnych apartamentach, niektóre z nich były użytkowane przez właścicieli tych lokali, inne były wynajmowane innym osobom. Dwa lokale nie nosiły żadnych śladów zamieszkania. PINB dla [...] przeprowadzający na zlecenie organu odwoławczego kontrolę w dniu [...] lipca 2024 r. nie odnotował żadnych faktów mogących świadczyć o zmianie sposobu użytkowania poszczególnych lokali, jak i części wspólnych całego apartamentowca, co stoi

w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, tj. na cele mieszkalne budynku mieszkalnego wielorodzinnego obecnie wykorzystywanego na cele zakwaterowania tymczasowego (usługi hotelarskie).

W pismie Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy M. z dnia

[...] maja 2022 r. wskazano, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, która wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, warunków sanitarno-higienicznych, a także wpływa na wielkość i układ obciążeń budynku.

Poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymagającą pozwolenia właściwego organu, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego. A zatem na organie nadzoru budowlanego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego spoczywał ciężar wykazania nie tylko przeznaczenia obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 Prawa budowlanego, a zatem zmianę warunków: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest zbadanie, czy charakter

i funkcje pomieszczeń w przedmiotowym budynku są zgodne z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 1998 r. nr [...]. Niezbędne przy określeniu aktualnego sposobu użytkowania wyodrębnionych lokali w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, jak i jego części wspólnych, było odwołanie się do decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie lub innej dokumentacji, która w sposób prawny sankcjonowałaby stan obiektu i sposób jego użytkowania. Samodzielne ustalenia organu odwoławczego w tym zakresie były niemożliwe i wykraczały poza jego kompetencję do prowadzenia uzupełniającego postępowania na podstawie art. 136 k.p.a.

Trafnie zarazem Mazowiecki WINB podniósł, że konieczne jest ustalenie, czy ewentualna zmiana sposobu użytkowania, w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dotyczy całości budynku, czy poszczególnych jego części, a jeśli tak, to czy są to części wspólne bądź też wyodrębnione lokale, będące własnością osób trzecich. Dopiero takie ustalenie, umożliwi prowadzenie postępowania we właściwym przedmiotowo, jak i podmiotowo zakresie. Słusznie organ odwoławczy w wytycznych dla organu I instancji wskazał, że konieczne jest ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania nastąpiła wyłącznie w zakresie pomieszczeń stanowiących części wspólne budynku, czy w konkretnych lokalach mieszkalnych, czy też w obu tych zakresach. Ocena ta będzie miała bezpośredni wpływ na ustalenie stron postępowania. Krąg stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 71a Prawa budowlanego - w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem zgłoszenia, zależny jest też od rodzaju obiektu, którego postępowanie dotyczy.

W okolicznościach niniejszej sprawy przedmiot tego postępowania stanowił budynek mieszkalny wielorodzinny zlokalizowany przy ul. [...] w W.,

w którym znajdują się wyodrębnione (samodzielne) lokale mieszkalne, zaś orzeczony przez organ I instancji nakaz dotyczył całości budynku. Jednak organ I instancji nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, czy i w jakich częściach budynku zaistniała samowolna zmiana sposobu użytkowania. Chociaż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowalnego, nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, jest podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 964/15), to jednak nie oznacza to, że stroną postępowania prowadzonego na tej podstawie może być tylko i wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której "interes prawny" w rozumieniu art. 28 k.p.a. w tego rodzaju postępowaniu będą posiadały inne podmioty, którym przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1730/12 oraz z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 10/20).

Nierzadko interes prawny w danym postępowaniu mają podmioty, na których prawa lub obowiązki wpływa decyzja kształtująca prawa lub obowiązki innego podmiotu. Członek wspólnoty - właściciel lokalu jest reprezentowany w sprawach dotyczących całej wspólnoty przez zarząd i on reprezentuje wspólnotę na zewnątrz, jednak

w przypadku, gdy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania miałoby dotyczyć wyodrębnionego lokalu, to postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego indywidualnego podmiotu.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się dotąd tylko z udziałem Wspólnoty Mieszkaniowej S. Stosownie do art. 18, art. 20 i art. 21 ustawy z dnia 24 czerwca 1991 r. o własności lokali, wspólnota mieszkaniowa sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. Jest ona co do zasady stroną postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, a w konsekwencji także adresatem nałożonych na mocy tej ustawy obowiązków, lecz wówczas gdy roboty budowlane mają związek z nieruchomością wspólną (wyroki NSA: z dnia 22 października 2015 r., II OSK 2772/13; z dnia

21 października 2015 r., II OSK 3064/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r., II SA/Kr 17/14; wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2018 r., VII SA/Wa 984/18).

Organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł, że istnieje zagrożenie,

że postępowanie toczyło się bez udziału wszystkich stron, co stanowiłoby kwalifikowane naruszenie prawa i przesłankę wznowienia postępowania. Dlatego nie mógł orzekać w sprawie merytorycznie, bowiem doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa.

Należy podzielić ocenę prawną organu odwoławczego, co do niemożliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. PINB dla [...] nie wyjaśnił bowiem okoliczności, z powodu których za jedynego adresata decyzji uznał Wspólnotę Mieszkaniową. Sposób rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji nie pozwalał zatem zakwalifikować jej do merytorycznego, ponownego rozpoznania przez Mazowieckiego WINB. Sąd zauważa, że wobec możliwego ustalenia, że adresatem nałożonego obowiązku orzeczonego przez organ

I instancji mogą ewentualnie okazać się także inne podmioty, Mazowiecki WINB nie miał możliwości wydania decyzji reformatoryjnej poprzez zmianę adresatów podejmowanego rozstrzygnięcia. Decyzja taka obarczona byłaby bowiem wadą, polegającą na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że istotą unormowanej w art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP zasady jest obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia oraz rozstrzygnięcia przez dwa różne organy tej samej sprawy, wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Na sprawę administracyjną

w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to zaś tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia

26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 983/18; z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1468/19, CBOSA). W konsekwencji, wątpliwości organu odwoławczego nie można było wyeliminować w trybie przewidzianym przez art. 136 k.p.a., a uchylenie przez Mazowieckiego WINB decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2024 r. i przekazanie organowi powiatowemu sprawy do ponownego rozpatrzenia należy ocenić jako prawidłowe.

Zatem brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jest tego czy

i w jakiej części budynku mieszkalnego przy ul. A. w W. doszło do zmiany sposobu użytkowania, miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i naruszeń tych organ odwoławczy, nie mógł konwalidować. Konieczne jest przeprowadzenie w tym zakresie pełnego postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem Sądu, prawidłowe było stanowisko organu odwoławczego,

że naruszenia, jakich dopuścił się organ I instancji, mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.