Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę

1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "organ odwoławczy", "SKO") postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak [...], na podstawie art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca") – utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z [...] lutego 2022 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku o identyfikatorze [...]_bud, pełniącego funkcję przemysłową na budynek stanowiący siedzibę firmy (spółki [...] S.A.) - stołówkę oraz hotel pracowniczy z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla M. i terenów przyległych, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 2011 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Wnioskiem złożonym w dniu 12 stycznia 2022 r. skarżąca wystąpiła do Burmistrza o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...], oznaczonego w kartotece budynków identyfikatorem nr [...], przy ul. M., na budynek stanowiący siedzibę firmy ([...]S.A.) - stołówka oraz hotel pracowniczy. Budynek pełnił dotychczas funkcję przemysłową i służy jako magazyn surowców.

Burmistrz postanowieniem z [...] lutego 2022 r. nr [...] odmówił skarżącej wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku o identyfikatorze [...], pełniącego funkcję przemysłową na budynek stanowiący siedzibę firmy (spółki [...] S.A.) - stołówkę oraz hotel pracowniczy z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla M. i terenów przyległych, zatwierdzonego uchwałą [...] Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z ustaleniami ww. planu, działka o nr ew. [...] z obr. [...], na której położony jest budynek przemysłowy objęty wnioskiem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem P, przeznaczonym pod tereny przemysłowe, produkcyjne, magazynowe jako przeznaczenie podstawowe oraz tereny administracji (siedziby firm itp.) jako przeznaczenie dopuszczalne. Obowiązujące przepisy nie definiują wprawdzie pojęcia hotelu prawniczego, jednak zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej: "r.w.t."), tego typu budynki należy kwalifikować jako budynki zamieszkania zbiorowego. W związku z powyższym zmiana sposobu użytkowania budynku pełniącego funkcję przemysłową na budynek stanowiący siedzibę firmy - stołówka oraz hotel pracowniczy, jest niezgodna z ustaleniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego postanowienia organu I instancji z [...] lutego 2022 r. w ustawowym terminie zażalenia wniosła skarżąca.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń, uregulowane w art. 217 - 220 k.p.a., jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Odwołało się jednocześnie do art. 217 k.p.a., art. 218 k.p.a. oraz art. 219 k.p.a. i wyjaśniło, że przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Podkreśliło również, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Organ stwierdza bowiem przy pomocy zaświadczenia to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy.

SKO podniosło, że w niniejszej sprawie skarżąca wystąpiła do Burmistrza o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek dotyczył zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...], oznaczonego w kartotece budynków identyfikatorem nr [...], przy ul. M., na budynek stanowiący siedzibę firmy [...] S.A.) - stołówka oraz hotel pracowniczy. Budynek pełnił dotychczas funkcję przemysłową i służy jako magazyn surowców.

Nieruchomość jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla M. i terenów przyległych, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] września 2002 r. zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 2011 r. (Dz. Urz. Woj. M. z 2002r. Nr [...], poz. [...] ze zm.; dalej "MPZP").

SKO wskazało ponadto, że objęta wnioskiem działka o nr ew. [...] z obr. [...], na której położony jest budynek przemysłowy oznaczonego w kartotece budynków identyfikatorem nr [...], znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolem P, przeznaczonym pod tereny przemysłowe, produkcyjne, magazynowe jako przeznaczenie podstawowe oraz tereny administracji (siedziby firm itp.) jako przeznaczenie dopuszczalne (§ 32).

Zaznaczyło jednocześnie, że sformułowanie "hotel pracowniczy" oznacza obiekt mieszkalny o charakterze tymczasowego zamieszkania dla grupy pracowników, utrzymywany przez macierzysty zakład, fabrykę, szkołę wyższą, wojsko, policję itp. W obowiązujących przepisach brak jest definicji legalnej pojęcia "hotel pracowniczy". Podniosło również, że dany obiekt może zostać zakwalifikowany jako hotel pracowniczy, jeśli spełnia przesłanki z art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach hotelarskich oraz usługach pilotów wycieczek i przewodników turystycznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2211 ze zm., dalej: "u.u.h."). Odwołało się ponadto do art. 3 pkt 8 u.u.h, art. 35 u.u.h., art. 36 u.u.h., art. 37 pkt 1 u.u.h. i art. 38 ust. 1 i 3 u.u.h.

