Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2017 r. o sygn. akt II SA/Bk 261/17 w sprawie ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz K.D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 6 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Bk 261/17), oddalił skargę K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta Białegostoku zmienił własną decyzję z dnia 12 listopada 2013 r. nr [...], zmienioną uprzednio decyzją z dnia 24 czerwca 2013 r. nr [...], o ustaleniu odpłatności za pobyt K.D. w Domu Pomocy Społecznej w Białymstoku w ten sposób, że od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r. ustalono stronie opłatę miesięczną w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania obowiązującego w ww. Domu.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że K.D.i od dnia 14 sierpnia 2013 r. przebywa w DPS w Białymstoku przy ul. [...]. Stronie ustalono odpłatność za pobyt w DPS w wysokości 70% dochodów, wynoszących w okresie od dnia 14 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. [...] zł. Jako powód zmiany decyzji organ pierwszej instancji wskazał na zmianę sytuacji dochodowej K.D., będącą następstwem uzyskania przez niego w miesiącu październiku 2016 r. kwoty w wysokości [...] zł, zasądzonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku. Kwotę tę uznano za dochód jednorazowy, o którym mowa w art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.; dalej: "u.p.s."), rozliczając go na 12 kolejnych miesięcy. Powyższe spowodowało, że kwota 70% miesięcznego dochodu strony, w okresie od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r., była wyższa niż kwota średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS.

W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, zaistniała podstawa do zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w DPS w oparciu o przepis art. 106 ust. 5 u.p.s., poprzez zobowiązanie strony do ponoszenia opłat za pobyt w DPS w wysokości obowiązującego wówczas kosztu utrzymania w tym Domu.

Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez K.D., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku, decyzją z dnia 27 lutego 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu stanowiska Kolegium wskazało na art. 163 k.p.a., który przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji, na mocy których strona nabyła prawo a także na art. 106 ust. 5 u.p.s., stanowiący, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy.

Na podstawie w/w przepisów Kolegium wywiodło, że przepisy te dają możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej m.in. w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. Możliwość zmiany tego rodzaju decyzji dopuszczona jest bowiem w sytuacji zmiany sytuacji dochodowej mieszkańca domu pomocy społecznej.

Jednocześnie Kolegium podało, że stosownie do przepisów art. 60 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s., pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Do odpłatności obowiązany jest w pierwszej kolejności mieszkaniec domu i wnosi ją w kwocie nie wyższej niż 70% swojego dochodu.

Odnosząc powyższe do stanu sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że skoro po umieszczeniu odwołującego w DPS nastąpiła zmiana jego sytuacji dochodowej bo w dniu 19 października 2016 r. uzyskał on jednorazowy dochód w kwocie [...] zł. (kwota zasądzona wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku) to kwota ta – zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. stanowiła jego dochód, w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Przepis art. 8 ust. 11 łącznie z art. 8 ust. 3 u.p.s. określa bowiem sposób wpływu uzyskanego dochodu na rodzaj i wielkość świadczeń z pomocy społecznej. Zaliczenie uzyskanego przez odwołującego dochodu do dochodu jednorazowego powodowało, że kwota tego dochodu rozliczona została w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Reasumując, Kolegium stwierdziło, że uzyskany przez odwołującego się dochód był dochodem jednorazowym, który podlegał regulacji z art. 8 ust. 11 u.p.s. Rozliczając zaś uzyskaną kwotę, zasądzoną wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku w wysokości [...] zł na 12 miesięcy, miesięczny dochód odwołującego się - w okresie od października 2016 r. - wynosił [...] zł (renta w zbiegu z emeryturą z ZUS w wysokości 1.860,64 zł + dodatek pielęgnacyjny w kwocie [...] kwoty zasądzonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku, tj. [...] zł). Zatem kwota 70% miesięcznego dochodu odwołującego się od października 2016 r. wynosiła [...] zł [...] zł x 70%) i była wyższa niż kwota średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS ( 3.321,00 zł). Odpłatność za okres od 1 października 2016 r. do 31 października 2017 r. ustalono zatem w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 6 czerwca 2017 r. K.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 8 ust. 3 i 11, art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie

Sąd stwierdził, że przepisy ustawy o pomocy społecznej określają rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania a - zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. o) tej ustawy - świadczeniem niepieniężnym z pomocy społecznej jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Pobyt ten jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, który w przypadku domu pomocy społecznej o zasięgu powiatowym ustala starosta i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie to stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane (art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2). Stosownie zaś do zarządzenia Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 9 marca 2016 r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 2016 r., poz. 1278), koszt ten dla DPS w Białymstoku przy ul. Świerkowej 9 wynosił 3.321,00 zł. W myśl przy tym art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.s., mieszkaniec domu jest obowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu. Przy czym, stosownie do treści art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. W przypadku zaś uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego, przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony (art. 8 ust. 11 ustawy).

W związku z tym – jak przyjął Sąd Wojewódzki – skoro w niniejszej sprawie bezsporny był fakt, że skarżący w dniu 19 października 2016 r. uzyskał kwotę, zasądzoną wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku w wysokości 35.979,74 zł, to uzyskał on dochód - w rozumieniu art. 8 u.p.s.- który, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 11 wskazanego artykułu, rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Następnie Sąd wskazał, że w art. 8 ust. 4 u.p.s. zawarty został zamknięty katalog świadczeń pieniężnych, które nie są wliczane do dochodu. Oznacza to, że wszelkie niewymienione w nim miesięczne przychody - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania - po odpowiednich pomniejszeniach, należało uznać za dochód. Zdaniem Sądu także analiza przepisu art. 8 ust. 3 u.p.s. potwierdzała, że zasądzone wyrokiem sądu, środki pieniężne mieściły się w kategorii dochodu, gdyż ani w art. 8 ust. 4 u.p.s. , ani w innych przepisach tej ustawy nie wymienia się kwot pochodzących z takiego źródła, jako podlegających wyłączeniu przy ustalaniu dochodu osoby korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej. W związku z tym – w ocenie Sądu - organy administracyjne prawidłowo uznały, że przedmiotowa kwota [...] zł podlegała zaliczeniu do dochodu skarżącego a następnie rozliczeniu, stosownie do art. art. 8 ust. 11 u.p.s.

Sąd uznał też, że decyzja wydana, na podstawie art. 106 ust. 5 u.s.p. ma wprawdzie charakter konstytutywny, ale deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. s. 47 i nast. oraz wyrok SN z 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, pub. OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA: z 2 marca 2016 r., I OSK 221/16, z 5 lipca 2016 r., I OSK 922/16, z 12 października 2016 r., I OSK 855/16)

W ocenie Sądu, organy nie dopuściły się także w mniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania, gdyż została ona wyjaśniona prawidłowo w kontekście przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Nie zachodziła zatem potrzeba uzupełniania materiału dowodowego o treść uzasadnień wyroków, albowiem okoliczność ta nie miała wpływu na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K.D. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie:

I. prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. wzw. z art. 8 ust. 3 i 11, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - poprzez bezzasadne oddalenie skargi i błędne uznanie, iż kwota zasądzona prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku na rzecz skarżącego mieści się w kategorii dochodu, o którym mowa w ustawie podczas, gdy kwota ta stanowiła 'część majątku skarżącego w chwili wydania decyzji pierwotnej z 12 listopada 2013 r. a otrzymanie jej zwrotu, w wyniku wyroku zasądzającego, nie wpłynęło na zmianę sytuacji dochodowej K.D.;

II. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że organy obu instancji nie dokonały oceny całości materiału dowodowego, w szczególności treści wyroku Sądu Rejonowego i Okręgowego w Białymstoku zasądzającego na rzecz skarżącego kwotę udzielonej uprzednio wnukowi pożyczki, a która to kwota - w ocenie sądu cywilnego - stanowiła własność skarżącego w dacie umieszczenia go w Domu Pomocy Społecznej.

Wskazujac na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Ponadto, skarżący oswiadczył, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a która to skarga okazała się usprawiedliwiona.

Skarżący zarzucił w niej Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie zarówno przepisów postępowania, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. , jak i przepisów prawa materialnego, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 151 p.p.s.a. wzw. z art. 8 ust. 3 i 11, art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutów procesowych, podnieść należy, że okazały się one usprawiedliwione.

Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 19 grudnia 2016 r. zmieniającą decyzję o ustaleniu odpłatności za pobyt K.D. w Domu Pomocy Społecznej w Białymstoku, została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z treścią tego przepisu, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 w/w ustawy.

W realiach analizowanej sprawy, dla uznania, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja były prawidłowe, należało zatem ustalić, czy sytuacja dochodowa K.D., w porównaniu z okresem, w którym była wydana decyzja ustalająca zasady odpłatności za pobyt skarżącego w DPS, to jest w dniu 12 listopada 2013 r., istotnie uległa zmianie.

Organy administracji publicznej przyjęły, że fakt uzyskania przez skarżącego w miesiącu październiku 2016 r. kwoty w wysokości [...] zł, zasądzonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 13 października 2016 r. ( sygn. akt II Ca 730/16), stanowił dochód jednorazowy, o którym mowa w art. 8 ust. 11 u.p.s. i po rozliczeniu go na 12 kolejnych miesięcy uznały, iż powyższe spowodowało, że kwota 70% miesięcznego dochodu strony, w okresie od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 października 2017 r., była wyższa niż kwota średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS.

Powyższy pogląd podzielił Sąd Wojewódzki, podkreślając, iż w art. 8 ust. 4 u.p.s. zawarty został zamknięty katalog świadczeń pieniężnych, które nie są wliczane do dochodu a zatem wszelkie niewymienione w nim miesięczne przychody - bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania - po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód.

W związku powyższym, wprawdzie – co do zasady – stanowisko organów i Sądu I instancji w kwestii wykładni wymienionych przepisów prawa materialnego było prawidłowe, ale warunkiem ich zastosowania w niniejszej sprawie było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Tymczasem ani organy, ani Sąd I instancji nie wyjaśnili, z jakiego tytułu powyższa kwota została zasądzona na rzecz skarżącego. Okoliczność ta zaś - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego - może mieć znaczenie w analizowanym stanie faktycznym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący twierdził bowiem, że powyższa kwota została zasądzona na jego rzecz od wnuka – K.Ż. tytułem zwrotu pożyczki wysokości 30 tys. zł, której udzielił wnukowi po roku 2013 r. Kwota ponad 5.000 zł stanowiła natomiast zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów procesu. W związku z tym należałoby ustalić, czy rzeczywiście K.D. zadysponował powyższą kwotą 30.000 zł już po wydaniu przez Prezydenta Miasta Białegostoku decyzji z dnia 12 listopada 2013 r. W takim bowiem wypadku kwota ta stanowiła - w dniu 12 listopada 2013 r. - jego majątek, którego wysokość organ powinien wziąć pod uwagę, wydając w 2013 r. w/w decyzję. Jej zatem obecny zwrot, zasądzony wyrokiem sądu cywilnego, nie wpływał na stan majątkowy skarżącego. Natomiast, jeśliby się okazało, że dyspozycja tą kwotą przez skarżącego nastąpiła wcześniej (przed dniem 12 listopada 2013 r.), albo zasądzenie jej wynikało z innej podstawy prawnej (niż zwrot pieniędzy), to oczywiście w takiej sytuacji wydanie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. było by uzasadnione.

Z tych powodów, rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki winien więc rozważyć albo dopuszczenie dowodu – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. z treści wyroków Sądu Rejonowego w Białymstoku z dnia 11 maja 2016 r. (sygn. akt XI C 2719/14) oraz Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 13 października 2016 r. (sygn. akt II Ca 730/16) na okoliczność ustalenia, z jakiego tytułu skarżacy uzyskał w/w sumy, albo uchylenie zaskarżonej decyzji z odpowiednimi wytycznymi dla organu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego Sąd oparł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.