W ocenie SKO hotel pracowniczy należy zakwalifikować jako budynek zamieszkania zbiorowego. Przywołało jednocześnie § 3 pkt 5 r.w.t. i wskazało, że ustawodawca definiując pojęcie budynku zamieszkania zbiorowego wymienił przykładowe obiekty jakie są budynkami zamieszkania zbiorowego. Wskazało, że zawarcie zwrotu "w szczególności" wskazuje, iż katalog zawarty w § 3 pkt 5 jest katalogiem otwartym, tzn. nie wyczerpuje katalogu obiektów jakie mogą być uznane za budynek zamieszkania zbiorowego. Zaznaczyło, że prawodawca konstruując definicję budynku zamieszkania zbiorowego nie wprowadził dolnego limitu osób, których przebywanie w określonym budynku warunkuje zaliczenie go do tego rodzaju obiektu. Decydującym kryterium pozostaje przeznaczenie budynku do okresowego pobytu ludzi.

W związku z powyższym SKO uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. M., na budynek stanowiący siedzibę firmy - stołówka oraz hotel pracowniczy) z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile bowiem przeznaczenie budynku na siedzibę firmy można uznać za dopuszczalne z punktu widzenia przeznaczenia planistycznego terenu, określonego jako "tereny administracji (siedziby firm itp.)", o tyle posadowienie na ww. terenie budynku zamieszkania zbiorowego (hotelu pracowniczego), takiego warunku nie spełnia. SKO podziela stanowisko organu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do braku podstaw wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Podkreśliło również, że organ wydający zaświadczenie jest związany zakresem wniosku o wydanie zaświadczenia i w związku z tym nie wydaje zaświadczeń częściowych, potwierdzających jedynie część faktów lub stanu prawnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które potwierdza określone fakty lub stan prawny, postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Wobec powyższego argumenty podniesione w zażaleniu, zdaniem SKO nie mogą zostać uwzględnione.

2. Skargę na ww. postanowienie SKO z [...] marca 2022 r. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia nieuwzględniającego obowiązującego porządku prawnego;

b) art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 217 § 1 k.p.a. i art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uznanie, że niedopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania budynku pełniącego funkcję przemysłową na budynek stanowiący siedzibę przedsiębiorcy (spółka [...] S.A.) - stołówkę oraz hotel pracowniczy, podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę, przeznaczoną na usługi administracji min. administrację własną różnego typu przedsiębiorstw;

c) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów osiedla M. i terenów przyległych, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] listopada 2011 r.

Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Ponadto wskazała, że nie widzi przeciwskazań, aby w siedzibie przedsiębiorstwa znajdowały się miejsca noclegowe dla jej pracowników. W jej ocenie pogląd ten nie stoi w sprzeczności z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

3. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do wykładni MPZP wyniku której, organy odmówiły wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku pełniącego dotychczas funkcję przemysłową na budynek stanowiący siedzibę spółki [...] S.A. - stołówkę oraz hotel pracowniczy.

2. Z akt sprawy wynika, że skarżąca złożyła wniosek dotyczący zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] przy ul. M., na budynek stanowiący siedzibę firmy ([...]S.A.) – tj. stołówkę oraz hotel pracowniczy.

Z § 32 MPZP wynikają następujące regulacje odnoszące się do analizowanego terenu:

"Dla obszaru funkcjonalnego oznaczonego symbolem P plan ustala:

1. Przeznaczenie terenu:

1) tereny przemysłowe, produkcyjne jako przeznaczenie podstawowe,

2) tereny magazynowe jako przeznaczenie podstawowe,

3) tereny administracji (siedziby firm itp.), jako przeznaczenie dopuszczone,

4) zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze funkcjonalnym".

Zatem dz. nr ewid. [...] na której położony jest budynek przemysłowy znajduje się na terenie oznaczonym na planie symbolem P:

a) przeznaczonym pod tereny przemysłowe, produkcyjne, magazynowe jako przeznaczenie podstawowe (§32 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP);

b) tereny administracji (siedziby firm itp.) jako przeznaczenie dopuszczalne (§ 32 ust. 1 pkt 3 MPZP);

c) na terenie tym istnieje zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze funkcjonalnym (§ 32 ust. 1 pkt 4 MPZP).

3. W ocenie Sądu, wszelkie zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. Rację mają organy wskazując, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku, który dotychczas pełnił funkcję przemysłową na stołówkę (hotel pracowniczy) biorąc pod uwagę postanowienia MPZP.

Po pierwsze – zwrócić należy uwagę, że przeznaczenie podstawowe danego terenu w MPZP to tereny przemysłowe, produkcyjne, magazynowe. Wymóg określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma on pełnić. Pod pojęciem "przeznaczenia terenu" należy bowiem rozumieć określenie na przyszłość celu, któremu ma dany teren służyć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 76/19). Przeznaczenie terenu musi być określone w planie miejscowym w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada gminy możliwości określenia tego przeznaczenia, mieć charakteru dowolnego ani nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu (por. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 2987/14). W ocenie Sądu, nie budzi zatem żadnych wątpliwości, że dany teren ma ściśle określone "przeznaczenie podstawowe" – są to tereny przemysłowe, produkcyjne, magazynowe. Nie wchodząc w semantykę i znaczenie poszczególnych słów, można przyjąć, że pod pojęciami tereny "przemysłowe", "produkcyjne", "magazynowe" bez wątpienia nie mieszczące w swoim zakresie pojęcia "hotel pracowniczy" czy "stołówka".

Po drugie – analizy wymaga to, czy proponowana przez skarżącą zmiana sposobu użytkowania budynku "mieści się" w "przeznaczeniu dopuszczonym" – skoro nie może być uznana za "przeznaczenie podstawowe". Z MPZP wynika, że takim dopuszczonym przeznaczeniem są "tereny administracji (siedziby firmy itp.)". Z samego już określenia przeznaczenia jako "dopuszczanego" wynika, że jest to wyjątek od zasady – tj. przeznaczenia tego terenu na tereny przemysłowe, produkcyjne, magazynowe. Przeznaczenie to (tereny administracji) zatem jako wyjątek powinno być interpretowany zawężająco. Takiej interpretacji nie ułatwia jednak sam MPZP, który wskazuje przykład – "siedzibę firmy" oraz podobne formy (poprzez zwrot "itp"). Wskazana nieścisłość MPZP w tym zakresie nie ma jednak istotnego znaczenia dla prawidłowej interpretacji MPZP.

Po trzecie – w ocenie Sądu, pojęcie "hotel pracowniczy" i "stołówka" nie mieszczą się w pojęciu "tereny administracji". Zasadnie organ przytoczył pojęcie "hotelu pracowniczego" wraz ze wskazaniem odpowiednich przepisów prawa. W konkluzji prawidłowo stwierdzono, że brak jest podstaw do stwierdzenia zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (budynku zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] przy ul. M., na budynek stanowiący siedzibę firmy - stołówka oraz hotel pracowniczy z postanowieniami MPZP. O ile bowiem przeznaczenie budynku na "siedzibę firmy" można uznać za dopuszczalne z punktu widzenia przeznaczenia planistycznego terenu, określonego jako "tereny administracji (siedziby firm itp.)", o tyle posadowienie na ww. terenie budynku zamieszkania zbiorowego (hotelu pracowniczego i stołówki), takiego warunku nie spełnia.

Po czwarte – nie można zgodzić się ze skarżącą, że "funkcja administracyjna" i przykładowo wskazana w MPZP "siedziba firmy" obejmuje również swym zakresem "kilka pokoi na noclegowanie/kwatery pracownicze", czy "przyzakładowe żłobki i przedszkola". Czym innym jest bowiem "siedziba firmy" a czym innym zaplecze noclegowe dla pracowników i stołówka. Przypomnieć również trzeba, ze "siedzibą spółki" nie jest adres spółki, a jest nią miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, jeżeli oczywiście z ustawy lub statutu nie wynika nic innego (art. 41 k.c. – por. postanowienie Sądu Okręgowego w B. z [...] lutego 2011 r., sygn. akt VII [...]). Samo zorganizowanie biura spółki w którym urzęduje zarząd nie musi wiązać się ze zmianą siedziby spółki (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2061/10). Oczywiście, że może się zdarzyć także taka sytuacja, w której w jednym budynku mieści się "siedziba firmy" i dodatkowa infrastruktura (np. pokoje gościnne, stołówka, żłobek czy przedszkole). Jednak w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

4. Zaświadczenie jest aktem wiedzy organu, który potwierdza jedynie istnienie określonego obiektywnego stanu (faktycznego, prawnego) na podstawie posiadanych danych. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego.

Podkreślić należy, że organ wydający zaświadczenie jest związany zakresem wniosku o wydanie zaświadczenia i w związku z tym nie wydaje zaświadczeń częściowych, potwierdzających jedynie część faktów lub stanu prawnego. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się wydaniem zaświadczenia, które potwierdza określone fakty lub stan prawny, postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W ocenie Sądu organy w niniejszej sprawie prawidłowo odmówiły wydania zaświadczenia na podstawie art. 219 k.p.a. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 135/20).

W niniejszej sprawie organy zasadnie odmówiły wydania zaświadczenia ze względu na brak zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym MPZP.

5. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadna.